本刊記者　李春艷

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代表委員獻(xiàn)計(jì)農(nóng)村“土改”

本刊記者李春艷

土地制度作為農(nóng)村改革中的核心領(lǐng)域，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，土地制度改革的重點(diǎn)及難點(diǎn)問題再次引發(fā)代表委員們的熱烈討論。

確權(quán)要定權(quán)定心，更要發(fā)揮成果效用

自2013年中央一號(hào)文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”以來，各地試點(diǎn)遍地開花，工作穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)整省試點(diǎn)省份已達(dá)22個(gè)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)至2323個(gè)縣（市、區(qū)）、2.4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬(wàn)個(gè)村，完成確權(quán)面積近4.7億畝。

幾年來的實(shí)踐證明，土地確權(quán)登記工作已經(jīng)取得了實(shí)效，受到了農(nóng)民的歡迎，為維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、盤活農(nóng)村土地資源打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

全國(guó)人大代表、海南省東方市委書記吉明江由衷地說，農(nóng)村土地確權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，東方市借助確權(quán)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，破解了土地小而散問題，建成了海南最大的甜玉米種植基地、火龍果種植基地和綠蘿種植基地。

在實(shí)際確權(quán)中，各地多以確權(quán)確地方法為主，明確了農(nóng)戶承包地的實(shí)際面積、四至邊界和空間位置，厘清了農(nóng)村土地權(quán)屬。對(duì)于土地較少的城中村、已實(shí)行土地股份合作的村或由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地，一些地方還創(chuàng)造性地摸索出了“確權(quán)確股不確地”（下稱“不確地”）的辦法，較好地解決了人地關(guān)系難界定的問題，這一創(chuàng)新舉措在2014、2015年的中央一號(hào)文件里也有明確表述。然而，全國(guó)人大代表、浙江省溫嶺市農(nóng)林局農(nóng)技推廣站副站長(zhǎng)林燚在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管中央明確了“要從嚴(yán)掌控確權(quán)確股不確地的范圍”，但一些試點(diǎn)地區(qū)“貪省力”，使“確權(quán)確股不確地”模式過度發(fā)展，且出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象。

為此，林燚認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化“不確地”模式操作標(biāo)準(zhǔn)，避免政策“左右搖擺”。要把“確地”與“不確地”的決定權(quán)賦予村級(jí)組織，由村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社（或村民代表大會(huì)）討論并作出決定。對(duì)于如何界定“不確地”范圍，林燚給出了明確標(biāo)準(zhǔn)：人均耕地面積較少，戶均（三口之家）不足一畝的；二輪承包期間有過土地整理、征用等，使地貌發(fā)生改變，地塊“四至”不清的；村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，土地社會(huì)保障功能較弱的；二輪承包以來已形成事實(shí)上的“不確地”模式，且效益明顯的。

“通過出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一‘杠子’，使一些有條件和意愿的村‘對(duì)號(hào)入座’選擇‘確地’或‘不確地’模式，可以減少不必要的折騰?！?林燚進(jìn)一步解釋說，無(wú)論“確地”還是“不確地”，承包權(quán)必須是“實(shí)權(quán)”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是“鐵證”，權(quán)能同樣享受，不影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等。無(wú)論采取何種土地流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)須完全自愿，流轉(zhuǎn)收入（或股份分紅等）全部歸承包權(quán)人所有，使承包權(quán)人放心選擇適合的確權(quán)模式。

根據(jù)中央工作部署，通過此次確權(quán)，各地要建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)和農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng)，進(jìn)行信息化動(dòng)態(tài)管理，最終實(shí)現(xiàn)定權(quán)定心，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。針對(duì)當(dāng)前土地確權(quán)成果使用中存在的一些問題，安徽代表團(tuán)的李愛青等6名代表聯(lián)名建議：“確權(quán)成果運(yùn)用不僅要體現(xiàn)在涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容的常態(tài)化管理服務(wù)層面，更要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村治理層面?！?/p>

