農(nóng)村危房改造資金管理：抓好“最后一公里”

話題嘉賓寇鐵軍:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院原院長，中國財(cái)政學(xué)會理事、全國農(nóng)村財(cái)政研究會常務(wù)理事，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財(cái)稅理論與政策等何文炯：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)社會保障研究中心主任、中國社會保障學(xué)會副會長；主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鐣Ｕ蠈W(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、精算學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)管理

肖鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長，教授，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計(jì)學(xué)會政府與非營利組織會計(jì)專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會計(jì)

姜愛華:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授，財(cái)政學(xué)國家級教學(xué)團(tuán)隊(duì)成員，中財(cái)鵬元財(cái)政投融資研究所成員，中國財(cái)政學(xué)會理事，主要研究領(lǐng)域?yàn)檎少徖碚撆c政策

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為支持各地繼續(xù)做好農(nóng)村危房改造工作，近日，中央財(cái)政在已提前下達(dá)2016年中央財(cái)政農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金146.4億元的基礎(chǔ)上，再次下達(dá)補(bǔ)助資金120.5億元。截至目前，2016年中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金266.9億元已全部下達(dá)完畢，用于支持各地完成314萬戶貧困農(nóng)戶危房改造任務(wù)。

據(jù)悉，自2008年開始正式啟動(dòng)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助政策以來，截至2014年底，全國共改造農(nóng)村危房1565萬戶，中央累計(jì)安排農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金1506億元。2015年6月，國務(wù)院制定城鄉(xiāng)危房改造三年計(jì)劃，指出2015-2017年需完成農(nóng)村危房改造1060萬戶（其中2015年432萬戶），要求各地區(qū)抓緊編制農(nóng)村危房改造實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)、資金安排和政策措施，并確保年度任務(wù)按時(shí)完成。

農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩Ｖ醒胍蟾鞯匕凑铡吨醒朕r(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)社〔2011〕88號）規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金的使用管理，健全內(nèi)控制度，執(zhí)行規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，保證補(bǔ)助資金由縣級財(cái)政直接發(fā)放到危房改造農(nóng)戶，嚴(yán)禁截留、擠占、挪用或變相使用。

近年來，危改資金“雁過拔毛”、克扣截留、村干部內(nèi)外勾結(jié)騙取資金、巧立名目索取“好處費(fèi)”等現(xiàn)象層出不窮。如地處滇桂黔石漠化連片貧困區(qū)的貴州省長順縣代化鎮(zhèn)，首批危房改造款下?lián)芎螅?zhèn)干部賴某就授意5名村干部，向獲得補(bǔ)助的92戶農(nóng)民索要“辛苦費(fèi)”近22萬元，平均每戶獲補(bǔ)資金中有近2400元需“上繳”；廣西大新縣查出19名村干部貪污村民危舊房改造款27萬元，有的農(nóng)戶通過村委會向政府申請獲批1萬元危改補(bǔ)助，但到手僅有5000元；等等。危房改造資金頻頻被基層蛀蝕，使黨和國家的惠民政策卡在“最后一公里”。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我國農(nóng)村危房改造的現(xiàn)狀如何？如何切實(shí)保障農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金發(fā)揮實(shí)效？本期監(jiān)督沙龍聚焦農(nóng)村危房改造資金管理問題，圍繞相關(guān)話題展開探討。

解讀農(nóng)村危房改造資金管理現(xiàn)狀

主持人：自2008年以來，我國將農(nóng)村危房改造作為國家保障性安居工程的重要組成部分。截至2014年底，全國共改造農(nóng)村危房1565萬戶，并計(jì)劃2015-2017年需完成農(nóng)村危房改造1060萬戶。我國施行農(nóng)村危房改造政策意義何在？農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀如何？

寇鐵軍：我國施行農(nóng)村危房改造政策是黨在新時(shí)期著力解決“三農(nóng)”問題、把改革開放30多年的發(fā)展成果惠及最基層群眾、解決農(nóng)村困難群體生存的重要之舉，更是一項(xiàng)鞏固黨的農(nóng)村執(zhí)政群眾基礎(chǔ)、群策群力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的重要之策。自2008年起我國農(nóng)村危房改造工作呈現(xiàn)一片大好勢頭也很受農(nóng)民歡迎，但與此同時(shí)危房改造過程中出現(xiàn)的問題也很突出，如各地危房底數(shù)有待進(jìn)一步摸清、資金使用和管理有待進(jìn)一步規(guī)范、危房改造資金需求遠(yuǎn)大于供給、資金來源無法保障等。

