王力（南京師范大學，江蘇　南京　210023）

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治理視域下智庫參與公共政策制定過程的研究
——基于公共權力的視角

王力
（南京師范大學，江蘇南京210023）

摘要：在提倡國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，智庫有著重要的地位。而探究參與公共政策制定過程的智庫，公共權力是一個重要視角。所謂智庫，是指能在治理環(huán)境下行使相對獨立的權力，并以專業(yè)、客觀的方式為決策者在政策制定過程中提出戰(zhàn)略性、前瞻性和實用性建議的組織機構。但公共權力集中、閉塞和利益化的發(fā)展現(xiàn)狀影響了智庫在公共政策過程中獨立性、公開性和客觀性的實現(xiàn)?；诖?，應合理下放權力，打破智庫參與政策制定的封閉性；力求權力公開運行，保證智庫介入政策制定的合法性；要制約權力使用，落實智庫影響政策制定的公正性，最終提高智庫制定政策的成效，實現(xiàn)善治。

關鍵詞：治理；智庫；公共政策制定；公共權力

賓夕法尼亞大學智庫與公民社會計劃（Think Tanks and Civil Societies Program）從2006年起便對全球領先的智庫進行排名，雖然該報告的研究結果存在爭議，但因其巨大的國際影響力，該機構的研究數(shù)據(jù)依然可在一定層面反映出全球智庫的發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)2008～2016年間發(fā)布的《全球智庫指數(shù)報告》（見圖1），不難發(fā)現(xiàn)，全球智庫總量總體呈現(xiàn)攀升趨勢，并且這種全球化的影響也輻射至中國。自2009年起，中國的智庫數(shù)量雖然變化較小，但始終位列全球第二，堪稱“智庫大國”的名號。尤其在黨的十八屆三中全會后，關于加強國內智庫建設的呼聲日益高漲，在提倡國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，作為國家軟實力的重要體現(xiàn)，智庫有著當之無愧的重要地位。本文試從公共權力的視角出發(fā)，探究智庫在公共政策制定過程中發(fā)揮的作用和其在中國政治生態(tài)中存在的問題，尋求智庫在中國良性發(fā)展的路徑。

圖1　2008-2015年全球智庫指數(shù)報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)（單位：個）

一、智庫參與公共政策制定及其與公共權力的關系

智庫又稱思想庫（Think tank），發(fā)端于美國，于二戰(zhàn)后興起，并在世界范圍內或多或少的影響著各個國家的內政外交，尤其在中國，智庫扮演著影響政府決策、探索國家治理的重要角色，初步具備了現(xiàn)代治理體系對實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會自我治理的需求。而作為一個“點子制造廠”，其工作運行的主要方式仍以公共政策為中心，即為政策制定者提供想法與解決方案，從而發(fā)揮決策外腦的作用。

價值取向、形態(tài)、運作機制等差異帶來多樣化的智庫種類，故其內涵也是多樣的，頗有影響力的觀點有：西安大略大學政治科學學院教授唐納德· E.埃布爾森（Donald E. Abelson）認為思想庫是非營利、無黨派的（并非意味著沒有自身意識形態(tài)），以影響公眾觀念和公共政策為初衷的研究型機構。賓夕法尼亞大學的詹姆斯·G.麥克甘（James G. Mc-Gann）教授將智庫定義成非營利組織，它獨立于國家，并致力于將政策問題轉化為適當?shù)墓舱?。安德魯·里奇（Andrew Rich）也認為智庫是那些獨立的、不以利益為導向的非營利組織，他們提供專業(yè)知識和思想觀念，從而獲得支持并影響政策制定過程。日本智庫研究專家Takahiro Suzuki更是作出了精煉的界定，即其是從事公共政策研究的機構。從以上諸位學者的界定來看，盡管社會環(huán)境的差異可能會影響智庫在不同時期、不同地域的內涵，但“獨立”和“公共政策”始終貫穿其中。當然，探索智庫對中國公共政策制定過程產生的影響，離不開本土化的社會背景，尤其是考慮到黨的十八屆三中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設要求，因此，本文的智庫指的是能夠在治理環(huán)境下行使相對獨立的權力，并以專業(yè)、客觀的方式為決策者在制定政策過程中提出戰(zhàn)略性、前瞻性和實用性建議的組織機構。

