姚娟娟 馬黎暉

[摘 要]新疆社區(qū)治理體制的轉(zhuǎn)型是新疆社區(qū)治理中的重要問(wèn)題，這不僅關(guān)系到社新疆社區(qū)治理中的其他公共事務(wù)的方面，也是新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)城市社區(qū)治理的探索與改革、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求、新疆城市社區(qū)治理內(nèi)在的發(fā)展要求以及新疆城市居民對(duì)社區(qū)治理服務(wù)更高的需求。政府主導(dǎo)型的新疆城市社區(qū)治理必須探索一種新的工作機(jī)制，推動(dòng)和加強(qiáng)城市基層民主政治建設(shè)，使社區(qū)居民更廣泛的參與到基層社區(qū)治理，使基層社區(qū)治理成為國(guó)家治理體系中更加蓬勃發(fā)展的動(dòng)力細(xì)胞。

[關(guān)鍵詞]新疆城市社區(qū)；社區(qū)治理；體制轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）07 — 0090 — 02

引言

社區(qū)治理的概念是西方舶來(lái)之物，在西方，它的出現(xiàn)旨在改革原有不完善的社會(huì)福利制度以應(yīng)對(duì)工業(yè)發(fā)展中帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)引入社區(qū)治理的概念相對(duì)較晚，新中國(guó)成立之后我國(guó)開始逐步引入西方社區(qū)治理概念并逐步建立了相應(yīng)的管理體制。但是由于國(guó)內(nèi)各省市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城市社區(qū)治理發(fā)展上的空間不平衡，也導(dǎo)致偏隅中國(guó)西部的新疆在城市社區(qū)治理發(fā)展水平上落后于內(nèi)地。伴隨著中國(guó)政治體制改革，黨的十八大及十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為黨和國(guó)家治理的新目標(biāo)，基于這個(gè)理念提出的“創(chuàng)新社區(qū)治理”，為新疆社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型提供了新的契機(jī)。

一、當(dāng)前新疆城市社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題

（一）新疆特殊區(qū)情維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治需要政府主導(dǎo)型社區(qū)管理

在當(dāng)前新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安這個(gè)總目標(biāo)的要求之下，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是新疆政府開展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和前提?！霸谛陆鐓^(qū)不是一個(gè)民間組織，而被當(dāng)做一級(jí)政府來(lái)對(duì)待，擔(dān)起全社會(huì)的行政職能”〔1〕。在這種工作的要求下新疆城市社區(qū)治理很明顯屬于行政化導(dǎo)向社區(qū)治理模式，并且由于要統(tǒng)一部署維穩(wěn)工作，統(tǒng)一調(diào)度人員，因此政府很難把權(quán)力下放到社區(qū)，發(fā)揮基層社區(qū)治理主體性的功能，這樣，社區(qū)治理工作很難取得突破。但是傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式和水平已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和要求，社區(qū)公共事物管理關(guān)系到每一個(gè)基層群眾的切實(shí)利益。更好的滿足基層群眾的真正需求才是黨和政府工作最大的成就。新疆不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，還要思考如何滿足基層群眾實(shí)際生活中的需求。

（二）新疆城市社區(qū)居民普遍缺乏社區(qū)自治和民主參與意識(shí)

