吳雁平

摘要：普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權(quán)力清單制度，制定與實(shí)施檔案行政權(quán)力清單的必要條件。檔案行政權(quán)力清單制定的過程，是再次進(jìn)行全員普法與法制宣傳教育的良機(jī)，是一次專業(yè)性、綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育，務(wù)求全員參與、系統(tǒng)學(xué)習(xí)、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效。

關(guān)鍵詞：檔案；權(quán)力清單；權(quán)力清單制度；普法；法制宣傳教育

普法與法制宣傳教育，在檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，起著重要的作用，各級檔案行政管理機(jī)構(gòu)和檔案保管機(jī)構(gòu)，均應(yīng)重視這一工作。并通過加強(qiáng)普法與法制宣傳教育，來推動檔案行政權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善。

1 普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權(quán)力清單制度，制定與實(shí)施檔案行政權(quán)力清單的必要條件

按照職權(quán)法定原則，權(quán)力清單的制定必須于法有據(jù)，法無授權(quán)不可為。嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定，對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理、清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)予取消。這樣，在檔案行政權(quán)力清單制定過程中，具體從事設(shè)定檔案行政權(quán)力清單工作的人員，就有一個(gè)知法、懂法、用法的問題。

檔案行政權(quán)力清單制定完成后，不僅需要對外公布，同時(shí)還須檔案行政管理機(jī)構(gòu)和具有行政管理權(quán)的檔案事業(yè)機(jī)構(gòu)中的全體人員知曉，并遵照執(zhí)行。這樣，所有檔案行政管理機(jī)構(gòu)和具有行政管理權(quán)的檔案事業(yè)機(jī)構(gòu)中的全體人員，也有一個(gè)知法、懂法、用法的問題。

很難想象，一群不知法、不懂法的人，會知道哪些法律授予了我們權(quán)力；會清楚授予了我們什么權(quán)力；會明白這些檔案行政權(quán)力的行使條件、范圍、對象、程序；能梳理出合法、合規(guī)的檔案行政權(quán)力清單；會正確行使這些檔案行政權(quán)力。從這個(gè)意義上講，普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權(quán)力清單制度，制定與實(shí)施檔案行政權(quán)力清單的必要條件。從另一個(gè)方面看，建立檔案行政權(quán)力清單制度和制定檔案行政權(quán)力清單的過程，也是一次難得且重要的普法與法制宣傳教育良機(jī)。

2 檔案行政權(quán)力清單的制定過程對普法及法制宣傳教育的影響

2.1 檔案行政權(quán)力清單制定的過程，是一次專業(yè)性的普法與法制宣傳教育。檔案行政權(quán)力清單的制定過程，首先是對檔案行政權(quán)力的梳理。這些權(quán)力主要來自以《檔案法》為核心的檔案專業(yè)法律法規(guī)、地方檔案法規(guī)、部門檔案規(guī)章和各級政府制定頒布的檔案規(guī)范性文件。從這個(gè)角度看，檔案行政權(quán)力清單的制定過程，自然就是一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動。

事實(shí)上，宣傳和普及《檔案法》及其相關(guān)的檔案專業(yè)法律法規(guī)，一直是檔案界普法和法制宣傳教育的主要內(nèi)容?！耙晃濉逼辗?，正值《檔案法》頒布實(shí)施，國家檔案局召開了全國學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹《檔案法》會議，交流學(xué)習(xí)和宣傳《檔案法》的情況。各地紛紛將《檔案法》列入普法教育的內(nèi)容之一。

“二五”普法期間，《檔案法》仍然是各地普法教育的主要內(nèi)容。例如：“1991年4月2日，云南省委發(fā)出了批轉(zhuǎn)省委宣傳部、省司法廳《關(guān)于在全省公民中開展法制宣傳教育的第二個(gè)五年規(guī)劃》的通知，在這個(gè)規(guī)劃中，把《中華人民共和國檔案法》作為其中的一個(gè)主要內(nèi)容。”[1]

“三五”普法期間，結(jié)合《檔案法》修訂后重新頒布實(shí)施，各地檔案部門根據(jù)國家檔案局的規(guī)劃，制定了本地區(qū)“三五”檔案法制宣傳教育規(guī)劃，還有將《檔案法》列入本行政區(qū)域“三五”普法規(guī)劃。例如，甘肅“省檔案局與省委法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省司法廳聯(lián)合發(fā)文，將《檔案法》列入我省‘三五普法宣傳教育的內(nèi)容”。[2]