所謂政策制定，是指為解決某個政策問題而提出一系列可接受的方案或計劃，并進而制定出政策的過程［1］。在動態(tài)的決策過程中，解決公共問題需要從公共利益出發(fā)，遵循科學、民主與公正的原則，這需要智庫的參與，也是學界將智庫稱作立法、行政、司法與媒體之外的“第五權力”的主因，此處的“權力”應理解其廣泛意義上的內涵，即某種影響力與支配力，本質上是區(qū)別于從國家政治角度劃分的立法、行政和司法等強制性權力，而從國家治理和發(fā)展的視角來看，智庫作為一種權力主體，其對公共政策制定過程的影響與其自身權力屬性是有著必然聯(lián)系的。

（一）智庫參與政策制定得益于權力的多中心性

治理理論強調國家并非單一的權力中心，各種公共、私人的組織只要得到公眾認可，就可以在不同程度上作為社會權力中心行使權力。因此，未來社會出現(xiàn)多個權力中心也就顯得不足為奇。鹿特丹伊拉斯謨大學簡·P.庫伊曼（Jan P. Kooiman）教授認為，在新的治理形式中，人們可以看見由單邊性（政府或社會的分野）向一個互動焦點（政府與社會的合作）的轉變。換言之，包括政府、社會和市場在內的三大部門雖然作用不同，但平等性為各主體創(chuàng)造了互動與溝通的平臺，較之統(tǒng)治和管理模式，治理更符合現(xiàn)代社會需要，因其在本質上打破了傳統(tǒng)一元或單中心的權力，實現(xiàn)了權力運行過程中的上下互動甚至多中心性。在此背景下，有“第五權力”之稱的智庫正是得益于權力的多中心性，才能在治理環(huán)境中發(fā)揮其組織機構職能。當前，雖然智庫在中國暫不具備制定政策的絕對權力，但已在發(fā)揮影響力，除了根據(jù)政府指示上報相關問題的研究成果外，還試圖借助大眾傳媒搭建影響平臺，努力以最有效和直接的方式對掌握核心權力的國家領導層和各級政府部門進行“游說”，使政策從想法逐漸演變成現(xiàn)實，如此一來，隨著智庫擁有權力的不斷擴大，從應然走向實然將是大勢所趨。

（二）智庫推動政策制定有賴于權力的公開性

國家治理主要分為法治和人治兩種模式，為了實現(xiàn)治理追求的目標——“善治”，即良好的治理，在追求公共利益最大化的社會管理過程中，能夠達到公平正義的有效方法便是“法治”。運用法律手段實現(xiàn)多方共治是“法治”的追求與導向，而這一目標實現(xiàn)的優(yōu)越性就在于法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治［2］，能夠確保治理主體的公信力。當然，依法治理除了可以保證國家強制力作為堅強的后盾，還可以透過公開權力的運行過程和科學合理的決策等相關要素使人民群眾對自己的經濟、政治和文化生活等各方面保持合理預期和安全感，防止了權力的濫用，保證權力運行的客觀、公正?；诖?，智庫作為政治生活中享有權力并行使權力的主體之一，其推動政策制定有賴于權力的公開性，這樣不僅樹立了自身權威，也落實了其在公共政策制定過程中的“增效器”作用。因為從智庫扮演的政策參謀角色來看，它們所提供的思想和方案是在廣泛調查研究和聽取社會各界意見的基礎上，采用多種公開透明的方式，從而對公共政策的出臺進行合法、合理的闡釋、解讀和普及。因此，權力的公開性在某種程度上可以確保智庫影響力和公信力的穩(wěn)步提升。

