劉海濤，汪曉琪（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江　哈爾濱　150028）

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國際視野下調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距的財稅政策研究

劉海濤，汪曉琪
（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

摘要：財稅政策是政府用來調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入差距的重要手段。我國當(dāng)前出現(xiàn)的居民間收入分配差距加大，貧富分化懸殊等問題，不僅是經(jīng)濟問題，更是直接影響到和諧穩(wěn)定的社會大問題，這些問題的存在無疑與我國財稅政策的作用未能有效發(fā)揮有著直接的關(guān)系。應(yīng)通過借鑒德國、美國、韓國和日本等發(fā)達(dá)國家利用財稅政策調(diào)節(jié)居民收入合理分配方面的一些有益做法，結(jié)合我國國情，健全適應(yīng)我國的調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入合理分配機制。

關(guān)鍵詞：財稅政策；居民收入分配差距；轉(zhuǎn)移支付

利用財稅政策調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距是發(fā)達(dá)國家的慣常性做法，也是最為有效和公平的手段。但同時，任何事情沒有一成不變的永恒，德、美、韓、日等國的財稅政策也都是隨著各自經(jīng)濟社會形勢的變化而不斷調(diào)整，這才是最有必要借鑒的經(jīng)驗。

一、歐美國家利用財稅政策調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距的經(jīng)驗

（一）德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度

德國的轉(zhuǎn)移支付制度在世界上具有典范意義：橫縱結(jié)合模式，州際間的橫向轉(zhuǎn)移支付更是具有突出代表性，所有德國公民均可以平等的享受基本公共設(shè)施和社會服務(wù)。并以法律的形式規(guī)定，經(jīng)濟和財力較強的州有義務(wù)每年撥一定數(shù)額的款項給經(jīng)濟和財力較弱的州，實行橫向支付。這種支付方式在一定程度上穩(wěn)定了經(jīng)濟，縮小了州際間的貧富差距，但也產(chǎn)生了許多弊端，最主要的問題是打擊了富裕州創(chuàng)造財富的積極性。為此，德國聯(lián)邦議會在2001年7月提出了有關(guān)轉(zhuǎn)移支付新標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，并于2005年開始正式實行。具體內(nèi)容為：

1.銷售稅的預(yù)先均衡性分配。改革之后的銷售稅補貼，不僅要補貼人均收入低于92%的州，對于所有人均收入低于全國平均水平的州，都予以補貼，這部分占銷售稅的25%。各州補貼的計算方法采用了線性累退方法。具體計算公式：

表1　不同條件下F的取值情況

按這種方法計算，可以均衡各州的財力。如果銷售稅的25%按照上述辦法不足以進行補貼，則按比例降低各州的補貼款；如果有剩余，則按各州人口分配。

2.州際間的橫向轉(zhuǎn)移支付。州際間的轉(zhuǎn)移支付是將各州在一個轉(zhuǎn)移支付年度內(nèi)的財政能力指數(shù)與財政需求指數(shù)（轉(zhuǎn)移支付指數(shù)）相比較，若前者大于后者，則為轉(zhuǎn)移支付義務(wù)州；反之，則為轉(zhuǎn)移支付獲得州。

財政能力指數(shù)=該州的州稅收收入+64%×地方稅收收入。財政需求指數(shù)=×+全國人均地方稅收收入×。改革后，在計算轉(zhuǎn)移支付補貼及貢獻的具體數(shù)額方面，新的轉(zhuǎn)移支付制度引入了線性累進的方法。具體而言，在計算各州的財力時，對與本年稅收收入超出上年12%的部分，予以扣除，用于富裕州本州使用，這種方式提高了富裕州的積極性，這種激勵機制也成為了改革后德國轉(zhuǎn)移支付制度的一個新亮點。同時，在具體計算財政需求時，通過設(shè)置不同的比例將人口修正因素劃入考慮范圍。

3.聯(lián)邦補充撥款。經(jīng)過改革的聯(lián)邦補充撥款亦作出了相應(yīng)的調(diào)整，其具體可分為一般性和特殊需要兩部分。一般性聯(lián)邦補充撥款主要是針對財政能力指數(shù)不足財政需求指數(shù)0.5%的州。特殊需要聯(lián)邦補充撥款則是針對一些特殊事項或事實所給予的特別補助。如由于歷史因素導(dǎo)致的東德地區(qū)發(fā)展落后，基本公共服務(wù)供給不足平均水平等現(xiàn)狀，通過對具體地區(qū)財力水平、福利水平及發(fā)展程度的綜合考慮，從公平角度出發(fā)，針對特殊地區(qū)（如東德地區(qū)）的特殊需要給予的撥款。

在縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距方面，德國的洲際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度起到了至關(guān)重要的作用，德國的基尼系數(shù)在2000～2012年間，維持在0.25～0.29的水平上，可見收入分配差距維持在較為安全穩(wěn)定的區(qū)間與合理高效的轉(zhuǎn)移支付制度緊密相關(guān)。

（二）美國的公平社會保障支出

不同于德國，美國的社會保障制度由社會保險、社會援助與福利體系兩大模塊構(gòu)成。作為社會保障主體部分的社會保險，覆蓋面積很廣，包括：老年遺屬傷殘保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險。老年遺屬傷殘保險由美國社會保障署管理，其目的是保障符合條件的年老、傷殘、受傷幸存勞動者和依靠他們生活的家屬的基本生活，上述部分由美國政府強制提供。美國的醫(yī)療體系建設(shè)引入私人要素的參與，形成了政府與私人兩部分并存的醫(yī)療保險模式。在私人醫(yī)療保險方面，政府通過稅收優(yōu)惠等政策激勵企業(yè)為員工負(fù)擔(dān)醫(yī)療保險；在政府醫(yī)療保險方面，則主要針對社會弱勢群體，在住院保險等社會基本醫(yī)療福利方面給予財力支持。目前美國約97%的失業(yè)者都能夠享受到失業(yè)保險，這得益于各州政府及聯(lián)邦政府之間的明確分工，對于聯(lián)邦政府而言，從總體上鼓勵各州政府建立并完善相應(yīng)的失業(yè)保險體制機制，發(fā)揮著促進同級政府間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用。對各州政府而言，則區(qū)分本州投保人的具體失業(yè)情況，對于符合條件的非自身主觀原因造成的失業(yè)投保人進行管理。

相對于歐洲大陸國家，美國社會固有的個人主義價值觀念不斷地影響著社會援助與福利體系的建立及發(fā)展，整個社會保障制度選擇了“補缺型”的發(fā)展模式，形成了一套完備的公共援助體系。譬如美國的社會援助與福利體系，包括以補充保障收入（SSI）和臨時家庭援助項目（ATNF）為主體的現(xiàn)金援助公共福利項目和以醫(yī)療補助（MD）、住房援助項目（HA）及聯(lián)邦主要食品項目（Major Federal Food Program）為內(nèi)容的非現(xiàn)金援助的公共福利項目。

同時，美國實行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。各級政府間的財政稅收制度相對獨立，上級政府對下級政府的補助和撥款是主要的聯(lián)系方式，三級財政既相互獨立又相互聯(lián)系。一方面，三級財政有著各自的社會福利權(quán)責(zé)劃分，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)聯(lián)邦社?；穑∣ASDI）和為老年人、殘疾人提供健康保險的醫(yī)療照顧計劃，參保人繳納的稅費為主要資金來源。聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)失業(yè)保險、社會救濟和福利，州政府主要負(fù)責(zé)具體落實管理，聯(lián)邦政府適當(dāng)補助。公共衛(wèi)生也由州政府和地方政府聯(lián)合負(fù)責(zé)；另一方面，對于政府間社會保障轉(zhuǎn)移支付分配，存在著州際貧富差距擴大的問題。原因在于，不同的州及地區(qū)存在著資源和經(jīng)濟發(fā)展等因素的固有差異，聯(lián)邦政府在政策制定上的“權(quán)力下放”，必然導(dǎo)致州和地方政府在各自社會保障水準(zhǔn)上的不統(tǒng)一。

針對居民收入分配差距加大的嚴(yán)峻形勢，聯(lián)邦政府以維護公共服務(wù)的公平并實現(xiàn)均等化為目標(biāo)，明確劃分了政府間的社會保障權(quán)責(zé)。轉(zhuǎn)移支付由一般性和特殊性兩種形式構(gòu)成。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是為均衡因地區(qū)稅收能力不同導(dǎo)致的差異性公共服務(wù)水平，援助州和地方政府，彌補其財力不足，提高地方政府自主調(diào)控能力及效果；特殊性轉(zhuǎn)移支付根據(jù)特殊的非固定的事項來核定，主要由專項和分類兩項補助構(gòu)成。專項補助有著嚴(yán)格管控規(guī)則，州或地方政府必須根據(jù)既定的規(guī)則和計劃使用，并就使用過程進行詳細(xì)匯報。分類補助不同于專項補助，州或地方政府享有自主使用權(quán)。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，專項補助占較大比重，均衡著各地社會保障水平的差異，提高低收入群體生活福利水平，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。