“四五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“四五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求使用《檔案法實(shí)施辦法釋解》和《檔案行政執(zhí)法手冊》作為專業(yè)法教材。深入開展檔案法制宣傳教育和法制實(shí)踐活動，全面推進(jìn)檔案行政管理部門依法行政。

“五五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“五五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求，深入學(xué)習(xí)宣傳《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》等檔案法律法規(guī)，進(jìn)一步提高廣大檔案工作人員的法律素質(zhì)和依法行政意識。

“六五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“六五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求，學(xué)習(xí)宣傳以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，學(xué)習(xí)宣傳與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)，學(xué)習(xí)貫徹規(guī)范政府行政行為的法律法規(guī)，深入開展檔案法制宣傳教育主題活動。

由此，可以看出，檔案普法與檔案法制宣傳教育的內(nèi)容，由單一的《檔案法》，向《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》《檔案法》法律體系，再向以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系、規(guī)范政府行政行為的法律法規(guī)不斷拓展。但《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)，始終是檔案普法及檔案法制宣傳教育的重要內(nèi)容。

按說，經(jīng)過近30年的《檔案法》宣傳教育，檔案工作者應(yīng)當(dāng)對《檔案法》及其相關(guān)法律體系有相當(dāng)充分的了解和認(rèn)識。但實(shí)際情況并不樂觀，就不久前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，雖然“多數(shù)參加調(diào)查者能正確選擇出全國法制宣傳日。對自己基本法律知識評價(jià)較高與一般的占比相同，總比接近90%”，但“近六成受訪者錯(cuò)將‘國際檔案日當(dāng)作‘《檔案法》宣傳日，回答正確者大約只有四成。清楚《檔案法》是行政法的人數(shù)最多，但占比不到四成”。[3]

因此，檔案行政權(quán)力清單的制定過程，應(yīng)當(dāng)與“普法”規(guī)劃相結(jié)合，再進(jìn)行一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動，畢竟大部分檔案行政權(quán)力是由《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)所賦予的。

2.2 檔案行政權(quán)力清單制定的過程，是一次綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育。雖然，《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)賦予了檔案行政權(quán)力中的絕大部分，但作為檔案行政管理機(jī)構(gòu)和檔案行政管理人員，同樣要在憲法和行政法的框架下依法行政，受憲法和行政法以及整個(gè)社會主義法律體系的規(guī)制。從這個(gè)角度看，檔案行政權(quán)力清單制定的過程，不僅是一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動，還是一次綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育活動。而現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中的“共性權(quán)力”就來自檔案專業(yè)法律法規(guī)之外的行政法律法規(guī)的授權(quán)。

在多年的普法與檔案法制宣傳教育中，我們將重點(diǎn)放在《檔案法》及其法律體系上是必要的，但從整體的普法與法制宣傳教育的目標(biāo)來看，顯然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣傳部、司法部關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》（“一五”普法規(guī)劃）中，就將普法基本內(nèi)容規(guī)定為：我國的憲法、刑法等“十法一條例”的法律常識的學(xué)習(xí)和普及。

1991年，全國“二五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容是“以憲法為核心”“以專業(yè)法為重點(diǎn)”的學(xué)習(xí)教育。其中專業(yè)法如：土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、文物保護(hù)法、食品衛(wèi)生法等，各部門、各系統(tǒng)要根據(jù)業(yè)務(wù)工作需要，有重點(diǎn)地學(xué)習(xí)同工作、生產(chǎn)相關(guān)的法律知識。

1996年，全國“三五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容是“以宣傳社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律知識”為重點(diǎn)內(nèi)容。重點(diǎn)了解和掌握憲法、國家賠償法、行政處罰法等以及與本職工作相關(guān)的其他法律、法規(guī)，行政執(zhí)法人員要熟練掌握和運(yùn)用與本職工作相關(guān)的法律、法規(guī)，提高自身法律素質(zhì)，秉公執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2001年，全國“四五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：宣傳與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序相關(guān)的法律法規(guī)，宣傳與加入世界貿(mào)易組織相關(guān)的法律知識，宣傳與維護(hù)社會穩(wěn)定相關(guān)的法律法規(guī)，宣傳社會發(fā)展迫切要求普及的各項(xiàng)法律法規(guī)。并要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法，依法決策、依法行政、依法管理，努力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式的轉(zhuǎn)變。