（三）智庫影響政策制定基于權力的利益攸關性

眾所周知，權力具有維護利益的功能，而其本身也具有利益攸關性，兩者是相互轉化與滲透的，正當?shù)霓D化方式表現(xiàn)為運用權力為國家、社會和公民謀利益；反之，表現(xiàn)為以權謀私、權錢交易。因此，所謂權力的博弈其實就是一個利益博弈的過程，也即政策制定的過程。而智庫之所以能夠在不同國家、地區(qū)扮演公共政策制定過程中日益重要的“參政者”角色，與其所處的政策網絡環(huán)境有著必然聯(lián)系。羅茨（R.A.W. Rhodes）認為政策網絡就是通過資源依賴關系而形成組織間聯(lián)系的集群和聯(lián)合體?？梢?，現(xiàn)代公共政策的制定一定會是多方利益群體共同參與的結果。隨著20世紀90年代以后對治理理論和政策網絡理論的深入研究，不難發(fā)現(xiàn)，多元主體的復雜現(xiàn)狀使得政策網絡治理不失為一種優(yōu)越的治理模式，其開放和透明的治理結構除了為公民參與提供有效路徑外，也為包括智庫及其利益團體在內的一系列利益攸關者提供了更為廣泛的參與公共政策、滿足利益訴求的渠道。

二、智庫在中國影響公共政策制定過程的現(xiàn)實限度

公共政策是世界各國政治運作環(huán)境中的重要環(huán)節(jié)之一，作為民主政治體制的產物，其本質是實現(xiàn)公眾意愿與利益，這需要從公共政策制定之初就保證多元主體的參與，力求利益的牽制與約束，讓權力有所分散，智庫便是實現(xiàn)這一目標的重要主體。因為它相較其它機構和個人，具備更加專業(yè)的研究人員和更便捷的信息獲取渠道，這些優(yōu)勢對于中國的智庫而言，也基本具備。但從現(xiàn)實出發(fā)，中國的智庫相比于西方發(fā)達國家呈現(xiàn)出“有量缺質”的狀態(tài)，除了智庫本身的建設結構存在問題，許多外部環(huán)境等體制機制都可能成為制約智庫發(fā)展的重要因素，突出問題表現(xiàn)如下：

（一）權力集中阻礙政策制定的參與

在西方發(fā)達資本主義國家，以美國為例，其政治體制的基本特征為三權分立和兩黨輪流執(zhí)政，這種政治制度帶來了權力的分散與競爭，以及決策機制的開放性參與。相較中國，我們實行的是一黨領導、多黨合作的政治制度，權力的高度集中是我國政治生態(tài)的重要表現(xiàn)，而智庫并非擁有足夠權力可以作為多元主體之一參與共治。

1.獨立性不足。與美國有所區(qū)別的是，中國的智庫大多是官方、半官方的性質，民間智庫的數(shù)量嚴重不足，除了受資金來源單一和籌措機制不健全的制約外，與中國對非營利組織進行嚴格管理的社會現(xiàn)實有重要關系，它們?yōu)楣俜剿?，故為官方所用，即使是研究領域也存在受到官方限制的可能。因為中國的智庫很多時候必須根據(jù)學術要求或者上級命令來選擇課題，如此一來，便極易導致競爭效率低下，難以保持客觀立場，缺乏了在政策制定前期分析問題、調查研究和設計方案等環(huán)節(jié)的參與，更多扮演的是官方“代言人”的角色，在缺少渠道提供研究成果的情況下，束縛了智庫在中國政策制定過程中應該發(fā)揮的自主性與創(chuàng)造力。

2.決策參與機制缺失。中國作為一個社會主義國家，官方智庫毫無疑問是主體，其參與決策制定過程主要是以匯報、開會和授課等有限形式展開，這種向上傳達研究成果以及直接對話決策層等方式，主要來自我國長期的計劃經濟“人治”思維的影響，領導層和相關職能部門對智庫沒有予以足夠重視，“拍腦袋”“一言堂”等不科學的決策方式廣泛存在。此外，因為缺少明確、統(tǒng)一的法律、法規(guī)來保障智庫自身的影響力和其在決策咨詢、方案設計等環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮，故無法有效掌握話語權，對決策的影響力也就十分有限。因此，提高效能，制度先行，只有這樣才能沖破傳統(tǒng)觀念和利益固化的藩籬，響應我國從戰(zhàn)略層面提出加強對國內智庫建設的號召。

