鄒統(tǒng)釬，郭曉霞

（北京第二外國(guó)語學(xué)院，北京 100024）

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中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的探究

鄒統(tǒng)釬，郭曉霞

（北京第二外國(guó)語學(xué)院，北京 100024）

摘 要：立足于中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀，從國(guó)家公園廣義角度出發(fā)，通過對(duì)近20年來相關(guān)文獻(xiàn)的回顧，從管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、財(cái)政機(jī)制、法律環(huán)境、社區(qū)參與機(jī)制5個(gè)方面分析了中國(guó)國(guó)家公園管理存在的問題。結(jié)合相關(guān)學(xué)者對(duì)國(guó)外國(guó)家公園的管理體系、規(guī)劃體系以及相關(guān)政策體系的綜述。積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)建立國(guó)家公園管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用的政策號(hào)召。從宏觀與微觀2個(gè)層次，著重于“條”與“塊”的體制構(gòu)建，提出基于中國(guó)現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)體系以及保護(hù)區(qū)體系，設(shè)置發(fā)揮外部溝通交流，內(nèi)部引導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督等主要功能的國(guó)家公園中央垂直管理機(jī)構(gòu)，并結(jié)合屬地化管理的體制模式，實(shí)現(xiàn)“一地一牌一機(jī)構(gòu)”；在相關(guān)利益主體協(xié)調(diào)方面，主張借鑒國(guó)外的公園咨詢委員會(huì)（Park Advisory Committee，PAC）的協(xié)同共管模式。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；體制構(gòu)建；“條”與“塊”；協(xié)同共管

1　國(guó)家公園的概念

世界上對(duì)國(guó)家公園概念的界定，目前一致認(rèn)可的是美國(guó)國(guó)家公園以及IUCN保護(hù)地體系中對(duì)國(guó)家公園的界定。王維正［1］認(rèn)為關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園的界定存在著狹義論和廣義論的爭(zhēng)論。狹義的國(guó)家公園指國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，廣義上還包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園等，主要指擁有國(guó)家級(jí)稱號(hào)的自然與文化遺產(chǎn)（如表1所示）。本文從國(guó)家公園廣義的角度出發(fā)，討論中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)。

中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)建立的初衷與美國(guó)國(guó)家公園類似，一直以來，學(xué)者們將中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)與美國(guó)的國(guó)家公園進(jìn)行對(duì)比［2-4］，旨在提高中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的管理水平，解決相關(guān)問題。同時(shí)，李景奇［4］提出，由于中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的過度開發(fā)，美國(guó)的國(guó)家公園管理類似于中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)反而與美國(guó)的國(guó)家娛樂公園相像。

中國(guó)關(guān)于國(guó)家公園的研究主要分為3個(gè)階段：第一階段（1982—2005年），1982年風(fēng)景名勝區(qū)的建立，國(guó)內(nèi)的研究主要集中地介紹國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)的情況，并將國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)與中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)相比較；第二階段（2006—2013年），2006年中國(guó)云南開始試點(diǎn)國(guó)家公園，學(xué)者們的研究視角開始轉(zhuǎn)向這些公園研究試點(diǎn)狀況等；第三階段（2013—），黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)國(guó)家公園體制，學(xué)者們主要聚焦于中國(guó)的國(guó)家公園體制構(gòu)建的研究。

表1　國(guó)家級(jí)稱號(hào)的自然與人文遺產(chǎn)一覽表

2　中國(guó)國(guó)家公園管理目前存在的問題

楊銳［5］將以風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)為主的中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)現(xiàn)狀總結(jié)為：認(rèn)識(shí)不到位、立法不到位、體制不到位、技術(shù)不到位、保護(hù)資金不到位、能力不到位和環(huán)境不到位等7個(gè)不到位。從思想意識(shí)領(lǐng)域到具體的措施行動(dòng)，中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的確仍存在一定問題。認(rèn)識(shí)不到位目前得到很大改善。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。2014年8月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，文件中提到要“穩(wěn)步推進(jìn)建立國(guó)家公園管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用”。2015 年1月20日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合中編辦、國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦12個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。這一系列動(dòng)作，足以顯示國(guó)家對(duì)于自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的重視，國(guó)家將生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)家公園體制建設(shè)相聯(lián)系，也體現(xiàn)了國(guó)家為了建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的堅(jiān)定信念。

