宋楊峰
摘要:高速公路免費(fèi)通行政策實(shí)施六年,著實(shí)起到了方便群眾出行的作用。應(yīng)當(dāng)指出,高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的公路收費(fèi)權(quán)具有物權(quán)意義上的私權(quán)力性質(zhì),但是在惠民政策的光環(huán)下,免費(fèi)通行政策對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)造成的損失一直以來(lái)缺乏法律法規(guī)的層面的補(bǔ)償性規(guī)定,使得該政策備受爭(zhēng)議。本文試圖提出在新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)因免費(fèi)通行政策造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性內(nèi)容和程序。
關(guān)鍵詞:免費(fèi)通行;特許經(jīng)營(yíng);行政補(bǔ)償
一、引言
自2012年至今,國(guó)務(wù)院已連續(xù)六年實(shí)施高速公路重大法定節(jié)假日免費(fèi)通行的政策。①新華網(wǎng)報(bào)道稱,四個(gè)節(jié)假日免費(fèi),民眾將受惠數(shù)百億元。據(jù)業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步分析,按往年四大節(jié)日的平均水平,各路橋公司將減少200億元的收入。西部某城市高速公路運(yùn)營(yíng)商對(duì)本報(bào)稱,這四個(gè)節(jié)假日的收入對(duì)各條線路來(lái)說(shuō)約占全年收入的3%~5%。②
該政策的出臺(tái)在行政決策程序、實(shí)體法的內(nèi)容上甚至憲法層面一直備受爭(zhēng)議。③筆者認(rèn)為,高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)由行政主體特許經(jīng)營(yíng)取得的公路收費(fèi)權(quán)具有物權(quán)意義上的私權(quán)力性質(zhì),但是在惠民政策的光環(huán)下,免費(fèi)通行政策對(duì)高速公路的經(jīng)營(yíng)公司造成的損失卻一直缺乏法律法規(guī)的層面的補(bǔ)償性規(guī)定從而使特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)難以得到相應(yīng)補(bǔ)償④,是該政策缺乏合法性與正當(dāng)性的核心議題。
筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)于公路經(jīng)營(yíng)公司損失的補(bǔ)償責(zé)任,可以在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償問(wèn)題在行政補(bǔ)償類(lèi)型、主體、標(biāo)準(zhǔn)以及程序、救濟(jì)等方面作出具體規(guī)定。
二、公路收費(fèi)權(quán)的法律性質(zhì)
(一)公路收費(fèi)制度的形成
在我國(guó),公路就是否收費(fèi)可以分為收費(fèi)性公路與非收費(fèi)性公路兩種。公路收費(fèi)制度的形成與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)依靠貸款、集資款修路,引用社會(huì)資本修路的模式息息相關(guān)。
從理論上看,高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)和管理資金包括政府撥款、政府借債、民間投資、PPP(Public-Private-Partnership,政府與社會(huì)資本合作)等形式。但受《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的影響,由于不能收費(fèi),政府直接撥款修建的公路幾乎不會(huì)出現(xiàn),一般都會(huì)采取借債或者民間投資的形式。政府收費(fèi)還貸公路也可以將其收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)者,將其轉(zhuǎn)換成經(jīng)營(yíng)性公路,所獲資金用于償還公路借債。⑤
這樣以來(lái),收費(fèi)公路又被區(qū)分為政府還貸公路與民間投資建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性公路。民間投資的收回,《公路法》通過(guò)設(shè)置經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)制度的形式予以確保。政府也可以將收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營(yíng)企業(yè)以鼓勵(lì)其參與經(jīng)營(yíng)管理。
(二)公路收費(fèi)權(quán)的私權(quán)力性質(zhì)
公路營(yíng)運(yùn)公司對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)源于其與作為行政主體的政府之間簽訂的公共工程特許合同。公共工程特許合同為公務(wù)特許合同的一種?;诠珓?wù)的特許,行政主體與其他法律主體簽訂合同,由后者以自己的費(fèi)用和責(zé)任管理某種公務(wù),管理活動(dòng)的費(fèi)用和報(bào)酬來(lái)自使用人的收費(fèi),盈虧都由受特許人承擔(dān)。公務(wù)特許合同為行政合同。⑥
公路的所有權(quán)屬于國(guó)家,但是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)由政府特許授權(quán)給經(jīng)營(yíng)性公路公司。公路的收費(fèi)權(quán)是建立在政府許可基礎(chǔ)上的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),是對(duì)國(guó)家所有的公路資產(chǎn)依法占有、使用、收益的權(quán)利,應(yīng)受到與其他主體財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣的平等保護(hù),不能因?yàn)楣竦睦娑鴵p害經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
三、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)姆扇蔽?/p>
(一)《行政許可法》不能有效保障相對(duì)人的補(bǔ)償利益
《行政許可法》第8條規(guī)定,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
經(jīng)營(yíng)性公路企業(yè)經(jīng)由行政合同取得收費(fèi)權(quán)也應(yīng)享有《行政許可法》上的許可變更的補(bǔ)償利益。
政府對(duì)此種行政許可的變更應(yīng)當(dāng)受制于《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的限制,而正是由于對(duì)政府信用的高度信任,商業(yè)銀行才會(huì)向高速公路公司發(fā)放巨額貸款,同時(shí)部分上市的高速公路公司其主要的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)也就是受法律法規(guī)保障的收費(fèi)權(quán)。⑦