（二）權力閉塞阻滯政策制定的推進

與權力公開相對立的是權力閉塞。我國自2008年實行《中華人民共和國信息公開條例》以來，保證社會組織機構和個人依法了解政務信息，增強政府工作透明度，發(fā)揮政務信息對社會的服務作用已經表明國家對信息公開與傳播的重視。但2011～2012年度發(fā)布的《中國行政透明觀察報告》顯示，雖然中央部委加大建設政府信息公開工作的力度，但省級行政單位的透明度評分卻在滑落，這無形中說明權力公開工作的不到位與信息功能發(fā)揮的不完善在持續(xù)發(fā)酵。因此，對于想要參與到政策制定的外部機構——智庫而言，便很難發(fā)揮作用。

1.制度掛靠使權力內化。根據(jù)廈門大學余章寶教授的觀點，作為從事政策研究機構的智庫，其組織目標是為了政策研究和影響公共政策，而不是牟利［3］。在我國，智庫作為非營利組織的類型之一，非營利組織成立的有關制度也無形中阻礙了智庫對政策制定的有效介入。在我國，社會團體包括非營利組織的成立制度為許可證制，即“成立民辦非企業(yè)單位實行的是有限制條件（如需有政府部門作為業(yè)務主管部門等）的登記制度。”［4］這個制度表明有關組織在成立之初就必須在政府主管部門進行掛靠，并且在工作中受到上級監(jiān)督與領導，從側面反映出上級部門將本應屬于智庫的“第五權力”變相內化，外界公眾不但不能通過智庫了解和分享更多信息，反而以“換湯不換藥”的形式加劇了權力閉塞的現(xiàn)狀，制約了我國智庫與國際組織機構自由交流的機會，難以提升國際影響力。

2.公信力缺失。智庫人員和專家是西方現(xiàn)代工業(yè)社會中最有影響力的精英［5］。因此，智庫其實是一個容納社會各界精英人士的重要機構，這也是為何美國智庫會有“旋轉門”一說，在中國也存在這一現(xiàn)象，即通常所謂的“學而優(yōu)則仕”。如此一來，便造成了人才的流動性不足，雖然中國總體側重于退休官員由行政系統(tǒng)向智庫體系的單向流動，但這樣做除了使智庫內的人才隊伍層次走向老齡化，降低研究的工作效率外，還會給公眾留以政府“自娛自樂”的印象。

（三）權力利益化降低政策制定的成效

隨著公共政策制定的需求不斷增多，其制定環(huán)境會發(fā)生翻天覆地的變化，公民意識的覺醒使相關行政部門不能輕易動員所有必要的政策資源，往往需要依靠政策利益相關者的合作，雖然這些利益共同體可能會使政策結果更加多元，但各權力的利益攸關屬性可能會造成政策并非完全公正和高效。

1.政策相關人員的價值偏差。“經濟人”假設是重要的管理學概念，智庫在參與公共政策制定過程中因為涉及公共資源的分配與再分配，故會受到自身利益需求和價值取向的影響，在奧爾森（Mancur Lloyd Olson）看來，有理性的尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益［6］，如此一來，致使政策結果不是基于客觀事實，而是傾向于政策制定相關者的利益追求，這一點在中國表現(xiàn)得尤為明顯，根據(jù)中國人民大學毛朝暉教授的研究，我國的決策失誤率高達30%，西方發(fā)達國家在5%左右，排除決策者制定政策發(fā)生失誤的情況，說明中國智庫在建言獻策的水平和影響力方面仍顯不足，智庫專家在提供決策時的經驗主義會嚴重降低政策制定的成效。