2.1管理機(jī)制——條塊分割、一地多標(biāo)簽、多頭管理

中國(guó)在改革開放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制跟前蘇聯(lián)比有一個(gè)重大不同，就是“條條塊塊”中的“塊塊”的力量更強(qiáng)［6］，相對(duì)于地方政府較強(qiáng)的行政管理，主管部門的條條管理只是行業(yè)管理與技術(shù)指導(dǎo)。這跟目前中國(guó)自然文化遺產(chǎn)管理現(xiàn)狀十分相像。目前，中國(guó)所采用的國(guó)家（部門）結(jié)合屬地的管理方式，不同類型的國(guó)家級(jí)公園歸不同的部門管理，管理機(jī)構(gòu)采用國(guó)務(wù)院委托省政府，省政府委托市縣政府的托管式屬地化管理［7］，缺乏一個(gè)專門負(fù)責(zé)遺產(chǎn)資源管理的中央一級(jí)機(jī)構(gòu)［8］。

以張家界為例，張家界集世界自然遺產(chǎn)（武陵源）、世界地質(zhì)公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)（索溪峪）、國(guó)家森林公園（張家界）、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)等多名頭于一身，環(huán)境、文物、國(guó)土、林業(yè)、建設(shè)、旅游等部門以及多級(jí)人民政府都可直接干預(yù)其發(fā)展［9］。決策層的多元化導(dǎo)致了各類保護(hù)地的交叉甚至重疊，使得各自的優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮，而劣勢(shì)卻往往互相加強(qiáng)導(dǎo)致行政利益沖突、管理效率降低［10］。

再以普達(dá)措國(guó)家公園為例，從“塊”狀的管理主體看，州政府是國(guó)家公園所有權(quán)的實(shí)際代表，擁有行政管轄、資源處置、經(jīng)濟(jì)收益等權(quán)力。從“條”狀的管理主體來看，各級(jí)建設(shè)、林業(yè)、旅游等部門擁有國(guó)家公園的資源監(jiān)護(hù)和市場(chǎng)管理職能。由于沒有任何機(jī)構(gòu)擁有法定的、排他的管理權(quán)，各部門責(zé)權(quán)不清［11］。同一資源地被批準(zhǔn)建立不同類型的國(guó)家公園，雖然此地價(jià)值被從不同角度給予了肯定，但這同時(shí)也意味著此地需要服從多個(gè)部門的管理，導(dǎo)致管理混亂［12］。

2.2經(jīng)營(yíng)機(jī)制——政企不分，兩權(quán)相聯(lián)

張朝枝、保繼剛等［13］提出風(fēng)景名勝和保護(hù)區(qū)為主的公共資源管理，現(xiàn)實(shí)中很多問題是政府的管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有真正分離造成的，“兩塊牌子，一套人馬”實(shí)際是右手抓經(jīng)營(yíng)，左手抓管理，在利益面前強(qiáng)調(diào)右手而忽略了左手，使得政府自身不能依法行政。

2.3財(cái)政投資嚴(yán)重不足，法律環(huán)境不容樂觀

目前，很多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)是自收自支的事業(yè)單位，財(cái)務(wù)上自負(fù)盈虧，投入不足容易導(dǎo)致為追求經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)資源過度開發(fā)的現(xiàn)象。在法律環(huán)境方面，中國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)面臨的問題最主要的是相關(guān)法律缺失［14］。中國(guó)國(guó)家公園管理相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機(jī)制滯后，立法層次偏低，缺乏專門針對(duì)國(guó)家公園這一特定類型保護(hù)地的法律管理體系，而針對(duì)單獨(dú)各個(gè)公園的法律法規(guī)也比較少。同時(shí)制定保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)的主體大多是行政主管部門，而不是人大等立法部門，降低了這些法律法規(guī)執(zhí)行的力度［15］。王蕾和蘇楊［16］將中國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)的目前工作情況總結(jié)為“不確定”和“不規(guī)范”。