李愛青等認(rèn)為，應(yīng)通過分層化解、梯次突破的途徑，放大確權(quán)登記頒證的成果效用。一要盡快明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記成果的法律地位。二要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)常態(tài)化管理的機(jī)制和隊(duì)伍，加快確權(quán)登記成果的信息化建設(shè)。三要按照增量改革的原則解決農(nóng)村土地利益分配格局變化的問題。“穩(wěn)定既有惠農(nóng)補(bǔ)貼，避免因與確權(quán)登記成果掛鉤而改變?cè)衅栈葜妻r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益分配格局。將增量補(bǔ)貼與確權(quán)成果掛鉤，采用多種形式補(bǔ)貼適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，放大確權(quán)成果效益，提高強(qiáng)農(nóng)政策的精準(zhǔn)性?！崩類矍嗾f。

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要政策法律護(hù)航

落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是當(dāng)前我國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。如何放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，激活農(nóng)村沉睡的土地資源，儼然成為重要的議題。

楊小平是人民銀行昆明中心支行行長(zhǎng)，作為此次“兩會(huì)”的人大代表，他認(rèn)為，放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，最根本的是要先從法律上明確其地位?！耙?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)至今沒有通過法律確認(rèn)合法地位，所以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以對(duì)土地抵押貸款持續(xù)跟進(jìn)，農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)權(quán)能難以完全發(fā)揮?！敝劣诒澈蟮脑?，楊小平一語(yǔ)道破，“歸根結(jié)底是存在法律障礙?！?/p>

同樣持此觀點(diǎn)的還有全國(guó)人大代表、人行成都分行行長(zhǎng)周曉強(qiáng)?！爱?dāng)前，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然存在很多障礙?！敝軙詮?qiáng)說，特別是受到經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限不明確的制約。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，分離出來的經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣應(yīng)該具有用益物權(quán)的屬性，其有效性是以經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限為基礎(chǔ)的。由于目前經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有明確的流轉(zhuǎn)期限規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多都是按年流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上成為了一種債權(quán)，而未成為真正意義上的物權(quán)。

全國(guó)政協(xié)委員、人行重慶營(yíng)管部主任白鶴祥也表示，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一體的情況下，很多農(nóng)民擔(dān)心承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去后無(wú)法收回，承包戶主觀上存在保留承包權(quán)僅出租經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求，因此，迫切需要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中進(jìn)行分離。但是，當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)模糊的法律地位且權(quán)屬證明沒有明確，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益保障度低，成為阻礙農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的事實(shí)障礙。

為此，他們建議，相關(guān)部門應(yīng)完善土地制度規(guī)定，系統(tǒng)修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證書，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后對(duì)土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的法律保護(hù)。

近年來，土地流轉(zhuǎn)勢(shì)頭迅猛，已然成為激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式之一。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的步伐勢(shì)不可擋，涌現(xiàn)出了大批諸如合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。然而，隨之而來的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年上漲讓他們倍感吃力，一些地方甚至出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)漫天要價(jià)、種糧大戶圈地倒賣等突出問題。

全國(guó)人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐淙祥對(duì)此深表憂心。他認(rèn)為，要遏制土地流轉(zhuǎn)價(jià)格盲目攀高的勢(shì)頭，應(yīng)制定土地流轉(zhuǎn)法，把土地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)費(fèi)價(jià)格用法律的形式固定下來。同時(shí)，還要把土地流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物、不準(zhǔn)改變土地的用途也用法律形式固定下來，防止出現(xiàn)圈地倒賣的情況，確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

此外，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)效率不高、動(dòng)力不足等問題，山東團(tuán)王銀香代表提出可以采取先集中、后分配、再集約的方式?！跋燃小笔侵父鶕?jù)村、鎮(zhèn)等行政區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)行集中測(cè)量、統(tǒng)一規(guī)劃，由財(cái)政出資統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施，包括溝渠、道路等?！昂蠓峙洹笔侵冈谧龊脤?duì)地塊的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)之后，根據(jù)農(nóng)民本身具有的土地面積和地理位置進(jìn)行重新分配確權(quán)。在“再分配”的過程中，對(duì)選擇自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，要采取就近原則（靠近居住區(qū)），鼓勵(lì)他們走生態(tài)、綠色、觀光農(nóng)業(yè)的道路；對(duì)有選擇流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)意愿的新型主體，鼓勵(lì)他們選擇遠(yuǎn)離居住區(qū)、價(jià)格相對(duì)低廉、適合規(guī)?；a(chǎn)的地塊，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益?！霸偌s”是指在土地基本建設(shè)完成、土地確權(quán)分配到位的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)化手段，在政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，進(jìn)行合理有序的土地流轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營(yíng)。