林江：我國施行農(nóng)村危房改造政策，其目的還是順利實(shí)施國家保障性安居工程，縮小城鄉(xiāng)之間的差別，特別是在基本公共服務(wù)的供給上，通過國家予以農(nóng)村危房改造工程的財(cái)政資助，讓農(nóng)民真正感受到黨和政府對他們的關(guān)懷，從根本上改變農(nóng)村長期以來的落后面貌。由于農(nóng)村危房改造相當(dāng)于改變農(nóng)村面貌的樣板工程，其進(jìn)展情況關(guān)系到公共財(cái)政的陽光是否能夠照射到全國的各個(gè)角落，因此，農(nóng)村危房改造意義深遠(yuǎn)。此外，農(nóng)村危房改造，也涉及到十八屆五中全會關(guān)于共享發(fā)展理念是否得以順利實(shí)現(xiàn)。目前我國農(nóng)村危房改造取得了一定的進(jìn)展，近日，中央財(cái)政在已經(jīng)提前下達(dá)2016年中央財(cái)政農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金146億元的基礎(chǔ)上，再次下達(dá)補(bǔ)助資金120億元，而且預(yù)算資金已經(jīng)全部下達(dá)完畢，從資金層面上看，政策進(jìn)展還算順利，但是如何把農(nóng)村危房改造的資金真正落實(shí)到受影響的農(nóng)民身上，避免被索要“辛苦費(fèi)”，真正實(shí)現(xiàn)中央政府的扶貧惠民的目標(biāo)，看來還有相當(dāng)長的一段路要走。

何文炯：由于自然的、經(jīng)濟(jì)的和社會的種種原因，我國農(nóng)村還存在一些危險(xiǎn)房屋，直接影響著老百姓的生活，有的甚至是構(gòu)成生命危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)因素。注意到這一問題的重要性，國家把農(nóng)村危房改造作為一項(xiàng)重要的民生工程。實(shí)施農(nóng)村危房改造，具有重要意義：一是保障居民生命安全。危險(xiǎn)的住房，不僅對于住戶，而且對于鄰居和行人都有威脅。改造危房，可以降低乃至徹底消除發(fā)生危房倒塌事件的風(fēng)險(xiǎn)因素。二是提高居民的生活質(zhì)量。處于危險(xiǎn)狀態(tài)的房屋，其生活設(shè)施往往較差，不適合人居。居住在危房的居民，不僅天天提心吊膽，而且因生活設(shè)施不良導(dǎo)致生活質(zhì)量差。三是改善農(nóng)村生活環(huán)境。危險(xiǎn)的住房，往往影響農(nóng)村居民的整體生活設(shè)施布局和建設(shè)，影響到村容村貌。危房改造之后，將提高包括住戶在內(nèi)的當(dāng)?shù)厝w居民的安全感和舒適度，從而提高生活質(zhì)量。

根據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，國家從2008年開始啟動(dòng)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助政策，到2015年底，全國累計(jì)改造農(nóng)村危房1990多萬戶。這項(xiàng)工作，有力地解決了一批農(nóng)村家庭的居住困難，降低了農(nóng)村居民的居住風(fēng)險(xiǎn)，提高了他們的生活質(zhì)量。同時(shí)需要注意到，還有一部分農(nóng)村居民的危房尚未得到有效改造（包括近期新產(chǎn)生的危房），因而這項(xiàng)工作需要繼續(xù)。更值得注意的是，部分地區(qū)的資金被挪用，部分地區(qū)的危房改造資金使用績效很低。

姜愛華：我國施行農(nóng)村危房改造政策是黨和國家保障民生的一項(xiàng)重要工作，是國家保障性安居工程的組成部分，對推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障廣大農(nóng)民群眾分享改革紅利具有重要意義。

肖鵬：我國實(shí)行農(nóng)村危房改造政策，對于切實(shí)實(shí)現(xiàn)“到2020年全面實(shí)現(xiàn)建成小康社會”的戰(zhàn)略目標(biāo)，讓農(nóng)村低收入居民群體切實(shí)享受中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成果，提高農(nóng)村居民的生活水平，有著重要的戰(zhàn)略意義。這也是讓“公共財(cái)政的陽光灑滿全國、不留死角”的接地氣的措施。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村危房改造政策，也是消除中國過剩產(chǎn)能，解決農(nóng)民的后顧之憂，提振農(nóng)村消費(fèi)能力的有效舉措。

根據(jù)資料提供的素材，自2008年開始正式啟動(dòng)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助政策以來，截至2014年底，全國共改造農(nóng)村危房1565萬戶，中央累計(jì)安排農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金1506億元。并且編制了城鄉(xiāng)危房改造三年計(jì)劃，切實(shí)可行地推進(jìn)農(nóng)村危房改造進(jìn)程?？傮w上，中央出臺此政策的目標(biāo)是好的，且有切實(shí)可行的分年度計(jì)劃和時(shí)間表。