2.4相關(guān)利益者關(guān)系失衡

隨著中國(guó)自然保護(hù)地體系的發(fā)展，資源保護(hù)與周邊社區(qū)發(fā)展的矛盾突出。中國(guó)規(guī)劃建立的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園等保護(hù)地面積都比較大，或多或少將集體林地、園地、耕地、草地和住宅用地劃入保護(hù)地范圍之內(nèi)，從而影響現(xiàn)有居民生產(chǎn)生活環(huán)境。一般國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)所在縣域多數(shù)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)［17］，如何處理好利益相關(guān)者之間平衡，尤其是資源保護(hù)和周邊社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，處理好資源保護(hù)、旅游和扶貧關(guān)系非常重要。

李慶雷［18］提到中國(guó)大陸國(guó)家公園缺乏國(guó)外國(guó)家公園發(fā)展所依靠的權(quán)威的法律依據(jù)和科學(xué)的管理制度。因此，國(guó)家公園管理制度就成為重要而現(xiàn)實(shí)的研究課題。

3　國(guó)外國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)介紹

早在1991年，學(xué)者徐大陸就對(duì)美國(guó)、加拿大、墨西哥、英國(guó)、法國(guó)、波蘭瑞典、芬蘭、西班牙、意大利、捷克、瑞士、羅馬尼亞、冰島、德國(guó)、日本等國(guó)的國(guó)家公園管理進(jìn)行了簡(jiǎn)單介紹［19-20］。

3.1中央集權(quán)型的美國(guó)國(guó)家公園

目前，學(xué)者們對(duì)美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)介紹的最為全面。美國(guó)國(guó)家公園實(shí)行由內(nèi)政部的國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理的國(guó)家管理局、地區(qū)管理局、基層管理局三級(jí)垂直管理體系［21］。以國(guó)家公園管理局基本法（Organic Act）為基礎(chǔ)，各國(guó)家公園的授權(quán)（Enabling Legislation）和其他3項(xiàng)成文法：原野地區(qū)法（Wildness Area）、原生自然與風(fēng)景河流法（Wild and Scenic River）、國(guó)家風(fēng)景和歷史游路法（National Scenic and Historical Trails）為主體，以國(guó)家環(huán)境政策法、部門規(guī)章和其他相關(guān)聯(lián)邦法律為輔助構(gòu)成美國(guó)國(guó)家公園的法律體系［22］。柳尚華［23］詳細(xì)介紹了美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)及美國(guó)國(guó)家公園管理局機(jī)構(gòu)及職能。張曉［24］進(jìn)一步對(duì)梳理了美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)，并就美國(guó)國(guó)家公園管理局對(duì)國(guó)家公園系統(tǒng)管理的主要內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹。在處理保護(hù)和利用國(guó)家公園保護(hù)過程中最主要的矛盾時(shí)，美國(guó)國(guó)家公園的管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色（steward），而不是業(yè)主（owner）的角色［25］。

美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展經(jīng)歷了萌芽、成長(zhǎng)、發(fā)展、停滯與再發(fā)展、注重生態(tài)保護(hù)、教育拓展與合作6個(gè)階段［25］。李景奇［3］將美國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)與中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)體系建設(shè)進(jìn)行對(duì)比的過程中，闡述了美國(guó)國(guó)家公園“全國(guó)性、適宜性、可行性”的建立標(biāo)準(zhǔn)。在資源評(píng)價(jià)方面，美國(guó)國(guó)家公園資源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審程序［26］、美國(guó)國(guó)家公園入選標(biāo)準(zhǔn)和指令性文件體系［27］、美國(guó)國(guó)家公園體系評(píng)價(jià)的步驟與內(nèi)容［28］進(jìn)行了詳細(xì)的介紹。

美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃發(fā)展經(jīng)歷了物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃（master plan）、綜合行動(dòng)計(jì)劃（comprehensive action plan）和決策體系（framework of decisionmaking）3個(gè)階段，形成了以法律為框架，規(guī)劃面向管理，目標(biāo)引領(lǐng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)公眾參與，軟硬結(jié)合的規(guī)劃決策體系特色［29］。王欣歆和吳承照［30］以總體管理規(guī)劃（GMP）為例，介紹了美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃的基本框架，以及遠(yuǎn)景規(guī)劃的內(nèi)容規(guī)范和流程規(guī)范，并對(duì)美國(guó)國(guó)家公園總體管理規(guī)劃做出評(píng)述，總結(jié)為：明確的規(guī)劃目標(biāo)，合理的決策步驟，全面的信息獲取，有效的公眾參與。

