蘇巧巧,俞海剛

(浙江工業(yè)大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處,浙江 杭州 310014)

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國(guó)庫(kù)集中支付條件下高校精細(xì)化財(cái)務(wù)管理研究

蘇巧巧,俞海剛

(浙江工業(yè)大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處,浙江 杭州 310014)

摘要：高等院校是集各種性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)收支于一體的綜合性預(yù)算單位。高等院校全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度以來，在經(jīng)費(fèi)管控、反腐防弊方面起到了很好的效果，但同時(shí)在具體執(zhí)行中也存在著諸如零余額賬戶限制過緊而導(dǎo)致的使用效率降低、資金被它項(xiàng)擠占等問題。探討在國(guó)庫(kù)集中支付條件下，高等院校如何從預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)開支、到賬戶使用等全過程引入財(cái)務(wù)精細(xì)化管理的具體措施。

關(guān)鍵詞：高校；國(guó)庫(kù)集中支付；精細(xì)化管理；預(yù)算

國(guó)庫(kù)集中支付是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為依托,將預(yù)算單位財(cái)政收支相關(guān)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入到單一賬戶體系中完成的一種新型支付制度。我國(guó)高等院校自2007年全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度以來,對(duì)經(jīng)費(fèi)收支實(shí)行直接繳庫(kù)、直接支付,減少了經(jīng)費(fèi)違規(guī)開支的現(xiàn)象,基本上抑制了經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行“兩層皮”的現(xiàn)象,強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政資金的管理與控制。但是,由于國(guó)庫(kù)集中支付制度在高等院校的實(shí)施尚處于摸索階段,在賬戶使用及經(jīng)費(fèi)管理等實(shí)踐中依然存在一些問題,有待進(jìn)一步的探討與改進(jìn)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付的高校財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀

全面實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以來,高等院校財(cái)務(wù)管理在預(yù)算的編制與執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)的收支、資金及賬戶管理都呈現(xiàn)了一系列新的特點(diǎn)。

(一)高校財(cái)務(wù)預(yù)算

我國(guó)高等院校以國(guó)家公立院校為主,經(jīng)費(fèi)收支納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體系進(jìn)行管理,單位預(yù)算的編制與執(zhí)行是衡量和考評(píng)高等院校財(cái)經(jīng)管理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

我國(guó)高等院校由于機(jī)構(gòu)編制成分多,經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜,預(yù)算外的臨時(shí)性開支多,導(dǎo)致高等院校長(zhǎng)期以來預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié),經(jīng)費(fèi)開支不按預(yù)算執(zhí)行,違背財(cái)務(wù)規(guī)定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成極為不好的影響。高校預(yù)算一直存在的問題主要有以下兩方面的原因：

第一,高等院校是由各個(gè)二級(jí)學(xué)院、實(shí)驗(yàn)基地、實(shí)習(xí)基地、盈利性的招待所等部門組成的,這些部門的預(yù)算匯總構(gòu)成了高等院?？傤A(yù)算?？傤A(yù)算編織的精確與否取決于各個(gè)部門預(yù)算的編制情況,而各個(gè)組成部門往往由于缺乏足夠的重視和專業(yè)技能,難以對(duì)接下來整個(gè)年度的經(jīng)費(fèi)收支情況做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè),導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時(shí)與預(yù)算脫鉤。

第二,經(jīng)費(fèi)支出是由各個(gè)部門的經(jīng)手人完成的,在執(zhí)行事業(yè)任務(wù)時(shí),經(jīng)手人經(jīng)常會(huì)遇到計(jì)劃之外的情況而無法與預(yù)算保持一致,為了保證任務(wù)的順利、及時(shí)進(jìn)展,往往選擇背離預(yù)算甚至忽略預(yù)算,在事后報(bào)銷結(jié)算時(shí),財(cái)務(wù)人員由于顧及事情的特殊原因以及人際關(guān)系,大都予以核銷,造成經(jīng)費(fèi)開支與預(yù)算脫節(jié)[1]。

(二)高校財(cái)務(wù)收支

經(jīng)費(fèi)是高等院校財(cái)務(wù)收支的源頭。高等院校的經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款,而財(cái)政撥款需要經(jīng)預(yù)算批復(fù)后逐級(jí)撥付,導(dǎo)致高等院校的經(jīng)費(fèi)落實(shí)時(shí)間要滯后于新年度的開支時(shí)間,高校往往需要準(zhǔn)備“備用金”來應(yīng)對(duì)年初經(jīng)費(fèi)撥付前的開支需要。

在全面實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度后,經(jīng)費(fèi)開支需要根據(jù)預(yù)算審核,并由國(guó)庫(kù)集中支付,那么在經(jīng)費(fèi)預(yù)算批復(fù)之前,如何解決經(jīng)費(fèi)開支的審核標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費(fèi)撥付前的開支需要，成為困擾高校財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)問題。