(二)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》
《公路法》第68條規(guī)定,收費(fèi)公路的具體管理辦法,由國(guó)務(wù)院依照本法制定。但是一直以來(lái),《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)于政府單方面政策原因而導(dǎo)致道路收費(fèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失存在缺失。
值得肯定的是,《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見(jiàn)稿第5條規(guī)定,任何單位或者個(gè)人不得違反法律和本條例規(guī)定,以任何形式非法減損收費(fèi)公路使用者、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營(yíng)管理者合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。第13條規(guī)定,基于公共利益的需要,政府提前終止特許經(jīng)營(yíng)合同、實(shí)施通行費(fèi)減免等政策,給經(jīng)營(yíng)管理者合法收益造成損失的,應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)交通運(yùn)輸主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)做出決策的政府予以行政補(bǔ)償。⑧
四、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)念?lèi)型與原則
總結(jié)各國(guó)做法,行政補(bǔ)償主要有三種類(lèi)型:一是完全補(bǔ)償;二是適當(dāng)補(bǔ)償;三是公平補(bǔ)償。在我國(guó)法律法規(guī)中關(guān)于補(bǔ)償存在不同的表述,概括來(lái)看大致有“給予一定的補(bǔ)償”、“給予相應(yīng)補(bǔ)償”、“給予適當(dāng)補(bǔ)償”及“給予合理補(bǔ)償”等提法。⑨
對(duì)于行政補(bǔ)償,當(dāng)事人在不違背國(guó)家利益、集體利益和他人合法利益的前提下,可以自由協(xié)商。在我國(guó)法上,行政補(bǔ)償通常也未采取完全補(bǔ)償?shù)念?lèi)型。筆者認(rèn)為,免費(fèi)通行政策的行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采取公平補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢?duì)于高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)因之而生的直接性財(cái)產(chǎn)損失予以公平合理的補(bǔ)償。
在此處,公平合理是指補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與相對(duì)人的權(quán)益損害相平衡,盡可能完全彌補(bǔ)受害人的損失,但不是完全補(bǔ)償、等額補(bǔ)償。公平直接受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,應(yīng)建立在社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上和國(guó)家實(shí)力所能承受的范圍內(nèi)。
在補(bǔ)償范圍方面,堅(jiān)持補(bǔ)償物質(zhì)損失原則。該原則是指行政補(bǔ)償范圍不包括精神上的損失,只包括物質(zhì)(財(cái)產(chǎn))上的損失。引起行政補(bǔ)償發(fā)生的是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的合法行為,不同于行政賠償,因此,國(guó)家僅對(duì)相對(duì)人物質(zhì)方面的損失即財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償。
除此之外,還須實(shí)行公開(kāi)原則。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、過(guò)程與結(jié)果等應(yīng)當(dāng)公開(kāi),接受社會(huì)各界的監(jiān)督,確保行政補(bǔ)償?shù)囊婪ê侠磉M(jìn)行。
五、免費(fèi)通行政策行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性內(nèi)容
(一)實(shí)體內(nèi)容方面
第一,行政補(bǔ)償?shù)闹黧w。行政補(bǔ)償基于公共利益而發(fā)生,并不是由行政機(jī)關(guān)的自身行為所發(fā)生。但在處理國(guó)家與公民的關(guān)系時(shí),往往由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家處理具體事務(wù)。所以,行政補(bǔ)償?shù)恼嬲黧w是國(guó)家,但具體實(shí)施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。因而就行政法律關(guān)系而言,依然可以將行政補(bǔ)償主體歸入行政主體范圍,將獲得行政補(bǔ)償?shù)闹黧w視作行政相對(duì)人。⑩ 對(duì)于高速公路經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)造成損失的免費(fèi)通行政策是由國(guó)務(wù)院制定發(fā)布的,那么,根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”,“誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任原則,做出此項(xiàng)行政行為的中央政府應(yīng)當(dāng)以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付于公路管理企業(yè)。
第二,行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面,存在不同的衡量。筆者以為,對(duì)于高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè),應(yīng)以補(bǔ)償直接損失、補(bǔ)償物質(zhì)損失和補(bǔ)償實(shí)際損失的原則進(jìn)行,同時(shí)可參照行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。
第三,行政補(bǔ)償?shù)姆绞?。在我?guó),行政補(bǔ)償方式有兩種:一是金錢(qián)補(bǔ)償;二是實(shí)物置換。根據(jù)損害的不同性質(zhì)和程度,補(bǔ)償?shù)姆绞揭矐?yīng)有所不同。免費(fèi)通行政策對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)造成的損失,是直接性減少了道路收費(fèi)企業(yè)的通行費(fèi),這部分費(fèi)用難以通過(guò)采取其他實(shí)物置換的方式予以補(bǔ)償。因此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)以金錢(qián)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⒁欢〝?shù)額的費(fèi)用支付于企業(yè)。