美國(guó)國(guó)家公園之所以能成為世界自然保護(hù)工作的典范，很大程度上得益于其完備的立法體系、中央三級(jí)垂直管理體制、兼容并包的國(guó)家公園體系這3大獨(dú)具特色的國(guó)家公園體制［31］。

3.2政策體系化的加拿大國(guó)家公園

加拿大的地方自治制度和土地分權(quán)原則決定了聯(lián)邦、省、地方的保護(hù)地體系相對(duì)獨(dú)立，分權(quán)原則和地方自治制度使遺產(chǎn)地呈現(xiàn)出聯(lián)邦、省、地方的三元體系。在對(duì)自然文化遺產(chǎn)采取保護(hù)措施的國(guó)家中，加拿大國(guó)家公園向來被保護(hù)人士公認(rèn)為最出色的。這不僅是因?yàn)榧幽么蟮貜V人稀、原始自然景觀極為豐富，更重要的是從1885年設(shè)立第一個(gè)國(guó)家公園——班夫國(guó)家公園以來，經(jīng)過100多年的發(fā)展，加拿大形成了從國(guó)家公園的設(shè)立到土著人政策等一整套國(guó)家公園政策體系。加拿大國(guó)家公園的政策體系包含：以“自然地理區(qū)域”概念作為思想基礎(chǔ)的國(guó)家公園，確認(rèn)政策和圍繞國(guó)家公園管理、區(qū)劃、保護(hù)、開發(fā)、土地利用、居民6大方面的系統(tǒng)而科學(xué)的國(guó)家公園管理政策［32］。在國(guó)家公園的規(guī)劃方面，加拿大在國(guó)家公園規(guī)劃類型中，以愿景為導(dǎo)向，以“愿景—價(jià)值—目標(biāo)—戰(zhàn)略—項(xiàng)目型”的層級(jí)遞進(jìn)結(jié)構(gòu)，保證其作為國(guó)家公園的核心理念［33］。

3.3協(xié)作共治共管式的英國(guó)國(guó)家公園

英國(guó)國(guó)家公園始建于1951年，匹克區(qū)（Peak District）成為英國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園。早在1949年，英國(guó)就頒布了《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》，規(guī)定將那些具有代表性風(fēng)景或動(dòng)物群落的地區(qū)劃為國(guó)家公園，由國(guó)家公園進(jìn)行保護(hù)和管理，具體由當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行［34-35］。具體來講，由于英國(guó)國(guó)家公園的土地多屬私人，政府主要通過規(guī)劃管治手段對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)管理。英國(guó)環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（DEFRA）統(tǒng)一對(duì)英國(guó)國(guó)家公園進(jìn)行宏觀管理，而獨(dú)立于政府的國(guó)家公園管理局則是國(guó)家公園的直接管理者。鄉(xiāng)村委員會(huì)、英格蘭自然署（主管英格蘭境內(nèi)自然遺產(chǎn)包括國(guó)家公園的保護(hù)規(guī)劃和管理）等協(xié)助國(guó)家公園管理局來具體制定實(shí)施規(guī)劃。地方議會(huì)、社團(tuán)及社區(qū)居民依法參與國(guó)家公園規(guī)劃及實(shí)施［36］。因?yàn)楣珗@管理局沒有土地所有權(quán)，他們的主要任務(wù)是制定地方層次的公園管理規(guī)劃，為土地?fù)碛姓咛峁┕芾砜蚣?，并提供?guī)劃審批服務(wù)，以管理公眾步行進(jìn)入國(guó)家公園開放地區(qū)的權(quán)益。包括與土地所有者簽訂土地管理手續(xù)和公眾進(jìn)入?yún)f(xié)議；小規(guī)模地進(jìn)行適合當(dāng)?shù)匦枰墓I(yè)、商業(yè)和旅游開發(fā)；建立停車場(chǎng)、野餐區(qū)和簡(jiǎn)易飯店、建立游客中心和出版當(dāng)?shù)貙?dǎo)游小冊(cè)子，向游客提供封閉或限制地區(qū)的信息；舉辦自然科普培訓(xùn)班等。