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)居民參與管理已經(jīng)成為一種傳統(tǒng)，居民對(duì)自己的權(quán)利和責(zé)任都有較高的積極性。比如在美國(guó)，有關(guān)城市社區(qū)居民生活相關(guān)的政策的推行都要召開居民聽證會(huì)，廣泛聽取居民的意見，并通過(guò)媒體向大眾公布。而這種民主參與在中國(guó)只有少數(shù)發(fā)達(dá)城市做到了。對(duì)于像新疆這樣的地區(qū)，民眾普遍缺少對(duì)公共事物管理的意識(shí)。究其原因，一方面是因?yàn)樾陆?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相較內(nèi)地而言還比較落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，大部分普通群眾目前還缺少這種民主參與意識(shí)；另一方面，新疆的城市社區(qū)治理長(zhǎng)期處在這種傳統(tǒng)社區(qū)治理形勢(shì)之下，缺乏活力和生命力，單一的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理無(wú)法正真的解決民眾所關(guān)切的問(wèn)題，因此，民眾普遍對(duì)社區(qū)事物管理缺乏熱情，甚至抱有抵觸心理。因此，如何建設(shè)社區(qū)居民民主參與平臺(tái)、如何調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性，如何保障民主參與能夠正常運(yùn)行，是新疆城市社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型所面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）新疆基層治理體系和治理能力還比較薄弱

黨的十八大后，黨中央結(jié)合時(shí)代的發(fā)展與要求，提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個(gè)具有時(shí)代意義上的戰(zhàn)略任務(wù)提出。而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)又在基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就目前的新疆來(lái)看，基層治理體系和治理能力還處在一個(gè)比較薄弱的層面，這是因?yàn)樾陆鐣?huì)治理的基石還不牢固。這具體表現(xiàn)在：基層政府還在逐步轉(zhuǎn)變職能、現(xiàn)行的管理體制較為簡(jiǎn)單和單一、傳統(tǒng)的管理方式還未轉(zhuǎn)變、基層自治的思想還未深入人心成為居民的共識(shí)、城市社區(qū)居民的公共事務(wù)參與意識(shí)不強(qiáng)、多元化的利益主體共同治理的模式還沒(méi)有建立等。

二、當(dāng)前新疆城市社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型的前景和途徑

（一）發(fā)揮社區(qū)黨委核心作用，培育社區(qū)組織實(shí)現(xiàn)居民自治

社區(qū)黨建是黨的基層組織建設(shè)的重要組成部分，是黨在城市工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，也是城市社區(qū)建設(shè)的總抓手。讓在職黨員回社區(qū)報(bào)到，按照黨員的服務(wù)時(shí)間、服務(wù)能力，進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)。以網(wǎng)格黨員活動(dòng)為主，服務(wù)居民網(wǎng)格的活動(dòng)方式，定時(shí)定期開展黨員活動(dòng)，形成固定化、延續(xù)性服務(wù)模式。例如克拉瑪依市社區(qū)基層黨建“紅細(xì)胞”工程。社區(qū)通過(guò)區(qū)域化黨委、使社區(qū)黨組織不斷擴(kuò)大黨建工作覆蓋面，最大限度的整合轄區(qū)資源，開展“紅細(xì)胞工程”。

“政府主導(dǎo)模式使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)社會(huì)組織一直沒(méi)有受到足夠的重視，政府沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策對(duì)其進(jìn)行培育，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織面臨法律地位、資金、場(chǎng)地、人才、機(jī)制等多方面的問(wèn)題，發(fā)育低下，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能”〔2〕。針對(duì)這種問(wèn)題，新疆城市社區(qū)不僅要培養(yǎng)社區(qū)組織，而且還要凸顯居民的主體性和能動(dòng)性，讓居民廣泛的參與到社區(qū)治理中。例如克拉瑪依市紅旗民主社區(qū)就對(duì)現(xiàn)有的四個(gè)社會(huì)組織工作室平安守望工作室、西域玫瑰工作室、陽(yáng)光暖心工作室、民情焦點(diǎn)工作室這四個(gè)工作室的主要骨干進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，利用社區(qū)專業(yè)社工對(duì)他們開展專題講座、參觀先進(jìn)社區(qū)自治模式的運(yùn)行等新式。在這樣的培訓(xùn)后，這四個(gè)社會(huì)組織工作室在社區(qū)的組織下可以充分獨(dú)立的發(fā)揮自己的功能，在社區(qū)工作比較繁忙的時(shí)間內(nèi)承接社區(qū)的文化活動(dòng)，組織居民有序參與。這樣社會(huì)組織工作室不僅分擔(dān)了社區(qū)的工作并且也使居民自主程度化加深了。

