常　潔，李　曉

(四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，四川 成都 610066)

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我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

常潔，李曉*

(四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，四川 成都 610066)

摘要：通過(guò)對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)休閑農(nóng)場(chǎng)的實(shí)地考察，提出臺(tái)灣引導(dǎo)休閑農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的法制、規(guī)范、管理等經(jīng)驗(yàn)。對(duì)比大陸現(xiàn)階段休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，提出目前園區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理中存在專項(xiàng)法規(guī)缺失、用地政策不明、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)雜亂等問(wèn)題，并提出應(yīng)加強(qiáng)理論、立法、規(guī)范、政策等方面的探索和研究，以推進(jìn)大陸休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣；休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)；經(jīng)驗(yàn)；啟示

自2013年中央“一號(hào)文件”鼓勵(lì) “資本下鄉(xiāng)”、首提“家庭農(nóng)場(chǎng)”后，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)特色園區(qū)，家庭農(nóng)戶發(fā)展家庭示范農(nóng)場(chǎng)已成為了目前大陸農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式的主要方向，休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)和家庭式的休閑農(nóng)場(chǎng)也成為了休閑農(nóng)業(yè)的主營(yíng)業(yè)態(tài)。

1臺(tái)灣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

從經(jīng)營(yíng)主體的行為特征看，大陸的休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)、休閑農(nóng)場(chǎng)、觀光農(nóng)園、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)家樂(lè)等均屬于臺(tái)灣“休閑農(nóng)場(chǎng)”的概念范疇。臺(tái)灣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)已有40多年的時(shí)間，其對(duì)休閑農(nóng)場(chǎng)的管理規(guī)制、開(kāi)發(fā)建設(shè)、品質(zhì)認(rèn)證、財(cái)政扶持等，均具有較為完整的政策引導(dǎo)體系。對(duì)比臺(tái)灣休閑農(nóng)場(chǎng)，有以下幾點(diǎn)借鑒。

1.1管地不管人，休閑農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法規(guī)較為完善

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展也經(jīng)歷了從屬地屬人制(即農(nóng)用地使用必須是農(nóng)戶本身)向?qū)俚夭粚偃酥?農(nóng)地經(jīng)營(yíng)多元制)、從農(nóng)地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)(農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中農(nóng)業(yè)收入必須占主導(dǎo))向農(nóng)地休閑經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)(休閑旅游收入占農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主導(dǎo))的發(fā)展歷程，休閑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)游體驗(yàn)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。作為臺(tái)灣休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)之法源的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”于1973年9月3日制定頒布，之后歷經(jīng)8次修正4次增訂，在2010年12月8日公布增訂后，形成現(xiàn)行的總共77條法律形態(tài)。主要規(guī)范了土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)、價(jià)格與貿(mào)易、農(nóng)民福利與農(nóng)村建設(shè)，以及農(nóng)業(yè)研究與推廣，并明確了“休閑農(nóng)業(yè)”、“休閑農(nóng)場(chǎng)”的名詞定義，為后續(xù)專項(xiàng)法規(guī)的制定奠定了基礎(chǔ)。對(duì)休閑農(nóng)場(chǎng)的管理，臺(tái)灣從2011年分別出臺(tái)了《休閑農(nóng)場(chǎng)籌設(shè)審查作業(yè)要點(diǎn)》、《申請(qǐng)休閑農(nóng)場(chǎng)內(nèi)農(nóng)業(yè)用地作休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施容許使用審查作業(yè)要點(diǎn)》、《休閑農(nóng)場(chǎng)專案輔導(dǎo)實(shí)施作業(yè)要點(diǎn)》、《休閑農(nóng)場(chǎng)服務(wù)品質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》等管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了立項(xiàng)申報(bào)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、用地轉(zhuǎn)變、專案輔導(dǎo)、品質(zhì)認(rèn)證等多個(gè)方面，休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)體系較為完善。