李建軍：實(shí)施農(nóng)村危房改造是精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，對于實(shí)現(xiàn)居者有其屋、保障居民基本生產(chǎn)生活具有重要意義，這也是全面建設(shè)小康社會，踐行共享發(fā)展理念，建設(shè)和諧社會、實(shí)現(xiàn)中國夢的客觀要求。自2008年實(shí)施的農(nóng)村危房改造取得了巨大的成績，超過1500萬的貧困家庭受益。黨的十八屆五中全會明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，實(shí)施農(nóng)村危房改造是扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容，任務(wù)艱巨。

主持人：當(dāng)前我國農(nóng)村危房改造補(bǔ)助執(zhí)行農(nóng)戶自愿申請、村民會議或村民代表會議民主評議、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核、縣級審批等程序。農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金納入財(cái)政預(yù)算，由縣級財(cái)政直接發(fā)放到危房改造農(nóng)戶?？h級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要加強(qiáng)農(nóng)房風(fēng)貌管理和引導(dǎo)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)房設(shè)計(jì)圖和風(fēng)貌管理要求，指導(dǎo)到戶；改造完成后，及時(shí)組織驗(yàn)收。對此機(jī)制您作何解讀？其對保障農(nóng)村危房改造政策落地實(shí)施有何作用？

寇鐵軍：現(xiàn)行的農(nóng)村危房改造補(bǔ)助從申請、評議、審核、審批到最后補(bǔ)助資金到戶整個(gè)運(yùn)作程序，都沒有設(shè)置一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行監(jiān)督，在危房改造補(bǔ)助的評議和審核過程中難以防范村鎮(zhèn)干部的設(shè)租、尋租漏洞，最終導(dǎo)致危改資金“雁過拔毛”、克扣截留、村干部內(nèi)外勾結(jié)騙取資金、巧立名目索取“好處費(fèi)”等現(xiàn)象層出不窮，使黨和國家的惠民政策“卡在最后一公里”。

林江：從字眼以及流程上看，相關(guān)過程經(jīng)歷了評議、審核、審批等程序，并且農(nóng)村危房補(bǔ)助改造資金還納入地方政府的財(cái)政預(yù)算范疇，似乎是挺嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，況且改造之后還有組織驗(yàn)收程序，相關(guān)機(jī)制看似無懈可擊，但是里面依然存在不少問題亟待解決，包括村民委員會組織的村民會議是否公平公正公開舉行，上級主管部門，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所或者分局是否足額發(fā)放資金，縣級政府是否當(dāng)了甩手掌柜，把一切與農(nóng)村危房改造補(bǔ)助發(fā)放相關(guān)的事宜全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又再把具體審核工作委托村民委員會辦理。其實(shí)放權(quán)并沒有錯(cuò)，但是放權(quán)背后應(yīng)該是監(jiān)管而且必須到位，否則，相關(guān)的機(jī)制再完美，也會在執(zhí)行過程中變樣。因此，如何進(jìn)一步完善包括監(jiān)管機(jī)制在內(nèi)的農(nóng)村危房改造補(bǔ)助申報(bào)和審核機(jī)制，是保障農(nóng)村危房改造政策得以落地實(shí)施的重中之重。

何文炯：這一機(jī)制的要點(diǎn)有三：一是發(fā)現(xiàn)并合理評估救助需求，其程序是住戶申請、村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批；二是資金保障，包括財(cái)政預(yù)算和直補(bǔ)到戶兩個(gè)要件，前者保證有資金，后者保證資金不被截留、克扣，真正用于危房改造；三是改造質(zhì)量保障，其中包括風(fēng)貌管理、技術(shù)指導(dǎo)和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，這里既要保證所改造房屋本身的質(zhì)量，還要保證其在改善村容村貌方面產(chǎn)生良好效果。在這一工作機(jī)制的諸多環(huán)節(jié)中，如果相關(guān)各主體均能有效履行職責(zé)，則這一機(jī)制將是有效的，能夠保證農(nóng)村危房改造政策落到實(shí)處。

姜愛華：這一機(jī)制從危房戶識別和資金管理兩方面保障了農(nóng)村危房改造政策的落地實(shí)施。從申請和審批程序上看，既尊重了農(nóng)戶的意愿，又確保了政策初衷的實(shí)現(xiàn)，有利于“精準(zhǔn)”補(bǔ)助；從補(bǔ)助資金的管理上看，將資金納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行專管專用，且由縣級財(cái)政直接對接到危房改造農(nóng)戶手中，有利于從管理機(jī)制上防止資金“漏出”現(xiàn)象。