2006年，全國“五五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：宣傳憲法，宣傳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，宣傳與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，宣傳規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)，宣傳維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義的相關(guān)法律法規(guī)。

2011年，全國“六五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：深入學(xué)習(xí)宣傳中國特色社會主義法律體系和國家基本法律。深入開展社會主義法治理念教育。深入學(xué)習(xí)宣傳促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)。深入學(xué)習(xí)宣傳保障和改善民生的法律法規(guī)。深入學(xué)習(xí)宣傳社會管理的法律法規(guī)。

由此，可以看出，全國普法與法制宣傳教育的內(nèi)容，由具體的某一法律、某些法律，向部門法、專業(yè)法，再向法律部門、法律體系不斷拓展。這一點(diǎn)，在全國檔案系統(tǒng)“四五”“五五”“六五”法制宣傳教育規(guī)劃中，也可以清楚地看到。

普法及法制宣傳教育的內(nèi)容越來越綜合、越來越系統(tǒng)、越來越宏觀。僅僅了解或熟悉一兩部或者少數(shù)幾部法律，只了解或熟悉與本行業(yè)、本專業(yè)、本領(lǐng)域相關(guān)的行業(yè)法和部門法，已經(jīng)不能適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，不能適應(yīng)依法行政與法制社會建設(shè)的需要。因此，檔案行政權(quán)力清單制定的過程，是一次難得的綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育。

3 建立檔案行政權(quán)力清單制度過程中開展普法與法制宣傳教育的思路

3.1 全員參與。在建立檔案行政權(quán)力清單制度工作中，有一種錯(cuò)誤認(rèn)識，認(rèn)為制定檔案行政權(quán)力清單，只是涉及一兩位檔案行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者，或者是具體承擔(dān)這項(xiàng)工作部門的事，與己無關(guān)。事實(shí)上，由于檔案行政權(quán)力清單涉及檔案行政管理和檔案實(shí)物管理的方方面面，進(jìn)而涉及各級檔案行政管理機(jī)關(guān)、具有檔案行政管理權(quán)限的事業(yè)單位及其全體工作人員。而從近期的一個(gè)檔案工作者“普法”及檔案法制教育情況調(diào)查結(jié)果來看，雖然“無論是對基本法律知識‘幾乎都不了解的人；或搞不清，或搞錯(cuò)《檔案法》屬于哪一類法的人；無論是搞不清全國法制宣傳日是哪一天的人，還是記不得《檔案法》宣傳日日期的人；無論是表示沒有接受過普法教育的人，還是‘覺得法律沒用的人；都說明法制和檔案法制宣傳存在死角和盲區(qū)。從這些人的占比數(shù)來看，有大有小，似乎不是一個(gè)大問題。但如果將這一比例用在全國十幾萬檔案工作者身上，其絕對值就是一個(gè)不小的數(shù)字”。[4]

這些人一旦在具有檔案行政權(quán)力的崗位上，運(yùn)用檔案行政權(quán)力，就可能產(chǎn)生錯(cuò)誤，給檔案事業(yè)造成損失。因此，在建立檔案行政權(quán)力清單制度過程中開展普法與法制宣傳教育必須堅(jiān)持全員參與的原則，讓所有檔案工作者都參與到建立檔案行政權(quán)力清單制度中。在建立檔案行政權(quán)力清單制度過程中“繼續(xù)進(jìn)行普法教育，加大普法教育的力度與持續(xù)性，直到消除法制死角與盲區(qū)，進(jìn)而提高全體檔案工作者的法制意識與法制能力”。[5]

3.2 系統(tǒng)學(xué)習(xí)。系統(tǒng)學(xué)習(xí)，就是在建立檔案行政權(quán)力清單制度過程中開展的普法與法制宣傳教育中，全面學(xué)習(xí)中國特色社會主義法律體系和國家基本法律，包括憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等方面的法律。