2.權責結構不清。權責結構是為了實現(xiàn)組織目標而進行的權責關系的安排［7］。受歷史因素的影響，大多作為政府機關附屬部門的智庫，其權責結構會使用類似于政府的行政化模式，不僅在部門設置上顯得繁雜，而且行政人員過多。比如，當智庫行使了相應的決策參與權后，一旦決策出現(xiàn)失誤，雖然政府是責任承擔的主要部門，但智庫也需承擔相應的決策失誤之責，此時就會導致兩主體間責任相互推諉、敷衍塞責，這種權責不清的現(xiàn)狀體現(xiàn)了智庫在道義問責方面的缺失，削弱其權威的同時，也不利于政策制定科學性與客觀性的實現(xiàn)。

三、治理視域下智庫參與公共政策制定過程現(xiàn)實限度的解決路徑

中國的研究機構近年來持續(xù)增強對外交流，為參與國內外事務而持續(xù)努力，表明了中國智庫希望在全球治理環(huán)境中扮演重要角色的愿望，國家高層的重視和有力推動更為智庫在中國的發(fā)展提供良好契機。面對上述智庫影響公共政策過程時出現(xiàn)的問題，提供合理的解決路徑，既要遵循決策咨詢的內在規(guī)律，又需結合我國政治體制和決策機制的特色，落實權力的合理下放、公開運行和有效約束，從而保證智庫參與政策制定的獨立性、合法性和公正性的實現(xiàn)。

（一）合理下放權力，打破智庫參與政策制定的封閉性

改變權力集中的政治現(xiàn)狀是保障外在權力主體參與到政治生活的有效方式，以往提及權力下放，就會引發(fā)“一放則亂”的爭論，其實不然，中國人民大學的張康之教授認為，從理論上看，權力下放并不意味著損害中央權威，而是地方、決策機制的外圍減輕中央、決策中樞在日常性、具體性事務管理中不斷增加的壓力［8］。同理，智庫如果能夠得到相對自由的權力，對于政策制定而言一定是利大于弊。

1.合理下放權力提高智庫的獨立性。權力下放的目的在于依據(jù)治理的需求，讓更多的主體能夠參與治理，但在權力下放的實踐中往往會出現(xiàn)與目的相悖的現(xiàn)象，所以對權力進行合理、有節(jié)制的下放是必要的。權力下放作為一種弱化權力控制力的行為［8］，為智庫培養(yǎng)獨立性提供了足夠的空間。一方面，在設置課題環(huán)節(jié)，應給予充分的自由選擇權，只是這種權力得以實現(xiàn)的前提是智庫在課題選擇上要立足于國家利益，站在為人民服務的角度，力圖更全面的與國際接軌；另一方面，在思想市場的培育環(huán)節(jié)，應追求開放、寬松的環(huán)境。因為中國智庫思想受制于政府，只有將“思維定式”予以解放，才可能實現(xiàn)智庫思想的多元化，促進政策健康、穩(wěn)定的推行；當然，最有效的解決路徑是建立和發(fā)展民間智庫。讓占據(jù)核心地位的官辦智庫和民間智庫保持互補關系，只有當更多的民間智庫掌握話語權，發(fā)揮“獨立性”的優(yōu)勢，才能協(xié)助政府提供研究成果，給政府更大的選擇空間。

2.加速構建決策制定制度。由于決策參與機制的缺失，無法在制度層面保證智庫充分的參與以及自身影響力的提升，故推進機制創(chuàng)新是培育智庫獨立精神的重要方式之一。以法律規(guī)章的形式明確智庫在公共部門政策制定過程中發(fā)現(xiàn)、分析、研究問題和設計方案時所應扮演的角色，可以使智庫工作成為公共政策制定的新常態(tài)，以較為強制的手段決定權力的分化，促進智庫以相對獨立的身份高效整合科研資源，形成研究合力，提高成果質量。