肖鵬：目前實(shí)行的農(nóng)村危房改造政策，從流程機(jī)制設(shè)計(jì)來看，充分發(fā)揮了“改造住戶個(gè)人——村民委員會——縣級財(cái)政部門”三方的積極性，形成了住戶個(gè)人提申請，村民委員會審議，縣級財(cái)政監(jiān)管的制度框架，對于確保“危房改造與當(dāng)?shù)氐慕ㄖL(fēng)格相匹配、危房改造補(bǔ)助資金的合規(guī)使用”，起到了很重要的作用。

李建軍：農(nóng)村危房改造是扶貧益民的好政策，讓好政策不打折扣地落在應(yīng)扶應(yīng)益的貧困家庭，機(jī)制設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)村危房改造補(bǔ)助實(shí)施的自愿申請、民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批等程序，改造補(bǔ)助資金財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)管理、直撥到戶等機(jī)制對于保障農(nóng)村危房改造資金補(bǔ)助款的有效使用非常必要，也非常重要。當(dāng)然，制度和機(jī)制是由人來運(yùn)行的，為防止制度運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題，需要相關(guān)程序和方案具體可操作、合理可行。

主持人：農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對象重點(diǎn)是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。補(bǔ)助對象的確定要堅(jiān)持公開、公平、公正原則，優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本安全住房。因此，相關(guān)部門制定了明確詳細(xì)的補(bǔ)助對象確認(rèn)程序及其實(shí)施方案等。然而，實(shí)際上，由于很多村民對農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼政策具體申請流程了解認(rèn)識不夠、部分危房改造對象維權(quán)意識淡薄等，很多切實(shí)符合條件的村民難申請到補(bǔ)貼名額，使農(nóng)村危房改造政策大打折扣。您如何看待這類現(xiàn)象？反映了什么問題？

寇鐵軍：這類現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)、落后、閉塞的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯，是我國農(nóng)村危房改造工作中面臨的最大問題之一。這一現(xiàn)象反映了黨和國家側(cè)重于制定和施行農(nóng)村危房改造惠民政策，卻往往高估或者忽視了對基層農(nóng)民尤其是困難群體解讀國家惠民政策的能力，最終危房改造實(shí)惠無法到達(dá)最需要的農(nóng)戶手中。

林江：我認(rèn)為由于財(cái)政資金有限，故落實(shí)到農(nóng)村危房改造的具體農(nóng)戶，需要嚴(yán)格把關(guān)，確保最需要的、住房最危險(xiǎn)的、經(jīng)濟(jì)最困難的貧困戶優(yōu)先得到資金，而不是實(shí)行大鍋飯和平均主義，弄不好還會削弱農(nóng)村危房改造補(bǔ)助政策的順利落實(shí)。然而，如何確保補(bǔ)助對象是在公平、公正、公開的原則下確定的，這非常重要。當(dāng)然，村民缺乏對政策的了解是普遍現(xiàn)象，相關(guān)信息沒有通過合適的渠道讓村民知道也可能是原因，部分符合條件的村民可能預(yù)期即使去申請也很難拿到補(bǔ)助，其實(shí)是對現(xiàn)行的審批機(jī)制沒有信心，包括現(xiàn)行機(jī)制可能無法阻止成功申請的農(nóng)戶被索要好處費(fèi)。一方面是村民的維權(quán)意識比較淡薄，另一方面是申請和審批機(jī)制的落實(shí)還不夠順暢，我認(rèn)為這里需要反思政府部門，特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何加大監(jiān)管力度，同時(shí)還要加強(qiáng)對村民的宣傳，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)戶申請危房改造資金，還要正本清源，對于個(gè)別膽大妄為向村民索取好處費(fèi)的人士繩之以法，并形成震懾效果，才能確保相關(guān)機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

何文炯：這就是前面所說的各主體能否有效履行職責(zé)的問題。住在危房的村民對政策不知道，或者對申請程序不了解，或者自己沒有能力辦理申請手續(xù)。這里反映出來的問題，既可能是政策宣傳不到位。這是由于政府部門和基層組織未能有效履行職責(zé)，導(dǎo)致危房住戶無法有效履行職責(zé)。其原因可能有：一是政策宣傳工作不落實(shí)，危房住戶不知道政策，其鄰居、親友也不知道政策，信息傳不到危房住戶那里；二是有些地方資金緊張，擔(dān)心宣傳到位后申請者太多，而故意不作廣泛而深入的宣傳，因而必然導(dǎo)致很多村民不知道這項(xiàng)政策。