此外,為了應(yīng)對(duì)高校運(yùn)轉(zhuǎn)中的各種現(xiàn)實(shí)問題,有時(shí)經(jīng)手人會(huì)“變通”地解決一些實(shí)際需要,例如,由于課題調(diào)研計(jì)劃變化,導(dǎo)致調(diào)研經(jīng)費(fèi)不足,經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)同意后從本部門掌握的行政辦公經(jīng)費(fèi)予以支持,財(cái)務(wù)人員審核時(shí)考慮到實(shí)際情況通常予以核銷。這種經(jīng)費(fèi)開支制度下存在較大的靈活性,便于解決實(shí)際問題,但也容易滋生一些具有隱患性的不良影響的甚至是腐敗問題。

在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,經(jīng)費(fèi)開支必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,審核通過后由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付,在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的實(shí)際情況時(shí)往往不易變通。這在一定程度上給予了堵塞和抑制。

二、國(guó)庫(kù)集中支付的高校財(cái)務(wù)管理存在的問題

高等院校國(guó)庫(kù)集中支付改革后,在控制經(jīng)費(fèi)開支、防腐防弊方面起到了很好的效果,但由于高等院校在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用、資金劃轉(zhuǎn)、物資采購(gòu)等方面的特殊性,使得國(guó)庫(kù)集中支付下的財(cái)務(wù)管理存在一系列的問題。

(一)資金撥付與經(jīng)費(fèi)開支不同步

在當(dāng)前預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”及預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理制度下,預(yù)算是資金撥付及經(jīng)費(fèi)開支審核的重要依據(jù),但是由于預(yù)算審批的滯后性及經(jīng)費(fèi)劃撥的層次性,高等院校各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位往往滯后于經(jīng)費(fèi)的開支,尤其是在國(guó)庫(kù)集中支付體制實(shí)施后,由于資金不到位,很多經(jīng)費(fèi)無法支出,致使事業(yè)任務(wù)無法得到及時(shí)開展。此外,某些類別經(jīng)費(fèi)的資金撥付甚至到下半年才落實(shí)到位,但又無法結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)使用,迫使經(jīng)費(fèi)使用單位虛列支出,套取資金,以應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)回收后的開支需要,在現(xiàn)實(shí)需要客觀存在的同時(shí),也給腐敗滋生了土壤。

(二)零余額賬戶使用功能不完善

零余額賬戶是國(guó)庫(kù)集中支付體制下給高校開設(shè)的經(jīng)費(fèi)開支專用賬戶,但由于零余額賬戶在使用功能上除財(cái)政劃款外只支不收,且必須專戶專用,不得將支出款項(xiàng)另行劃轉(zhuǎn)到其他銀行賬戶,所以,一旦發(fā)生支出款項(xiàng)退回或者無法完成支付的情況,資金只能退回國(guó)庫(kù)而無法在零余額賬戶上留存,以后再次支付時(shí)需重新完成支付手續(xù),降低使用效率[2]。這種功能上的欠缺給高等院校經(jīng)費(fèi)開支帶來了很大的不便,高等院校經(jīng)費(fèi)開支有很大比例是支付給眾多學(xué)生的,由于學(xué)生人數(shù)眾多,極易出現(xiàn)賬戶錯(cuò)誤、金額錯(cuò)誤、銀行卡丟失、信息更換等情況而無法支付成功,資金只能退回國(guó)庫(kù),再次核對(duì)無誤后只得重新履行程序,缺乏便利性。

(三)高校各賬戶使用范圍不規(guī)范

在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付前,高等院校的銀行賬戶包括用于日常工資劃轉(zhuǎn)、經(jīng)費(fèi)開支的基本存款賬戶、用于借款轉(zhuǎn)存的一般存款賬戶、用于建設(shè)項(xiàng)目的基建賬戶等專用賬戶,以及臨時(shí)賬戶。經(jīng)過長(zhǎng)期以來的實(shí)踐磨合及制度規(guī)范,各賬戶在使用功能和范圍上已經(jīng)得到較好的完善。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,每所高等院校均設(shè)置了零余額賬戶,要求高等院校經(jīng)費(fèi)的開支必須按要求納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍,通過零余額賬戶劃轉(zhuǎn)；對(duì)于不屬于國(guó)庫(kù)集中支付范圍的經(jīng)費(fèi)開支,由高校其他銀行存款賬戶開支。由于零余額賬戶的設(shè)立,導(dǎo)致高校其他銀行賬戶的核撥額減少,高校出于“利己”因素的考慮,往往將不屬于國(guó)庫(kù)集中支付開支的范圍也通過零余額賬戶結(jié)算,擠占零余額賬戶資金,最大限度的保留自有銀行賬戶的資金量,造成了賬戶開支范圍的混亂。