（二）推動(dòng)和加強(qiáng)城市基層民主政治建設(shè)逐步形成城市基層群眾自治

“當(dāng)前中國(guó)中國(guó)城市城市社區(qū)建設(shè)包括城市基層自治的形成和政府城市社會(huì)管理方式改革兩個(gè)方面”〔3〕。這也就是說(shuō)，當(dāng)前政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理面臨的重大問(wèn)題就是如何形成基層群眾自治。并且在基于這個(gè)問(wèn)題之上還應(yīng)該把社區(qū)治理的目標(biāo)分為兩個(gè)層面。第一：一方面政府應(yīng)該重新界定界定自己的職能范圍，從原來(lái)那種管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。簡(jiǎn)政放權(quán)，盡量減少對(duì)基層社區(qū)的行政控制；另一方面通過(guò)社區(qū)建設(shè)形成政府的社會(huì)治理新的方式。在當(dāng)前社區(qū)治理內(nèi)容逐步增多的情形之下人民的需求不斷增多的要求之下，有一點(diǎn)值得我們肯定的是這種社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的工作必須是政府主導(dǎo)的至上而下的推動(dòng)，這樣對(duì)于社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型的成效也會(huì)有國(guó)家作為強(qiáng)制保障。第二：積極推動(dòng)和加強(qiáng)城市基層民主自治，擴(kuò)大群眾的廣泛參與和民主意識(shí)、逐漸形成基層社區(qū)群眾自治的自我管理模式。在這個(gè)過(guò)程中，目前政府可以做到的是廣泛的讓群眾參與到已有的政治與社會(huì)生活當(dāng)中。

（三）基層協(xié)商民主是新疆社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)型可依托方法

城市社區(qū)是基層社會(huì)的基本單元，也是社區(qū)居民參與民主的直接平臺(tái)。“基層協(xié)商根本關(guān)涉民眾的切身利益、政策的合法性、黨和政府的信任度，直至社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展”〔4〕。關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的決策往往發(fā)生在基層，黨和國(guó)家制定的一系列民生政策也是從基層開始推行的，基層協(xié)商民主可以最大程度滿足居民的要求和訴求，新疆治理體制轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)就是在基層。目前我國(guó)基層已有的協(xié)商民主的形式在形式上還是比較多樣的，比如，便民服務(wù)窗、居民議事會(huì)、民主懇談會(huì)、民情社意直通車、民意論壇等。這些協(xié)商民主的平臺(tái)一方面要求基層社區(qū)協(xié)商民主廣泛的實(shí)踐，另一方面也要求民眾參與主體的素養(yǎng)。而在新疆范圍內(nèi)，大多數(shù)地區(qū)確實(shí)建立了相應(yīng)的協(xié)商民主的機(jī)制和平臺(tái)，但就目前來(lái)看實(shí)踐的效果還有點(diǎn)差強(qiáng)人意。雖然這與新疆比較落后的經(jīng)濟(jì)條件和居民自身的公共事務(wù)參與素養(yǎng)和民主意識(shí)有關(guān)，但是我們也要看到基層協(xié)商民主尤其是在社區(qū)治理中確實(shí)擁有遠(yuǎn)大的前景。這就要求新疆社區(qū)治理轉(zhuǎn)型必須注重基層協(xié)商民主，在事關(guān)社區(qū)居民生活的各項(xiàng)民生政策推行時(shí)，更應(yīng)該通過(guò)協(xié)商民主的方式來(lái)協(xié)調(diào)各方關(guān)系、化解矛盾、達(dá)到群眾最大的滿意。例如在醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)設(shè)施、房屋改造等問(wèn)題。

（四）建立社區(qū)溝通渠道反饋機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)社工和居民的交流和互動(dòng)