還有一種情況是，一些符合條件的危房住戶未能申請成功，因而得不到救助。其可能原因：一是資金安排不夠，僧多粥少，部分住戶暫時(shí)輪不到；二是危房住戶未能得到基層干部或村民代表的理解與支持，農(nóng)村的鄰里關(guān)系和干群關(guān)系復(fù)雜，人情因素有時(shí)起著重要作用，甚至是決定性的；三是部分危房住戶的維權(quán)能力較弱，但又缺乏補(bǔ)救機(jī)制和相應(yīng)的社會支持。這里反映出來的既有財(cái)政資金安排的力度問題，更有公開、公平、公正原則如何真正得到貫徹的問題。

姜愛華：危房改造政策的實(shí)施除了政府要大力宣傳這一政策，確保村民的知情權(quán)外，還需要危房改造農(nóng)戶的積極參與。但中國目前階段整體上公眾參與政務(wù)、監(jiān)督政府的意識還較弱，具體到農(nóng)民，特別是農(nóng)民中貧困戶，他們的文化水平相對較低，這種意識就更加薄弱。因此，需要政府在做這項(xiàng)工作的時(shí)候要幫助農(nóng)戶獲得“知情權(quán)”和“參與權(quán)”，如，在宣傳政策的時(shí)候要更加深入到農(nóng)村中，確保每個(gè)農(nóng)戶能夠“聽懂”政府的這項(xiàng)惠民政策，幫助他們識別自身是否符合申請條件，幫助他們填寫申請信息；在補(bǔ)助對象的確認(rèn)環(huán)節(jié)要廣泛吸收民意，如舉辦聽證會等，確保政策“公開”、“公平”、“公正”以及“精準(zhǔn)”落地。

肖鵬：這類現(xiàn)象反映了村民對于“農(nóng)村危房改造的財(cái)政專項(xiàng)”認(rèn)識還不到位，相關(guān)中央和地方的惠民政策，宣傳和推廣的力度不夠，加之僧多粥少的原因，就存在符合條件的村民難以申請到補(bǔ)貼名額的問題。而中國的村鎮(zhèn)治理模式，家族治理的特征比較明顯，村委會在農(nóng)村危房改造資金的分配上，會主動(dòng)傾向于關(guān)系戶，也加劇了這一問題的產(chǎn)生。

李建軍：因種種原因一些切實(shí)符合條件的村民難以申請到補(bǔ)貼名額，農(nóng)村危房改造補(bǔ)助在具體使用中打折扣、背離了政策目的，造成了財(cái)政資源的錯(cuò)配和無效使用。村民對政策了解不夠、權(quán)利意識薄弱是直接原因之一，村民對政策認(rèn)識不足、維權(quán)意識淡薄有其個(gè)人因素，但更為重要的可能是政策的相關(guān)執(zhí)行部門和個(gè)人對政策的宣傳不到位，村民對相關(guān)政策的具體實(shí)施者存在疑慮、缺乏信任造成的，包括危房改造補(bǔ)助資金使用在內(nèi)的各項(xiàng)涉農(nóng)資金的切實(shí)精準(zhǔn)落實(shí)到位，關(guān)鍵在于基層組織及其工作人員是否恪盡職守、積極盡責(zé)，而這一問題的解決關(guān)鍵在于改革完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級的治理體系和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

強(qiáng)化監(jiān)管質(zhì)量，抓好“最后一公里”

主持人：如背景材料所述，當(dāng)前我國的危房改造資金頻頻被基層蛀蝕，危改資金“雁過拔毛”、克扣截留、村干部內(nèi)外勾結(jié)騙取資金、巧立名目索取“好處費(fèi)”等現(xiàn)象層出不窮。您認(rèn)為危房改造資金被蛀蝕的根源是什么？據(jù)報(bào)道，黑龍江省青岡縣永豐鎮(zhèn)政府官員竟然讓從沒拿過錢的村民承認(rèn)已拿到危房改造款，被發(fā)現(xiàn)后，其鎮(zhèn)黨委書記說，被挪用和冒領(lǐng)的補(bǔ)助資金，都用在了中心村城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中了，降低樓價(jià)，給開發(fā)商補(bǔ)了，實(shí)際上老百姓也享受到這種實(shí)惠了。您又如何看待這一事件？中央要求農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。您認(rèn)為應(yīng)該如何加強(qiáng)對這一專項(xiàng)資金的監(jiān)管？

寇鐵軍：危房改造資金被蛀蝕的根源在于補(bǔ)助資金運(yùn)行的透明度較低，如資金規(guī)模、劃撥去向、最終使用等是否及時(shí)如實(shí)公開。鎮(zhèn)干部挪用危房改造資金用于中心村城鎮(zhèn)化建設(shè)偏離惠民政策規(guī)定，嚴(yán)重影響了危房改造工程的進(jìn)展和惠民政策的實(shí)施。對農(nóng)村危房改造資金的監(jiān)管，一方面應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)督，及時(shí)如實(shí)公開補(bǔ)助資金的具體明細(xì)，提高補(bǔ)助資金的透明度；另一方面可委托第三方機(jī)構(gòu)對危房改造資金的規(guī)模、去向、用途等進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)社會監(jiān)督。