三、國(guó)庫(kù)集中支付的高校精細(xì)化財(cái)務(wù)管理的措施

國(guó)庫(kù)集中支付制度運(yùn)用的好壞,關(guān)鍵在于嚴(yán)格按照預(yù)算開支。因此,強(qiáng)化高等院校精細(xì)化財(cái)務(wù)管理,可以有效促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的落實(shí)。

(一)預(yù)算的精細(xì)化管理

年度預(yù)算編制是經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的開端。在國(guó)庫(kù)集中支付模式下,納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍的經(jīng)費(fèi)支出需要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,無預(yù)算、超預(yù)算的不予核銷。在這種制度下,必須貫徹預(yù)算的精細(xì)化管理。

預(yù)算的精細(xì)化管理首先要求對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證,建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算是對(duì)下一年度的經(jīng)費(fèi)收支做的詳細(xì)規(guī)劃。預(yù)算工作不是一蹴而就的,需要根據(jù)單位上一年度的開支情況,并結(jié)合新年度的任務(wù)變化進(jìn)行編制,預(yù)算編制的時(shí)間貫穿于整個(gè)上一年度。實(shí)務(wù)工作中往往存在等預(yù)算編制通知下來了,倉(cāng)促之間根據(jù)上一年度的預(yù)算稍加修改,草草應(yīng)付,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié),這種情況在國(guó)庫(kù)集中支付模式下會(huì)造成很大的問題。預(yù)算的精細(xì)化管理要求必須對(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行充分論證,細(xì)化到具體執(zhí)行的內(nèi)容,建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù),經(jīng)由黨委審議通過,并對(duì)預(yù)算項(xiàng)目按照任務(wù)的輕重緩急進(jìn)行排序,優(yōu)先保障基層教學(xué)單位的經(jīng)費(fèi)需求,教學(xué)科研項(xiàng)目?jī)?yōu)于行政辦公項(xiàng)目,上年未完成項(xiàng)目?jī)?yōu)于當(dāng)年新增項(xiàng)目等,當(dāng)經(jīng)費(fèi)不足以保障所有項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先保障排序在前的項(xiàng)目[3]。

其次,預(yù)算的精細(xì)化管理要求對(duì)預(yù)算的執(zhí)行要嚴(yán)格。國(guó)庫(kù)集中支付模式下,需要根據(jù)預(yù)算審核開支的合理性和合規(guī)性,并由國(guó)庫(kù)零余額賬戶直接支付,堵塞了以往“事先辦、錢先花,報(bào)銷再想辦法”的違規(guī)操作,要求必須按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行,同時(shí),預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行需要有精細(xì)化的預(yù)算編制作為依據(jù)。當(dāng)然,事物是處在不斷變化中的,無論預(yù)算編制工作如何縝密,總會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)測(cè)的計(jì)劃外事項(xiàng),因此,做好年度預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整工作事關(guān)重要,一般安排在預(yù)算年度執(zhí)行過半時(shí),將實(shí)際與預(yù)算安排不一致、不合理的地方作為預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目進(jìn)行追加或刪減調(diào)整,以增強(qiáng)預(yù)算的可執(zhí)行性。高等院校預(yù)算的編制與執(zhí)行見圖1。

圖1　高等院校預(yù)算的編制與執(zhí)行流程

(二)經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化管理

國(guó)庫(kù)集中支付條件下,經(jīng)費(fèi)需要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,而預(yù)算編制需要參考各類開支標(biāo)準(zhǔn),因此,各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)影響著高等院校的財(cái)務(wù)管理水平。當(dāng)前國(guó)內(nèi)很多高等院校對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)不夠明確,存在較大的彈性空間；或者缺乏部門之間的溝通。例如,事業(yè)主管部門的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)務(wù)部門的標(biāo)準(zhǔn)不一致,各行其是,缺乏溝通,導(dǎo)致經(jīng)手人不知按哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,預(yù)算制定缺乏參考標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付之前,這種狀況尚可以通過溝通或者項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間協(xié)調(diào)解決,但在國(guó)庫(kù)集中支付模式下,由零余額賬戶根據(jù)預(yù)算直接支付,勢(shì)必要求預(yù)算嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)編制,經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化科學(xué)落實(shí)成為當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化管理,要求各個(gè)事業(yè)主管部門要充分調(diào)研事業(yè)執(zhí)行的實(shí)際情況,制定科學(xué)、合理、可執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn),并主動(dòng)加強(qiáng)和財(cái)務(wù)部門的溝通,完善各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支的具體標(biāo)準(zhǔn)[4]。