1.2對(duì)休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地明確開(kāi)發(fā)類(lèi)型并進(jìn)行約束

臺(tái)灣對(duì)休閑農(nóng)場(chǎng)的用地規(guī)模、使用分區(qū)、使用限制等主要由2011年頒布的《休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法》進(jìn)行規(guī)范和約束，該法令2015年又進(jìn)行了修訂。休閑農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)規(guī)模方面，臺(tái)灣明確規(guī)定，休閑農(nóng)場(chǎng)中農(nóng)業(yè)用地面積不得低于農(nóng)場(chǎng)面積的90%，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不得小于5000m2，同時(shí)也明確規(guī)定了休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的主要類(lèi)型和用地上限。從用地類(lèi)型上看，休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地主要涵蓋了住宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村文物展室及教育解說(shuō)、門(mén)票收費(fèi)設(shè)施、警衛(wèi)、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、生態(tài)體驗(yàn)、休閑步道、水土保持、環(huán)衛(wèi)、露營(yíng)、景觀、農(nóng)村道路等22項(xiàng)設(shè)施類(lèi)型，用地規(guī)模方面要求用地總面積不超過(guò)休閑農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)用地面積的10%(不含有農(nóng)村道路用地)，用地變更的最低條件是休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地規(guī)模超過(guò)2m2以上。

1.3政策扶持多元，協(xié)會(huì)管理有力，品質(zhì)認(rèn)證推廣有效

為了更好地引導(dǎo)休閑農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，臺(tái)灣農(nóng)委會(huì)專門(mén)設(shè)立了休閑農(nóng)業(yè)管理、輔導(dǎo)和推廣科室，并于2012年出臺(tái)了《休閑農(nóng)場(chǎng)專案輔導(dǎo)實(shí)施作業(yè)要點(diǎn)》，由政府搭建平臺(tái)，對(duì)休閑農(nóng)場(chǎng)申報(bào)、開(kāi)發(fā)、建設(shè)等進(jìn)行輔導(dǎo)。休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)作為休閑農(nóng)場(chǎng)品質(zhì)管理的主要單位，于2010年開(kāi)始實(shí)施《休閑農(nóng)場(chǎng)服務(wù)品質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》，用于指導(dǎo)休閑農(nóng)場(chǎng)的品質(zhì)化發(fā)展。同時(shí)，協(xié)會(huì)也承擔(dān)了休閑農(nóng)場(chǎng)的人才培育和就業(yè)信息發(fā)布，與國(guó)立屏東大學(xué)、屏東科技大學(xué)、桃園創(chuàng)新技術(shù)學(xué)院、東海大學(xué)等進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)的搭建，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理師認(rèn)證、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能認(rèn)證等培訓(xùn)平臺(tái)的搭建，休閑農(nóng)業(yè)知識(shí)查詢平臺(tái)和學(xué)習(xí)資源平臺(tái)的搭建等服務(wù)。

表1　臺(tái)灣引導(dǎo)休閑農(nóng)場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的現(xiàn)行法規(guī)

2現(xiàn)階段大陸休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段，大陸沒(méi)有休閑農(nóng)場(chǎng)的說(shuō)法，但與休閑農(nóng)場(chǎng)相關(guān)的概念在大陸又非常的多，休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)景區(qū)、市民農(nóng)園、觀光果園等均與休閑農(nóng)場(chǎng)相似。究其原因，是由于大陸對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的研究尚處于起步階段，國(guó)家對(duì)休閑農(nóng)業(yè)尚沒(méi)有像臺(tái)灣一樣具備較為完善的法律法規(guī)和開(kāi)發(fā)規(guī)制，因此在現(xiàn)階段大陸的休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理也存在以下幾大主要問(wèn)題：

2.1引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一性法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏

休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)或休閑農(nóng)場(chǎng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，標(biāo)準(zhǔn)打架的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。以園區(qū)或農(nóng)場(chǎng)的道路建設(shè)為例，若按照A級(jí)景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，3A級(jí)景區(qū)主干通道則必須為雙車(chē)道。但現(xiàn)實(shí)條件是多數(shù)園區(qū)或農(nóng)場(chǎng)在開(kāi)發(fā)的時(shí)候均以滿足生產(chǎn)的鄉(xiāng)村機(jī)耕道、土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而若想享受現(xiàn)有的土整、水利、農(nóng)業(yè)設(shè)施等專項(xiàng)資金扶持，又必須按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行園區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，也直接導(dǎo)致了其遭遇多重標(biāo)準(zhǔn)打架、標(biāo)準(zhǔn)選擇困難、開(kāi)發(fā)建設(shè)不可持續(xù)等諸多問(wèn)題。

2.2缺乏對(duì)休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的具體要求和管理法規(guī)

目前大陸休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)多為自發(fā)式發(fā)展，尚未進(jìn)入政府有序、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展引導(dǎo)的階段，休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地使用管制主要受土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、水土保持法等其他多項(xiàng)法律法規(guī)的限制，也導(dǎo)致了很多企業(yè)在休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地使用中對(duì)用地條件不確定、用地規(guī)模不確定、開(kāi)發(fā)限制不確定。其次，盡管大陸鼓勵(lì)各地大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，但現(xiàn)階段沒(méi)有休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的相關(guān)管理辦法，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的土地政策也尚未放開(kāi)，這也造成了多數(shù)企業(yè)或農(nóng)戶在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)或農(nóng)場(chǎng)的過(guò)程中，盲目投入、過(guò)度開(kāi)發(fā)的情況出現(xiàn)。

2.3標(biāo)準(zhǔn)多、雜、亂，對(duì)區(qū)域休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展存在品質(zhì)管理障礙

由于大陸對(duì)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)或農(nóng)場(chǎng)的管理為典型的多頭管理體制，既有旅游部門(mén)的鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)，又有農(nóng)業(yè)部門(mén)的休閑農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此現(xiàn)階段休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)或農(nóng)場(chǎng)的質(zhì)量管理方面目前沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，從國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)層面，現(xiàn)階段就涉及了農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)、休閑農(nóng)莊、A級(jí)景區(qū)等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，地方適用性標(biāo)準(zhǔn)推廣困難。以四川省為例，休閑農(nóng)場(chǎng)的質(zhì)量管理涉及到A級(jí)景區(qū)等標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還涉及了鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村休閑度假旅游區(qū)等多個(gè)地方性標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表2)。部門(mén)多頭引導(dǎo)，多規(guī)范認(rèn)證的現(xiàn)象突出，也增加了標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證不權(quán)威、標(biāo)準(zhǔn)推廣不暢通，經(jīng)營(yíng)主體的申報(bào)積極性不高等情況。

表2　四川省引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

3對(duì)大陸發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的幾點(diǎn)建議

對(duì)比臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)大陸目前休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議：第一，理順管理體制，做好歸口管理工作，探索休閑農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法律法規(guī)的出臺(tái)，為休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展提供法律依據(jù)；第二，加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)研究尤其是休閑農(nóng)業(yè)資源評(píng)價(jià)、價(jià)值評(píng)估體系的研究，強(qiáng)化休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論支撐體系；第三，借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，做好休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、人才、金融以及專類(lèi)用地政策的研究，尤其是現(xiàn)階段比較突出的休閑農(nóng)業(yè)專類(lèi)用地配套等政策問(wèn)題的研究，為休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供有力的輔導(dǎo)引導(dǎo)政策支撐；第四，進(jìn)一步探索適用于大陸休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的通用規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，大力提升休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化管理水平。

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收稿日期：2015-11-30

作者簡(jiǎn)介：常潔(1983-)，女，碩士，主要從事園區(qū)規(guī)劃工作。 E-mail：150467084@qq.com。*為通訊作者。