總體而言，美國財政社會保障支出整體公平性較高，財政社會保障支出對調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距起到了積極作用。

二、韓國和日本利用財稅政策調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距的經(jīng)驗

韓國和日本是亞洲國家在保持經(jīng)濟高速增長的同時，成功避開中等收入陷阱的典范，從地理位置和文化特點分析，韓、日的經(jīng)驗對我們更具有借鑒意義。

（一）韓國的勞動所得保全稅制

韓國在經(jīng)濟起飛階段同樣出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、分配不公及收入差距不斷擴大等問題，據(jù)韓國開發(fā)研究院（KDI）2009年針對兩人以上城鄉(xiāng)家庭進行的調(diào)查顯示，2008年的中產(chǎn)階級比例為63.3%，比1992年的75.2%下降了11.9%。同期窮困階層比例從7.7%增加到14.3%，上升了6.6%，而富裕階層從17.1%增加到22.4%，上升了5.3%。中產(chǎn)階級的崩潰導(dǎo)致了一系列的社會經(jīng)濟問題，同時也加劇了收入分配均衡指標(biāo)惡化。面對城鄉(xiāng)居民收入分配差距不斷擴大等一系列社會問題，2009年韓國實施了全新的勞動所得保全稅制，又稱勤勞獎勵稅制。此次稅制改革是以提高居民收入、縮小居民收入分配差距為核心目標(biāo)。受益群體是那些認(rèn)真勞動，但是依然生活窮苦的勞動者或自由職業(yè)者，對這部分人實施勞動所得保全稅是一種勤勞延續(xù)型所得支援制度，從某種角度來說屬于社會保障支付，其目的是提高勞動投入、提升就業(yè)率、提高實際收入水平。

勞動所得保全稅制將勞動者或受雇者作為總體，以家庭為單位。每年5月，以提交申請書的方式申請勤勞獎勵金，同時提供勤勞所得、財產(chǎn)相關(guān)的證明文件。申請時必須具備四項基本要件：夫妻合計總所得、未滿18歲子女的撫養(yǎng)家庭、住宅、財產(chǎn)。勤勞獎勵金的發(fā)放在審查當(dāng)年9月支付完畢。韓國通過逐步完善勞動所得保全稅制，擴大受惠覆蓋面，提升稅收政策在縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的作用效力。

表2　勞動所得保全稅制中補貼模式的分階段擴大方案

勞動所得保全稅制的補貼體系的突出特征是以勞動收入作為獎勵或補貼額計算的依據(jù)，計算方法：若某一家庭年勞動收入為700萬韓元，小于800萬韓元屬于第一階段，補貼額為105（700× 15%）萬韓元，在800萬韓元以內(nèi)，隨著該家庭年勞動收入的增減變動，補貼額也隨之發(fā)生同方向的變動；當(dāng)該家庭收入在超過800萬韓元而少于1200萬韓元中間變動時，屬于第二階段，補貼額是恒定值120萬韓元，也是該項補貼的最高封頂額；當(dāng)該家庭收入在超過1200萬韓元而少于1700萬韓元中間變動時，處在第三階段，補貼額會發(fā)生與收入變動方向相反的變動，假定該家庭年勞動收入為1500萬韓元，則補貼額為48［（1700-1500）×24%］萬韓元。

韓國實施的全新勞動所得保全稅制，以所得稅和財產(chǎn)稅等直接稅類為手段調(diào)節(jié)居民收入分配情況，并將所得收入再次投放到社會保障事業(yè)中，以實現(xiàn)控高保低的政策目標(biāo)。事實表明，正是這一系列財稅政策的實施，韓國得以成功跨越“中等收入陷阱”，實現(xiàn)了經(jīng)濟騰飛與社會進步的良性互動?，F(xiàn)在，韓國為了進一步縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距，提高低收入者收入，提升低收入者社會福利水平。在2013年稅法相關(guān)改革及政策制定方案中提及取消個人所得抵扣制度，并對高收入者提高稅負(fù)，而將該部分稅收收入專項用于貧困居民的各項社會保障中。韓國的基尼系數(shù)自2000年至今基本穩(wěn)定在0.30～0.32之間，與發(fā)達(dá)國家大致趨同。