3.4地方自治型的德國(guó)國(guó)家公園

德國(guó)在1970年建立了第一個(gè)國(guó)家公園歸國(guó)家公園管理處管理，公園管理處隸屬于縣議會(huì)，管理經(jīng)費(fèi)由州政府劃撥到縣一級(jí)［24］。豐婷［37］進(jìn)一步將德國(guó)國(guó)家公園管理總結(jié)為：地方自治型的國(guó)家公園管理體制，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)發(fā)布自然保護(hù)方面的宏觀政策、制定國(guó)家公園相關(guān)法規(guī)等工作。州政府決定自然保護(hù)工作的具體開展和執(zhí)行，形成了州立環(huán)境部、地區(qū)國(guó)家公園管理辦事處、縣（市）國(guó)家公園管理辦公室三級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)體系，公園的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理標(biāo)準(zhǔn)的制定等系列事務(wù)也都是由地區(qū)或州政府決定，州政府擁有國(guó)家公園最高管理權(quán)。莊優(yōu)波［38］分析了德國(guó)國(guó)家公園體制，將其特點(diǎn)總結(jié)為：在處理自然與文化的關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)大尺度荒野保護(hù)，讓自然成為自然；在處理國(guó)家和地方的關(guān)系方面，聯(lián)邦搭建框架，州府自治管理；在處理部門之間、國(guó)家公園與轄區(qū)政府之間的關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)一個(gè)部門主導(dǎo)，多方參與協(xié)調(diào)；在處理國(guó)家公園與地方民眾的關(guān)系方面，注重區(qū)域受益，加強(qiáng)民眾對(duì)話。

3.5中央和地方共同管理的日本國(guó)家公園

日本的第一批國(guó)家公園于1934年產(chǎn)生。根據(jù)日本《自然公園法》，日本的國(guó)家公園包含自然公園中的國(guó)立公園（國(guó)家公園）與國(guó)定公園（準(zhǔn)國(guó)家公園）［39-41］。日本的國(guó)家公園由國(guó)家環(huán)境署署長(zhǎng)主管，自然保護(hù)委員會(huì)協(xié)管［24］。國(guó)立公園設(shè)立由國(guó)家直接管理，通過“自然環(huán)境保全審議會(huì)”（由地理、環(huán)境、歷史等專家構(gòu)成）提出意見，最終由環(huán)境大臣指定［42］。國(guó)定公園由都道府縣直接管理，通過都道府縣直接提出書面申請(qǐng)，再由“自然環(huán)境保全審議會(huì)”進(jìn)行審查，最終由環(huán)境大臣指定［43］。綜合而言，日本的國(guó)家公園系統(tǒng)（國(guó)家公園、準(zhǔn)國(guó)家公園、府縣自然公園）的管理由國(guó)家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國(guó)家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進(jìn)行，準(zhǔn)國(guó)家公園和府縣自然公園由有關(guān)的府縣政府管理。

劉靜艷和孫楠［44］通過對(duì)國(guó)外關(guān)于國(guó)家公園研究進(jìn)行系統(tǒng)性回顧與前瞻，提出成功的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家公園模式仍需要學(xué)術(shù)界更多地關(guān)注。從研究進(jìn)展來看，目前問題主要集中于本地社區(qū)參與角色缺失，忽視社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)居民扶貧。表2給出了部分國(guó)家公園管理模式總結(jié)匯總情況。

表2　國(guó)家公園管理模式總結(jié)匯總表

4　中國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建路徑

作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)應(yīng)探索出一種在國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)下的國(guó)家公園體制模式。該體制建設(shè)應(yīng)將普遍性與特殊性相結(jié)合，并注意以下兩點(diǎn)：一是國(guó)外模式皆不宜照搬照抄，更多的是通過汲取國(guó)外國(guó)家公園管理不同模式中優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)特有的國(guó)情，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制；二是中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)不可另起爐灶，國(guó)家公園的建設(shè)應(yīng)以現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)體系、自然保護(hù)區(qū)體系為基礎(chǔ)，對(duì)以前的體制機(jī)制取其精華去其糟粕，實(shí)現(xiàn)揚(yáng)棄。

國(guó)家公園制度的建設(shè)不是一蹴而就，它是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。在風(fēng)景名勝區(qū)管理方面，中國(guó)建立了國(guó)家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制。國(guó)家建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理。風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理。目前，中國(guó)自然保護(hù)地在物種和棲息地的覆蓋面方面還存在顯著的空缺，大部分保護(hù)地面積過小并被分割，限制了保護(hù)地對(duì)物種和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的價(jià)值，使許多重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能未能充分體現(xiàn)。按照現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)國(guó)家公園管理制度將出現(xiàn)3種不同的階段和與之相應(yīng)的治理措施，即地方治理、綜合治理、中央集權(quán)。