建立社區(qū)溝通渠道反饋機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)社工和居民的交流和互動(dòng)。首先，通過(guò)對(duì)基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前各個(gè)社區(qū)雖然都建設(shè)了一套比較系統(tǒng)完整的和居民溝通的工作機(jī)制，例如入戶訪問(wèn)，但是現(xiàn)實(shí)情況中實(shí)施的程度和情況卻不是很好，有些社區(qū)僅僅只是為了應(yīng)付上邊來(lái)檢查工作的需要建立一些措施。因此建立社區(qū)溝通渠道反饋機(jī)制是非常有必要的。例如微信投票平臺(tái)，讓居民為社區(qū)工作人員的工作滿意度投票，間接監(jiān)督社工人員的工作。

其次，發(fā)揮居民代表的真正作用。現(xiàn)在在社區(qū)中普遍成立了居民代表大會(huì)都這樣類似的組織，那么居民代表就要發(fā)揮自己的真正作用，擺正自己的位置，真正代表居民的利益和意見。居民代表在選舉、任期、工作能力方面也要進(jìn)行考核，真正提高他們代表民眾的意識(shí)，讓真正敢于為居民說(shuō)話做事的人成為代表，反應(yīng)民情。

（五）新疆城市社區(qū)體制轉(zhuǎn)型可借鑒的幾種國(guó)外模式和經(jīng)驗(yàn)

1.構(gòu)建三位一體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。也就是“政府指導(dǎo)、社區(qū)自治、民眾參與”的社區(qū)治理體制，政府、自治、社會(huì)這三種力量共同介入或者彼此中和。新疆這種單一的由政府主導(dǎo)的社區(qū)治理正是缺乏社區(qū)組織的自治權(quán)、民眾廣泛參與，因此具有借鑒作用。

2.多元主體合作共事。“順應(yīng)當(dāng)代公共管理多元治理的現(xiàn)代社區(qū)公共事業(yè)管理模式已經(jīng)成為必然要求”〔5〕。國(guó)外社區(qū)治理由政府、社區(qū)自治組織和第三部門共同負(fù)責(zé)。這種責(zé)任的分擔(dān)并不意味著政府放棄了責(zé)任，而是以指導(dǎo)和監(jiān)督者的身份制定公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)范。新疆處在這樣多民族大雜居小聚居的地區(qū)當(dāng)中，本身有著比其他民族國(guó)家更加復(fù)雜的問(wèn)題。如果在社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中只是一味的去追求像國(guó)外那樣的社區(qū)高度自治，持有無(wú)政府主義的思想也是不可取的，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)自治二者不能偏廢。

3.依法管理社區(qū)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市社區(qū)管理主要是通過(guò)各種法律法規(guī)調(diào)整社區(qū)中各單位、各集團(tuán)、各家庭以及個(gè)人在城市中發(fā)生的各種關(guān)系及其間的矛盾和沖突。十八屆四中全會(huì)首次以專題形式討論依法治國(guó)問(wèn)題，將會(huì)把依法治國(guó)的方方面面都包含進(jìn)去，尤其是在基層治理當(dāng)中，更是離不開法律法規(guī)的健全和完善。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕新疆社區(qū)成一級(jí)政府，維穩(wěn)成為工作重中之重.光明網(wǎng).網(wǎng)頁(yè)鏈接http：//politics.gmw.cn/2013-09/02/content_8764042_2.htm.2013.9.2

〔2〕劉濤.新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的調(diào)查分析與對(duì)策建議〔J〕.實(shí)事求是，2014，（06）.

〔3〕邱夢(mèng)華，秦莉.城市社區(qū)治理〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社，2013：101.

〔4〕徐敏寧，陳安國(guó)，馮治.走出利益博弈誤區(qū)的基層協(xié)商民主〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013，（04）.

2013.8

〔5〕劉超.多元治理的社區(qū)公共事業(yè)管理〔M〕.湘潭：湘潭大學(xué)出版社，2014：1.〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>