“這樣一來，一方面能使支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政資金落到實(shí)處，促進(jìn)基本農(nóng)田建設(shè)，減少經(jīng)營(yíng)者的投入成本。另一方面也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了規(guī)劃框架，土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)責(zé)更加清晰，減少了風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，為規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展提供條件?！蓖蹉y香說。

有些規(guī)定落后于改革實(shí)踐 土地承包法亟待修訂

2015年，《農(nóng)村土地承包法》修改即已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和當(dāng)年立法工作計(jì)劃。今年“兩會(huì)”期間，修法議題再次升溫，一些代表委員就法律中落后于改革實(shí)際的具體規(guī)定提出了修改意見。

全國(guó)人大代表、浙江華海藥業(yè)股份有限公司總經(jīng)理陳保華說，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》自2003年3月實(shí)施以來，為穩(wěn)定和規(guī)范我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理發(fā)揮了重要作用。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及戶籍制度改革的實(shí)行，暴露出了很多現(xiàn)行法律無(wú)法解決的問題，很有必要對(duì)該法進(jìn)行修改完善。

陳保華建議，對(duì)現(xiàn)行法律第二條中“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”加以定義，即“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他民事主體對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利”。十七屆三中全會(huì)以來，中共中央多次明確提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，但對(duì)“長(zhǎng)久不變”，社會(huì)各界有不同理解，不利于正確認(rèn)識(shí)和處理農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系，建議修改時(shí)對(duì)“長(zhǎng)久不變”的具體含義予以明確?，F(xiàn)行法律未將“不得棄耕拋荒”明確規(guī)定為承包方的義務(wù)，致使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村“土地拋荒”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，建議修改時(shí)明確規(guī)定承包方“不得將土地棄耕拋荒”，為遏制和處置土地棄耕拋荒提供法律依據(jù)。對(duì)現(xiàn)行法律第二十六條第二款，建議取消關(guān)于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口土地承包權(quán)收回的規(guī)定。

來自湖南的全國(guó)人大代表胡建文則言稱，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。有些農(nóng)民外出打工，但對(duì)于閑置的土地卻既不種也不轉(zhuǎn)，以致出現(xiàn)農(nóng)田大量撂荒的現(xiàn)象。一些想要種地的人在流轉(zhuǎn)土地時(shí)卻困難重重。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)時(shí)，一項(xiàng)重要程序就是需召開村民會(huì)議并經(jīng)三分之二以上村民代表同意。但由于現(xiàn)在很多村民都外出打工，要滿足“三分之二同意”的要求很困難，如果處理不當(dāng)，容易產(chǎn)生糾紛，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。為此，他呼吁，對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律條文進(jìn)行修訂完善。

多年來，農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益屢被侵犯，“兩會(huì)”期間，這一問題再度被提及。全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)婦聯(lián)副主席、書記處書記崔郁分析說，由于國(guó)家沒有統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中，不少地方村民會(huì)議在涉及集體利益分配討論時(shí)，往往依據(jù)村規(guī)民約中的不平等規(guī)定，強(qiáng)行剝奪婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，絕大部分婦女雖然有理但求助無(wú)門、投訴無(wú)據(jù)，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)男女平等基本國(guó)策的難點(diǎn)問題。

據(jù)了解，2015年，婦聯(lián)系統(tǒng)受理的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題投訴6409件次，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)都在于農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格難以認(rèn)定，因而無(wú)法從法律上保障其正當(dāng)權(quán)益。

“建議修改《農(nóng)村土地承包法》部分條款，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益。”崔郁如是建議，尤其是在修改農(nóng)村土地承包法時(shí)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或程序。

她還強(qiáng)調(diào)，修法時(shí)還應(yīng)明確“家庭承包的農(nóng)戶家庭成員對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法共同共有”，參照物權(quán)法和婚姻法中關(guān)于家庭成員共同共有的有關(guān)規(guī)則，明確權(quán)利歸屬，明確救濟(jì)途徑，保障包括廣大農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民對(duì)承包土地享有的各項(xiàng)權(quán)益，從源頭上預(yù)防、統(tǒng)籌解決農(nóng)民與村集體之間、農(nóng)民之間的利益矛盾糾紛。