4.1立根本，定使命，加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)

2015年1月20日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦12個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。根據(jù)黨的十八大三中全會(huì)以及《方案》解讀，中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的構(gòu)建動(dòng)力主要是生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)自然、文化遺產(chǎn)地更加有效的保護(hù)和利用［45］。

《方案》提出國(guó)家公園建設(shè)以保障國(guó)家生態(tài)安全為目的，以實(shí)現(xiàn)重要國(guó)家生態(tài)資源國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)。美國(guó)、加拿大等國(guó)家公園建立的3大目標(biāo)是：“ 生態(tài)保護(hù)、公眾教育、游覽體驗(yàn)”（protection /education /experience；PEE）［46］，PEE宗旨值得我們借鑒。在自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例的基礎(chǔ)之上，提高立法層次，建立國(guó)家公園法，完善法律體系。

4.2條——中央政府垂直管理與屬地化管理相結(jié)合

筆者認(rèn)為應(yīng)由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)牽頭，將各部委與國(guó)家公園管理相關(guān)的司處分離出來，設(shè)立國(guó)家層面上對(duì)于自然、文化遺產(chǎn)地實(shí)施統(tǒng)一保護(hù)開發(fā)的機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園中央管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)與美國(guó)國(guó)家公園管理局有所不同，它主要扮演對(duì)外溝通交流及內(nèi)部引導(dǎo)協(xié)調(diào)的角色，協(xié)調(diào)監(jiān)督國(guó)家公園集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)并制定國(guó)家公園的管理制度和履行審批監(jiān)督等綜合管理工作。新機(jī)構(gòu)的成立將打破原本各部門、各機(jī)構(gòu)封閉而獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)，相互融通、相互補(bǔ)充，在形成合力的同時(shí)，也能化解矛盾、減少浪費(fèi)、提高效率［7］。李鵬［47］認(rèn)為中國(guó)目前實(shí)施中央垂直管理的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：一是在政府治理方面，中央政府在政治、社會(huì)、文化、環(huán)境、保護(hù)等方面起著決定性作用；二是在土地所有權(quán)方面，中國(guó)實(shí)施土地公有制，即使存在非國(guó)有，也容易轉(zhuǎn)化為國(guó)有。設(shè)立省市級(jí)國(guó)家公園集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立單獨(dú)部門對(duì)于國(guó)家公園進(jìn)行管理，不再由環(huán)保、住建、林業(yè)、國(guó)土資源、海洋、文物等部門分割管理，該管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)家公園管理制度調(diào)整資金、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督、社區(qū)發(fā)展機(jī)制，接受國(guó)家公園中央管理部門監(jiān)督，這種屬地管理部門還對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)家公園的立法、規(guī)劃、決策和執(zhí)行有自主權(quán)和決定權(quán)。

4.3塊——相關(guān)利益者PAC協(xié)同共管

不同利益相關(guān)者關(guān)注點(diǎn)不同，旅游服務(wù)提供商（飯店、餐館、旅游商店）關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益；政府部門和保護(hù)組織關(guān)注資源和環(huán)境保護(hù)管理問題；地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)同時(shí)關(guān)注社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題、不同程度的關(guān)注資源保護(hù)和管理問題［48］。協(xié)調(diào)好不同利益主體之間的關(guān)系，對(duì)資源保護(hù)尤為重要，尤其是保護(hù)地與當(dāng)?shù)厝嗣裰g的矛盾。同樣是公園管理者，“關(guān)注風(fēng)景型”公園管理者側(cè)重環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展；“關(guān)注保護(hù)型”公園管理者側(cè)重環(huán)境保護(hù)和植被恢復(fù)，如果公園管理者是本地居民，他們則會(huì)將更多區(qū)域用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能會(huì)影響核心保護(hù)區(qū)域的價(jià)值［49］。因此，眾多利益相關(guān)者必須建立互信與協(xié)作的關(guān)系。社區(qū)參與與公園保護(hù)之間是一種雙向需求的關(guān)系，國(guó)家公園建立的目的之一就是提高本地居民的經(jīng)濟(jì)收入，通過立法手段確定并在決策中引入?yún)f(xié)商機(jī)制［50］，而且低收入國(guó)家中，成功的國(guó)家公園管理依賴本地社區(qū)的參與［51］。