林江：我認(rèn)為危房改造資金被蛀蝕的根源在于涉農(nóng)的財(cái)政資金監(jiān)管在很長一段時(shí)期以來并沒有得到各級政府，特別是財(cái)政部門的重視，很多人只是認(rèn)為，只要財(cái)政資金從上級部門撥款到下級部門，問題就算解決了，黨和政府對于危房改造予以重視的政策就得以落實(shí)和解決，其實(shí)這可能并非現(xiàn)實(shí)。對于永豐鎮(zhèn)黨委書記的說法，我認(rèn)為完全不能接受，從財(cái)政監(jiān)督以及財(cái)政資金?？顚Ｓ玫慕嵌瓤矗７扛脑炜畋慌灿煤兔邦I(lǐng)，一是可能涉及腐敗，二是即使用于中心村城鎮(zhèn)化建設(shè)，也是屬于違紀(jì)違規(guī)，如果不是無知的話，那就是對國家法律法規(guī)的漠視，后果相當(dāng)嚴(yán)重。我認(rèn)為從農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理、專賬核算等原則出發(fā)，不僅要對危房改造資金的審批機(jī)制進(jìn)行完善，還需要對危房改造資金的監(jiān)管機(jī)制予以完善。具體而言，可以由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政部門、建設(shè)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門組成聯(lián)合工作小組，對于每一筆成功申請危房補(bǔ)助資金的個(gè)案納入監(jiān)管范疇，可以考慮采取抽查的方式，相關(guān)部門的工作人員可以采用微服私訪的辦法，了解危房改造工程有沒有進(jìn)行，可以與相關(guān)申請人進(jìn)行直接的溝通，了解資金落實(shí)以及使用情況；此外，對于在抽查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)解決并且向廣大村民公開，從而讓廣大村民進(jìn)一步增加對黨和政府對于落實(shí)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助政策的決心和能力的認(rèn)識。

何文炯：危房改造資金被蛀蝕，反映出來的還是主體未能有效履行職責(zé)。根據(jù)前面所說的工作機(jī)制，資金直接到危房住戶手中，“雁過拔毛”、克扣截留這類情況不會發(fā)生了，但村干部內(nèi)外勾結(jié)騙取危房改造資金和有關(guān)人員巧立名目索取“好處費(fèi)”等情況是可能出現(xiàn)的。需要注意的是，這不是危房改造和救助工作所特有，而是整個(gè)行政管理和基層治理機(jī)制缺陷所致，危房改造工作如此，其他工作也會出現(xiàn)這種情況。當(dāng)然，危房改造這項(xiàng)工作的機(jī)制設(shè)計(jì)必須注意到這個(gè)問題。在農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金實(shí)行“專項(xiàng)管理、專賬核算、專款專用”之后，需要加強(qiáng)驗(yàn)收、核查和監(jiān)督，需要增加公開的力度。危房改造的結(jié)果和資金使用情況必須公開，要讓獲得資金幫助的危房住戶講真話、道實(shí)情，有關(guān)部門要與其進(jìn)行全面核對，包括資金和改造效果，也要將結(jié)果進(jìn)入村務(wù)公開欄，讓周圍村民都知道，并參與監(jiān)督。同時(shí)，要重點(diǎn)加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)督，重點(diǎn)整治巧立名目索取“好處費(fèi)”等行為。

姜愛華：危房改造資金被蛀蝕的根源在于監(jiān)督不到位。農(nóng)村是社會管理活動(dòng)的末端，雖然中央文件要求保證補(bǔ)助資金由縣級財(cái)政直接發(fā)放到危房改造農(nóng)戶，但由于我國預(yù)算管理上實(shí)行五級財(cái)政管理體制，縣以下還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政，所以不少地方為了管理上的方便，便將資金由縣級下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則直接撥至村委會手中，從而使得資金脫離了監(jiān)管。而村民由于我國漫長的自給自足的農(nóng)業(yè)社會形成了宗族意識、等級觀念、特權(quán)觀念的家長制思想，再加上長期崇尚儒家思想，重人治、輕法制，導(dǎo)致崇尚權(quán)威、貶抑監(jiān)督，從而也沒有對財(cái)政資金形成有利監(jiān)督。中央要求農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、專賬核算、?？顚Ｓ茫刑囟ǖ氖芤鎸ο?，不能巧立名目、挪作他用，即使最后資金挪用確實(shí)惠及百姓了，也偏離了這項(xiàng)政策的目標(biāo)補(bǔ)助對象，不是政策實(shí)施的初衷。