以二級(jí)學(xué)院的一般業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)為例,各高等院?？梢愿鶕?jù)下屬各二級(jí)學(xué)院的專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)模式等不同專業(yè)需求,通過校、院、財(cái)務(wù)等部門的充分論證,將核撥經(jīng)費(fèi)按照開支項(xiàng)目進(jìn)行人均細(xì)分核算、項(xiàng)目總量控制、限額支付見圖2。如“教學(xué)差旅費(fèi)”項(xiàng)目,可根據(jù)專業(yè)特點(diǎn)和要求設(shè)定核算期內(nèi)人均國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外會(huì)務(wù)、調(diào)研等差旅次數(shù)和明細(xì)開支標(biāo)準(zhǔn),按學(xué)院人員總量進(jìn)行預(yù)算與總量限額支付；特殊情況下總量超支部分,經(jīng)校級(jí)內(nèi)審的嚴(yán)格審核之后,通過校級(jí)“其他教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)”或“調(diào)劑經(jīng)費(fèi)”等項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)解決，以保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

圖2　各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)流程

(三)賬戶運(yùn)用的精細(xì)化管理

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后,除了高等院校以往所使用基本賬戶、一般賬戶、基建賬戶、臨時(shí)賬戶等賬戶外,還包括財(cái)政零余額賬戶。由于賬戶種類多、功能雜,容易出現(xiàn)混用、亂用的現(xiàn)象,必須對(duì)賬戶的運(yùn)用實(shí)施精細(xì)化管理。在國(guó)庫(kù)集中支付模式下,由于高校存在為保留單位賬戶內(nèi)資金而變相擠占使用財(cái)政零余額賬戶的情形,因此需要對(duì)各類賬戶的適用范圍實(shí)施精細(xì)化管理,明確各類賬戶的具體開支范圍和使用功能。例如,單位財(cái)務(wù)部門可以以制度的形式規(guī)范各類賬戶的詳細(xì)使用范圍,尤其是零余額賬戶的開支功能，并在確定各類賬戶的詳細(xì)使用范圍時(shí),盡量將范圍的界定與經(jīng)費(fèi)預(yù)算或經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)的劃分,在文字上對(duì)應(yīng)和統(tǒng)一起來,以減少經(jīng)費(fèi)使用者與管理者在用途或項(xiàng)目歸屬方面可能出現(xiàn)的歧義,便于規(guī)范賬戶的使用。同時(shí),財(cái)務(wù)部門也應(yīng)協(xié)同學(xué)校相關(guān)管理或內(nèi)審等職能部門注意做好各類賬戶的分類、管理與使用規(guī)范的宣傳、普及工作,強(qiáng)化各業(yè)務(wù)經(jīng)手人及部門負(fù)責(zé)人關(guān)于賬戶規(guī)范使用的意識(shí)、幫助高校教職工合理、規(guī)范、

科學(xué)、高效使用經(jīng)費(fèi)①趙善慶：《高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化研究綜述》，《財(cái)會(huì)通訊》,2013年第8期第47-49頁(yè)。。

國(guó)庫(kù)集中支付體制下可以很好地規(guī)范高等院校的預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)收支、賬戶使用等工作,有效的抑制貪污腐敗及違規(guī)操作,但國(guó)庫(kù)集中支付在高等院校的實(shí)踐運(yùn)用中還存在需要完善的地方, 有必要通過財(cái)務(wù)精細(xì)化管理,借助于對(duì)各層級(jí)、各項(xiàng)工作或業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的流程梳理、費(fèi)用細(xì)化,實(shí)現(xiàn)對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)開支、每一筆經(jīng)費(fèi)使用都清楚透明、有跡可循,達(dá)到提高經(jīng)費(fèi)使用效率、減少或杜絕濫用經(jīng)費(fèi)的目的。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編輯：王惠芳)

Studies on meticulous management of universities finance against the background of a centralized treasury payment system

SU Qiaoqiao, YU Haigang

(Financial Department，Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014，China)

Abstract:Colleges or universities are a comprehensive budget unit with the financial revenue and expenditure of various properties. They have received the positive effect in the financial control, antifraud and corruption since the implementation of the centralized treasury payment system. However, problems arise at the same time, such as low efficiency of utilization due to the intense restriction on zero-balanced account, capital occupation and so on. Under the background of the national treasury centralized payment, this paper discusses possible ways for elaborative management in higher institutions in terms of budgeting, expenditure as well as usage of account.

Keywords:colleges and universities；treasury payment system centralization；financial meticulous management; budgeting

收稿日期：2016-05-26

作者簡(jiǎn)介：蘇巧巧( 1981—)，女,浙江蒼南人,會(huì)計(jì)師,碩士,從事高校財(cái)務(wù)管理研究；俞海剛(1968—),男,浙江臺(tái)州人,會(huì)計(jì)師,從事高校財(cái)務(wù)管理研究。

中圖分類號(hào)：F275

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-4303(2016)02-0226-04