黃向［52］提出公園咨詢委員會(huì)（Park Advisory Committee，PAC）共管國(guó)家公園模式，是輔助國(guó)家公園中央垂直管理的非常重要的方式。該模式充分發(fā)揮非政府組織在國(guó)家公園管理中的關(guān)鍵作用，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家公園管治的核心理念——相關(guān)利益單位的互動(dòng)和達(dá)成共識(shí)。再次，統(tǒng)籌周邊社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從立法角度明確周邊鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及周邊社區(qū)參與。激發(fā)社區(qū)居民參與國(guó)家公園的開發(fā)管理、生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的活力，依靠生態(tài)富民提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入水平和公共服務(wù)水平。

4.4創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制與財(cái)政機(jī)制

建立“政府主導(dǎo)、經(jīng)管分離、特許經(jīng)營(yíng)、多方參與”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制［53］，在保證國(guó)家公園的公益性前提下，通過特許經(jīng)營(yíng)方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與國(guó)家公園保護(hù)、管理、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的積極性。試點(diǎn)的國(guó)家公園，其工作重點(diǎn)是明晰資源權(quán)屬，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。明晰資源權(quán)屬的核心是對(duì)區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)資源進(jìn)行確權(quán)，特別是對(duì)全民所有和集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)確定，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理的核心是核定游覽區(qū)承載量，建立門票預(yù)約制度，保證門票價(jià)格的公益性，實(shí)行收支兩條線管理；促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的核心是要優(yōu)先保障本地居民就業(yè)，完善用地補(bǔ)償機(jī)制，吸引社區(qū)居民參與決策。

清晰明確與生態(tài)服務(wù)功能掛鉤的多種經(jīng)費(fèi)機(jī)制；依國(guó)之力，以中央政府財(cái)政投入為主導(dǎo)和保障，以地方政府財(cái)政投入為補(bǔ)充，接受國(guó)內(nèi)外政府、民間組織、企業(yè)和個(gè)人的資助與捐款，其他經(jīng)營(yíng)收入（門票以及特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用）。通過招募志愿者降低人工成本。將國(guó)家公園門票收入“收支兩條線”作為手段而不是目的。采取“分類管理”的辦法，區(qū)分對(duì)待不同國(guó)家公園［46］，并且在國(guó)家公園建設(shè)的試點(diǎn)階段和完善階段，分先后側(cè)重不同的資金投入比重。

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Research on the Construction of National Park System in China

ZOU Tongqian，GUO Xiaoxia
（Beijing International Studies University，Beijing 100024，China）

Abstract:Based on the present situation of natural and cultural heritage resourcesmanagement in China，this paper analyzes the problems of Chinese National Parkmanagement by reviewing the relevant literature from five aspects:managementmechanism，operatingmechanism，financialmechanism，legal environment and community participationmechanism.It is a summary ofmanagement systems，planning systems and relevant policy systems of foreign national parks by relevant scholars.It is advocated to actively respond to China's construction of ecological civilization，and steadily promote the establishment of national parkmanagement system，achieving the goal of good protection and utilization of the natural and cultural heritage in China.From bothmacro andmicro levels，the scenic areas system and protection areas system are put forward，emphasizing the system construction of“chunk”and“piece”.It is suggested to set up an agency with the functions of communication，coordination，and supervision verticallymanaged by National Park to achieve“one spot，one board，one agency”，working with the localmanagement patterns.In terms of the coordination within relevant subjects，it is suggested to learn from the co-management patterns of foreign Park Advisory Committee（PAC）.

Key words:national park；management system；“chunk”and“piece”；co-management patterns

中圖分類號(hào)：G124

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

作者簡(jiǎn)介：鄒統(tǒng)釬（1964-），男，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檫z產(chǎn)旅游、旅游目的地管理。E-mail：ztq64@126.com.

通信作者：郭曉霞（1991-），女，碩士研究生，主要研究方向?yàn)檫z產(chǎn)旅游。E-mail：actout123@qq.com.

基金項(xiàng)目：北京市教育委員會(huì)2015年長(zhǎng)城學(xué)者培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)與旅游開發(fā)協(xié)同機(jī)制”（CIT&TCD20130302）