肖鵬：農(nóng)村危房改造資金被蛀蝕的根源在于資金的“最后一公里”沒有監(jiān)管好，沒有將改造資金?？顚Ｓ脧脑搭^到末端實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督，因此出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部截留、挪用農(nóng)村危房改造資金的問題。

由于中國的村鎮(zhèn)治理具有家族治理的特點(diǎn)，農(nóng)民的法治意識普遍比較淡薄。建議提升農(nóng)村危房改造資金的監(jiān)管力度，實(shí)行“縣級財(cái)政統(tǒng)管改造危房資金，資金撥付走財(cái)政直接支付”的模式，改變以前將改造資金撥付農(nóng)戶或由村鎮(zhèn)代管的現(xiàn)狀?？梢圆捎谩稗r(nóng)戶提改造申請——村鎮(zhèn)實(shí)施——村鎮(zhèn)提支付申請——縣財(cái)政撥付至施工單位”的操作流程，即農(nóng)戶和村鎮(zhèn)“只見票據(jù)不見錢”的資金撥付流程。

李建軍：危房改造資金被蛀蝕的關(guān)鍵問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織基層自身缺乏有效的制衡和監(jiān)督機(jī)制，基層治理體系不完備、治理能力弱化，上級政府由于信息不足難以對其進(jìn)行有效監(jiān)督制約，村民個(gè)體由于能力不足也難以對其產(chǎn)生有效約束。如前面提到的，解決這一問題的核心在于改革，一方面應(yīng)加強(qiáng)和完善上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的監(jiān)督、村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的監(jiān)督，建立有效的雙向監(jiān)督機(jī)制和方式；另一方面，加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的治理體系和機(jī)制，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會內(nèi)部的工作機(jī)制、監(jiān)督制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

對農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、專賬核算、專款專用，加強(qiáng)改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金的監(jiān)管基本方式應(yīng)是，補(bǔ)助收入納入預(yù)算，支出由預(yù)算安排，通過財(cái)政專戶管理，推行補(bǔ)助資金撥付“一卡通”制度，直接將補(bǔ)助資金發(fā)放給補(bǔ)助對象，減少中間環(huán)節(jié)。

主持人：農(nóng)村危房改造是幫助貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“安居夢”的一大惠民工程。官員貪腐、監(jiān)管不力、政務(wù)公開不及時(shí)、群眾接受信息有限等原因?qū)е曼h和國家的惠民政策卡在“最后一公里”。您對抓好“最后一公里”建設(shè)有哪些具體措施建議？請談?wù)勀目捶ā?/p>

何文炯：居住保障屬于社會保障的一個(gè)重要項(xiàng)目，是國民的一項(xiàng)基本權(quán)利?！白∮兴印边@一口號即源于此。農(nóng)村危房改造是一項(xiàng)民生工程，更是體現(xiàn)國家治理水平。從這項(xiàng)工作，既可以看到國家對于國民居住權(quán)益的保障程度，又可以看出基層自治水平、百姓維權(quán)能力和政府公共服務(wù)能力。目前，關(guān)于農(nóng)村危房改造已經(jīng)有了一套制度和工作機(jī)制，但“最后一公里”并不暢通，這個(gè)短板需要盡快補(bǔ)齊，其核心是讓危房改造相關(guān)各主體能夠有效履行職責(zé)。為此建議：一是運(yùn)用傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代手段相結(jié)合的方式，加強(qiáng)危房改造和補(bǔ)助政策宣傳力度，做到家喻戶曉，并加強(qiáng)對危房住戶在補(bǔ)助申請、改造方案設(shè)計(jì)、改造過程和改造驗(yàn)收諸環(huán)節(jié)的公共服務(wù)；二是加強(qiáng)基層民主履職指導(dǎo)，提高基層組織依法合規(guī)自治能力和村民維權(quán)能力，實(shí)行村務(wù)公開，把危房改造質(zhì)量和資金使用情況置于“陽光”之下，接受群眾監(jiān)督和評價(jià)；三是改進(jìn)危房改造驗(yàn)收環(huán)節(jié)，加強(qiáng)復(fù)核、審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部在危房改造中的行為。