（二）日本的收入倍增稅收政策

長期以來，日本政府在應(yīng)對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的城鄉(xiāng)居民收入分配差距問題上體現(xiàn)出政府的主動調(diào)控性及政策高效性。自1960年日本池田內(nèi)閣宣布實施“國民收入倍增計劃”以來，該政策不斷根據(jù)新形勢、新變化進行改革完善，力圖實現(xiàn)稅收和社會保障制度的統(tǒng)一，并縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距。收入倍增稅收政策時至今日仍在不斷革新，在縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距方面，調(diào)控效果顯著。

早期的收入倍增計劃根據(jù)不同的條件，設(shè)置了不同的稅率，以“高收入、累進稅率、高稅負(fù)；低收入、減免優(yōu)惠、低稅負(fù)”為行動指南，并通過實施繼承稅或贈與稅等稅收政策，在收入再分配環(huán)節(jié)進一步調(diào)節(jié)低收入階層的可支配收入，降低基尼系數(shù)，調(diào)節(jié)收入分配差距。2014年日本政府的稅制改革強調(diào)了減稅計劃，包括2015年在內(nèi)，中央和地方共計劃減稅7391億日元（約合人民幣431億元）。另外，政府還提出稅收制度的改革方案，包括增值稅和所得稅，改革思想都是以減輕低收入居民稅負(fù)為中心，降低稅收的負(fù)面影響。

1.增值稅改革。針對增值稅的累退性，日本政府效仿加拿大的稅額抵免措施（GST）來實現(xiàn)收入倍增計劃。針對符合條件的群體按年齡進行劃分，以每人每年為單位，未成年人和19歲以上的補貼額分別為127美元和242美元。為減輕低收入階層的負(fù)擔(dān)，在一定標(biāo)準(zhǔn)下，家庭年收入超過31524美元的部分可抵扣5%。此外，所有家庭都可以享受稅收抵免，并且可以按照家庭人數(shù)和年齡實施差別化定額補貼。

2.個人所得稅改革。1985年，日本政府為減少中間收入階層由于累進性效應(yīng)增加的稅收負(fù)擔(dān)，采取了緩和累進性措施，大幅度調(diào)整了所得稅的稅率結(jié)構(gòu)。并從2015年開始實施一系列措施，對所得再分配職能進行制度改革，旨在增加高收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，如設(shè)置納稅識別號，提高最高稅率，規(guī)定工薪所得扣除上限，廢止紅利、股票轉(zhuǎn)讓收益的優(yōu)惠稅率等。

3.財產(chǎn)所得課稅改革。日本政府一方面構(gòu)建金融所得課稅一體化制度體系，通過均衡各類收益和擴大損益計算范圍，將紅利、轉(zhuǎn)讓所得的稅率提高到20%，從而調(diào)節(jié)證券轉(zhuǎn)讓收益畸高問題；另一方面對通過繼承、贈與等方式取得財產(chǎn)的繼承的人或是接受贈與的一方，按照10%～75%的累進制稅率負(fù)擔(dān)高額的繼承稅或是贈與稅。從統(tǒng)計資料看，日本繼承1億元以上的占28.8%，繼承稅在調(diào)節(jié)收入分配差距中的作用顯著。

近兩年，日本通過增值稅、所得稅及財產(chǎn)稅改革來實現(xiàn)居民收入倍增、彌合城鄉(xiāng)居民收入分配差距、實現(xiàn)公平分配的政策目標(biāo)。

三、國外經(jīng)驗對我國的啟示

在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平等多個方面，上述歐美及亞洲國家雖然與我國不盡相同，但是各國縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策目標(biāo)是相同的，其運用稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等政策手段，制定并實施的相關(guān)的政策、措施在提高低收入者實際生活水平，縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距方面具有重要的借鑒意義。

（一）逐步建立健全完善的社會保障體系

美國聯(lián)邦政府和各州、地方政府間社會保障支出責(zé)任的合理分擔(dān)，為財政社會保障支出政策提供了充足的資金支持，形成了制度化、穩(wěn)定化的政府間社會保障支出分擔(dān)機制，加之美國社會保障支出總額較大，有效的保證了地方社會保障建設(shè)，實現(xiàn)了居民社會保障均等化發(fā)展，從而對調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配差距起到了積極作用。西方發(fā)達(dá)國家的社保支出大多數(shù)占財政總支出的30%或者以上，結(jié)合我國比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家僅占10%左右的具體情況，借鑒美國社會保障支出規(guī)模，應(yīng)適度加大我國財政社保支出力度。