學(xué)習(xí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的法律法規(guī)，包括國家基本經(jīng)濟(jì)制度、社會主義市場經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、金融、投資等方面的法律法規(guī)，農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村金融制度、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度和農(nóng)村民主管理制度等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)資源節(jié)約和管理、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等方面的法律法規(guī)，推進(jìn)科技進(jìn)步、加快教育事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)、實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)法律法規(guī)。

學(xué)習(xí)保障和改善民生的法律法規(guī)，包括收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等方面的法律法規(guī)，就業(yè)促進(jìn)、勞動合同、勞動爭議處理等方面的法律法規(guī)，土地征收征用與補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、國有企業(yè)改制等方面的法律法規(guī)，安全生產(chǎn)、食品藥品安全、抗災(zāi)救災(zāi)、公共衛(wèi)生等方面的法律法規(guī)，維護(hù)婦女、未成年人、老年人、殘疾人權(quán)益等方面的法律法規(guī)。

學(xué)習(xí)社會管理的法律法規(guī)，包括維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)相關(guān)法律法規(guī)，社會治安綜合治理、流動人口服務(wù)和管理、突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，信訪、投訴、調(diào)解等相關(guān)法律法規(guī)，新聞出版、廣播影視、文化文藝、網(wǎng)絡(luò)電信管理相關(guān)法律法規(guī)，刑事、民事和行政訴訟法律。

學(xué)習(xí)反腐倡廉的法律法規(guī)，包括公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、審計(jì)法和廉政準(zhǔn)則等相關(guān)法律法規(guī)和黨紀(jì)條規(guī)。

系統(tǒng)學(xué)習(xí)有關(guān)法律是因?yàn)闄n案工作涉及社會的方方面面，檔案行政管理也同樣涉及社會的方方面面，而這些涉及社會方方面面的法律中的有關(guān)檔案方面的規(guī)定，既是檔案行政權(quán)力的范圍，也是檔案行政權(quán)力的邊界，還是檔案行政管理的職責(zé)所在。同時(shí)，更是檔案行政管理依法行政、合法行政、善于行政的必備法律素養(yǎng)。檔案行政管理要真正做好依法行政，完全落實(shí)檔案行政權(quán)力清單職責(zé)，按章辦事，系統(tǒng)學(xué)習(xí)與熟知這些有關(guān)法律是必不可少的。

3.3 突出重點(diǎn)。面對龐大的法律體系，要求所有檔案人員都進(jìn)行全面深入的學(xué)習(xí)與熟知是很困難的。這就要求在建立檔案行政權(quán)力清單制度過程中開展的普法與法制宣傳教育中，突出重點(diǎn)，有所側(cè)重。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：其一，作為公民必須遵循的憲法及其相關(guān)法律；其二，作為檔案工作者必須遵循的與檔案工作相關(guān)的《檔案法》及其相關(guān)法律；其三，作為檔案行政管理人員必須遵循并執(zhí)行有關(guān)檔案工作的法律與依法行政相關(guān)的行政法。還應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同的檔案工作崗位的特點(diǎn)，開展與之相關(guān)的普法與法制宣傳教育，以增強(qiáng)普法及法制宣傳教育的針對性。

3.4 注重實(shí)效。注重實(shí)效，就是要圍繞提高全體檔案工作者的法律意識和法律素質(zhì)，提高檔案工作的法治化管理水平，推動自覺學(xué)法、守法、用法的工作環(huán)境形成的檔案普法和檔案法制宣傳教育目標(biāo)，堅(jiān)持檔案法制宣傳教育與檔案法治實(shí)踐相結(jié)合。對于建立檔案行政權(quán)力清單制度的檔案法治實(shí)踐來說，就是用檔案普法和檔案法制宣傳教育引導(dǎo)檔案行政權(quán)力清單的制定與實(shí)施，加強(qiáng)檔案普法和檔案法制宣傳教育，深入推進(jìn)依法行政、依法治檔與檔案事業(yè)的依法治理。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉衛(wèi)邦.云南把《檔案法》納入普法規(guī)劃[J].檔案工作，1991（8）：28.

[2]蘭臺普法十三秋——甘肅省檔案法制工作綜述之一[J].檔案，2000（4）：34～35.

[3][4][5]席杰.檔案工作者“普法”及檔案法制教育情況調(diào)查[J].檔案管理，2016（2）：80.