（二）權力運行公開，保證智庫介入政策制定的合法性

公共組織是權力運行的載體，智庫作為一種非營利組織，若要保證其合法性，就需要堅持智庫的公共性原則，本質在于權力運行的公開化。眾所周知，我國當前的信息不對稱現(xiàn)象帶來信息傳播的閉塞，給實現(xiàn)國家治理的透明造成不小困擾，這阻礙了智庫介入政策制定的渠道，只有在權力公開上予以落實，才利于智庫在依法治理的環(huán)境中發(fā)揮積極作用。

1.克服制度掛靠的弊端。我國長期實行的許可證制度，是對資源進行以國家為主體進行統(tǒng)一調配的資源分配模式，這一模式在市場經濟體制的今天已產生諸多制約。十八屆三中全會后，國家從戰(zhàn)略層面規(guī)定了市場的決定地位，這說明傳統(tǒng)的許可證制度過于繁雜，可改為實行登記注冊制度。在這方面，深圳市政府進行了初步試水，2009年起便實行工商經濟、社會福利和公益慈善類社會組織直接登記。這一路徑既簡化了智庫參與公共政策制定過程的步驟，也為組織自身發(fā)展提供了空間。當然，實現(xiàn)針對智庫設立專項立法的“區(qū)別”對待，可以打破掛靠制度引起的權力內化現(xiàn)象和政府對信息資源的單一壟斷，從而保證智庫的獨立運行，實現(xiàn)權力的公開、信息的對稱。

2.加強公信力建設。智庫作為一種公共組織機構，強化自身的公信力，得到政府、公眾認同，可以有效的鞏固自身權力，增強組織存在的合法性。一來，智庫需要立足社會現(xiàn)實，站在國家和人民群眾利益的角度思考問題，致力于研究社會現(xiàn)實和熱點問題，以更加真實、客觀的數(shù)據(jù)為決策層提供對策建議，用高質量的思想產品換取他人的信任；二來，在人才流動方面，為了防止權力在內部工作人員間的自我消化，應該打破體制內外流動的限制，以更加國際化的視野強調國際間智庫的交往，既要“請進來”，也要“走出去”，通過開放的姿態(tài)，實現(xiàn)中國智庫本土化與國際化的接軌；再者，智庫應充分借助“第四權力中心”——媒體的優(yōu)勢，將自身研究領域與新媒體優(yōu)勢相結合，實現(xiàn)新媒體環(huán)境下更加公開、透明的公眾參與，加強互動的同時借公信力鞏固智庫參與政策制定的合法性。

（三）制約權力使用，落實智庫影響政策制定的公正性

1.規(guī)范利益主體權力，保證智庫的公正。孟德斯鳩（Montesquieu）曾說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止?！币虼?，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”［9］而在影響政策制定的過程中，會涉及各類組織和個人，任何影響因素都可能導致誤用或濫用權力，所以，針對政策制定的相關利益主體，就政府官員而言，要從法律規(guī)章角度規(guī)范其主導政策制定的行為；就智庫專家而言，應從倫理價值方面進行有效引導，夯實問責過程中的道德基礎，堅持精神鼓勵高于物質獎賞，從根本上保證了參與政策制定過程中人、事的客觀性。

2.合理構建權責結構。權力與責任是相伴相隨的，有權必有責，智庫既然可以作為“第五權力”中心，其責任也是不可忽視的。“在很大程度上，責任并不是一種所謂的外在的‘必須’，而是現(xiàn)代社會的基本倫理訴求與規(guī)范。它既可以是一種個人內心的道德訴求或責任感，又可以是通過強硬手段進行追溯的剛性法律責任；它既可以上溯到當事者的形而上訴求，也可以追溯到行為者的社會責任。”［10］一方面，要合理設置智庫的機構，盡量減少層級節(jié)制的拖沓和累贅，用扁平化的管理明確劃分各級機構、部門的功能、責權比例；另一方面，通過建立完善的考核機制和激勵機制讓智庫中的利益主體擺脫低效率和人浮于事的官僚作風。

參考文獻：

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［責任編輯：左眉］

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6183（2016）05-0036-06

收稿日期：2016-03-22

作者簡介：王力（1993-）女，江蘇儀征人，南京師范大學行政管理學碩士研究生；研究方向：智庫和治理。