寇鐵軍：抓好“最后一公里”建設(shè)，需要注意以下幾個(gè)問題：一是做好宣傳工作，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶如實(shí)表達(dá)自身所需?？h級政府應(yīng)就危房改造工作成立工作組，派出工作人員直接到村，組織村民會議，詳細(xì)解讀、普及危房改造政策。二是縣級政府應(yīng)組織技術(shù)力量對村鎮(zhèn)審核的危房進(jìn)行技術(shù)鑒定，優(yōu)先審批最危險(xiǎn)、最困難、最需要的農(nóng)戶申請。三是加強(qiáng)補(bǔ)助資金的管理和使用，對通過審批的農(nóng)戶危房，由縣級財(cái)政直接打款到補(bǔ)助農(nóng)戶，杜絕村鎮(zhèn)干部貪腐、截留資金的現(xiàn)象。四是及時(shí)公開危房改造的相關(guān)政務(wù)，尤其是補(bǔ)助資金的規(guī)模、去向、用途，接受廣大群眾的監(jiān)督。

林江：要抓好“最后一公里”的建設(shè)，我認(rèn)為有幾個(gè)方面工作要做：首先是信息的公開，要讓黨和政府幫助貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)安居夢的惠民工程的相關(guān)信息在廣大農(nóng)村和農(nóng)戶中廣為傳播，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面需要派出專門工作人員到村委會加強(qiáng)宣傳，也需要通過互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)手段把相關(guān)政策信息傳播到千家萬戶；其次，要弄清楚每個(gè)村存在的“最后一公里”的問題有什么相同的地方，有什么不同的地方，針對差異性作出機(jī)制的調(diào)整，例如有些村是因?yàn)榇迕癫恢涝撊绾紊暾堅(jiān)搶ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金，有些村民是申請到了資金，不知應(yīng)該怎樣找工程隊(duì)來落實(shí)危房改造，如果資金被用于非危房改造之中，政府的政策落實(shí)也就打了折扣。因此，財(cái)政監(jiān)督不僅僅只是監(jiān)督上級政府下?lián)艿呢?cái)政資金是否到了村民手里，還要監(jiān)督相關(guān)的資金到了村民手里之后用得怎么樣，如何教育村民把領(lǐng)到的財(cái)政資金真正用于危房改造上，這也是財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容。

姜愛華：可從如下四個(gè)方面著手：一是注重政策宣傳實(shí)效。針對危房改造農(nóng)戶這一群體，不能僅僅停留在把政策“廣而告之”，而應(yīng)該以農(nóng)戶能夠理解、明白這一政策為目的，為此，需要在政策宣傳上深入農(nóng)村，詳細(xì)解答農(nóng)戶所提出的問題。二是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理。嚴(yán)格按照專項(xiàng)資金管理辦法，堅(jiān)持?？顚Ｓ玫脑瓌t，科學(xué)設(shè)計(jì)撥款環(huán)節(jié)，確保財(cái)政資金與受資助農(nóng)戶間的無縫對接。三是始終堅(jiān)持公開透明的原則。公開是確保監(jiān)督到位的一劑良藥。在農(nóng)戶資格識別與確定、資金的數(shù)額與發(fā)放等方面堅(jiān)持村務(wù)公開、財(cái)政公開。四是對擠占挪用貪污資金的現(xiàn)象決不姑息。監(jiān)督一方面在于防范，另一方面對于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)處理，要按照相應(yīng)的法律法規(guī)追究當(dāng)事人的責(zé)任。

肖鵬：一是加大對農(nóng)村危房改造財(cái)政專項(xiàng)的宣傳力度，讓廣大老百姓充分了解、知曉黨和政府的這項(xiàng)惠民政策。二是在農(nóng)村危房改造項(xiàng)目的評審環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮村民委員會和村民的自治能力，吸收村民參與到預(yù)算分配討論中來，實(shí)行參與式預(yù)算，將資金分配到真正有需求的住戶手上。三是資金監(jiān)管方面，實(shí)行財(cái)政專戶管理，打造“農(nóng)戶提改造申請——村鎮(zhèn)審核實(shí)施——村鎮(zhèn)提支付申請——縣財(cái)政撥付至施工單位”的操作流程，避免資金撥付“最后一公里”的截留問題。四是發(fā)揮各地財(cái)政專員辦和審計(jì)部門的監(jiān)督功能，對于發(fā)現(xiàn)的截留挪用農(nóng)村危房改造專項(xiàng)資金的官員要進(jìn)行問責(zé)。

李建軍：行百里者半于九十，惠民政策落實(shí)的“最后一公里”非常關(guān)鍵，抓好“最后一公里”需要基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要基層官員和工作者的奉公守法、謹(jǐn)守本分，需要村民的權(quán)利意識和能力的提升，還需要強(qiáng)化農(nóng)村危房改造資金制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和技術(shù)化處理，減少個(gè)人因素在資金配置中的作用空間，農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金分配和使用的過程和結(jié)果完全公開透明，并建立有效有力的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。通過制度和機(jī)制使相關(guān)人員沒有機(jī)會侵蝕改造資金，也不敢侵蝕挪用改造資金，使改造資金真正落在應(yīng)惠家庭身上。

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）