(二)行政程序
行政補(bǔ)償?shù)男姓绦蚍譃橹鲃?dòng)補(bǔ)償程序和應(yīng)申請(qǐng)進(jìn)行的補(bǔ)償程序。當(dāng)行政主體事先知道為了公共利益必須損害私人合法權(quán)益時(shí),盡管行為實(shí)施是合法的,但必須事先進(jìn)行補(bǔ)償,否則不得進(jìn)行損害公民合法權(quán)益的行為。而另外一些合法的公權(quán)力行為給人們帶來(lái)的損害是不能預(yù)料、難以預(yù)見(jiàn)的,此時(shí),受損害人享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán),可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償。B11
筆者認(rèn)為,對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢栽O(shè)置為上述兩種,一方面在行政主體作出決定,已經(jīng)明知行政決定對(duì)相對(duì)人造成損害的情況下,規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政主體主動(dòng)地予以補(bǔ)償;另一方面,針對(duì)行政主體因故意或者過(guò)失沒(méi)有預(yù)測(cè)到損害的發(fā)生,或明知有損害而未采取積極行為進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)那闆r下,法律規(guī)定相對(duì)人有權(quán)提出補(bǔ)償請(qǐng)求,補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)申請(qǐng)人提出的補(bǔ)償請(qǐng)求進(jìn)行審查的義務(wù)。然后按照主動(dòng)補(bǔ)償程序達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償或不予補(bǔ)償?shù)臎Q定,同時(shí)告知相對(duì)人所享有的行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利及其時(shí)效。至于對(duì)行政補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的內(nèi)容,行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)可以參照《國(guó)家賠償法》中有關(guān)行政賠償申請(qǐng)審查內(nèi)容的規(guī)定。
(三)救濟(jì)條款
目前我國(guó)立法對(duì)行政補(bǔ)償糾紛的法律救濟(jì)涉及較少,筆者認(rèn)為,對(duì)于免費(fèi)通行政策造成的損失進(jìn)行行政補(bǔ)償糾紛的法律救濟(jì),也應(yīng)該在立法中予以肯定。行政補(bǔ)償行為本身是行政行為,因而自然是“可訴”的。它既適用行政復(fù)議,也適用行政訴訟。這一原則的法律依據(jù)就是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》。行政補(bǔ)償行為包括:一是行政補(bǔ)償決定;二是行政補(bǔ)償協(xié)議的履行。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定不服,或者對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議的,都可申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。B12(作者單位:寧波大學(xué)法學(xué)院)
注解:
①國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2012〕37 號(hào)批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門(mén)制定的《重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案》。
②參見(jiàn)《節(jié)假日公路免費(fèi)路橋公司稱減3%》,第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2012年8月3日,人民網(wǎng)
http://finance.people.com.cn/n/2012/0803/c1004-18661300.html,訪問(wèn)時(shí)間:2016年6月5日。
③參見(jiàn)秦前紅 翟明煜《高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思——兼論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下依法行政規(guī)制》,政治與法律,2013年第7期;張素華 吳亦偉《惠民不能違法——再議節(jié)假日免費(fèi)通行政策》,河北法學(xué),第32卷第11期,2014年11月;孟鴻志 秦祖?zhèn)ァ陡咚俟访赓M(fèi)通行規(guī)定之法律反思》,法學(xué)論壇,第 6 期(第 29 卷,總第 156 期),2014年11月等等。
④其實(shí),因?yàn)槊赓M(fèi)通行政策的實(shí)施,遭受損失的不止路橋公司,還包括中央與地放分權(quán)背景下貸款建設(shè)公路的地方政府等。
⑤參見(jiàn)《熊偉:高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)是否合理合法》,財(cái)新網(wǎng),2015年7月22日,http://opinion.caixin.com/2015-07-22/100831451.html,訪問(wèn)時(shí)間:2016年6月5日。
⑥參見(jiàn)孟鴻志 秦祖?zhèn)ァ陡咚俟访赓M(fèi)通行規(guī)定之法律反思》,法學(xué)論壇,第 6 期(第 29 卷,總第 156 期),2014年11月。
⑦參見(jiàn)秦前紅 翟明煜《高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思——兼論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下依法行政規(guī)制》,政治與法律,2013年第7期。
⑧參見(jiàn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見(jiàn)稿,中新網(wǎng),2015年7月21日,http://finance.chinanews.com/gn/2015/07-21/7418385.shtml。訪問(wèn)時(shí)間:2016年6月5日。
⑨參見(jiàn)詹明《略論我國(guó)行政補(bǔ)償制度的缺失與完善》,江西社會(huì)科學(xué),2006年11月。
⑩參見(jiàn)胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社2015年8月第4版,第718頁(yè)。
B11參見(jiàn)羅豪才 湛中樂(lè):《行政法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2012年1月第3版,第478頁(yè)。
B12參見(jiàn)胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社2015年8月第4版,第718頁(yè)。
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