美國的社會保障基本實現(xiàn)了全民覆蓋，社會保障項目更是多種多樣，通過不同的途徑盡可能將社會保障的果實分享給全體國民，城鄉(xiāng)社會保障水平實現(xiàn)均等化，有效的保障了低收入階層的生活，縮小了城鄉(xiāng)居民收入分配差距。借鑒美國社會保障體系的公平性，包括借鑒社會保障覆蓋面、農(nóng)村社會保障項目、社會保障標(biāo)準(zhǔn)等方面的構(gòu)建。根據(jù)農(nóng)村地區(qū)社會保障支出對縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的重要性，結(jié)合農(nóng)村社會保障程度低、社會保障項目少、社會保障體制不健全等問題，應(yīng)進一步加快建設(shè)覆蓋全體農(nóng)村居民的社會保障體系，從而高效發(fā)揮縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的功效。

（二）制定并實施高效的稅收調(diào)控政策

韓國的勞動所得減免制度起到了激勵勞動、刺激就業(yè)的作用，屬于支援實際收入的返還型稅制。與韓國相比，日本將間接稅和直接稅改革相結(jié)合，改善增值稅的累退性，增強了所得稅的收入再分配功能，提高居民的可支配收入，在一定程度上保障了居民生活保障資金的來源。結(jié)合我國實際情況，借鑒韓日兩國財稅政策中注重稅收和社會福利體系的相互滲透，建立工作福利制度，提高居民收入水平的做法，為我國建立公平與效率的財稅制度創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

我國可從以下兩方面對韓日的稅收政策進行借鑒：為防止所得稅稅基受到侵蝕，同時強化所得稅的累進功能，應(yīng)將稅負(fù)減免方式變更為稅額扣除。合理確定受益對象，以控高保低為行動指南，在保障財政收入的同時合理有效的發(fā)揮社會保障作用，提高資金的使用效率。具體可以通過提高所得稅累進功能的效果，調(diào)節(jié)不同收入階層的稅負(fù)水平，影響居民的收入水平。而通過收入增長稅收政策可以激勵勞動供給，不僅可以保障低收入階層的所得，而且能與勞動收入聯(lián)系起來。還可以降低不勞動者獲得失業(yè)補貼的風(fēng)險。通過稅收額度的抵免措施提高行政效率，保障其與社會保障制度的一體化運營。

（三）建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度

德國橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度通過法律形式保障了它的穩(wěn)定性，使得轉(zhuǎn)移支付在運行過程中具有法律保障，相應(yīng)工作依法進行，有效的約束并規(guī)范了聯(lián)邦政府對洲政府及洲際政府間的轉(zhuǎn)移支付，從而高效而長期地保證了對于地方政府反貧困的財力支持，增強了地方政府切實有效運用財稅政策縮小分配差距的自主性，提升了財政收入分配職能效果。借鑒德國法制化的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)我國具體現(xiàn)狀，應(yīng)開發(fā)新途徑，完善轉(zhuǎn)移支付制度尤其是省以下轉(zhuǎn)移支付制度。借鑒德國洲際間橫向轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗，可以進一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度，提升地方政府財政調(diào)控自主性，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在支農(nóng)建設(shè)方面的重要作用，切實縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距。

從德國轉(zhuǎn)移支付的長期實踐經(jīng)驗來看，德國轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)歷了社會福利廣覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)所導(dǎo)致的“養(yǎng)懶漢”等不良現(xiàn)象。為此，德國調(diào)節(jié)收入分配差距的措施不再提高社會福利水平甚至調(diào)整減少轉(zhuǎn)移支付額度，以此來均衡效率與公平。政府的轉(zhuǎn)移支付也不是恒定不變的，根據(jù)當(dāng)前形勢，做出及時調(diào)整才能適應(yīng)縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策需要。在我國結(jié)合分配職能來完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，汲取德國的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以根據(jù)經(jīng)濟社會的具體情況把握轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尺度，均衡公平與效率關(guān)系，切實發(fā)揮縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距的作用。

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［責(zé)任編輯：李成林］

中圖分類號：F126

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6183（2016）05-0055-06

收稿日期：2016-05-05

作者簡介：劉海濤（1958-），男，山東肥城人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師；研究方向：財政理論與政策。汪曉琪（1989-），女，黑龍江雞東人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)碩士研究生；研究方向：財政理論與政策。