余良暉

(1.中國地質(zhì)大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

推進礦產(chǎn)地儲備工作的思考

余良暉1，2，3

(1.中國地質(zhì)大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

摘要：礦產(chǎn)地儲備意義重大，但我國相關工作開展與國外差距較大；同時，稀土訴訟敗訴，通過出口配額保護資源困難重重；從產(chǎn)業(yè)源頭控制礦產(chǎn)資源過度供給，優(yōu)化資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一有利手段。分析認為，可以充分利用礦業(yè)周期的低谷階段，增加利用境外資源的力度，借機保護國內(nèi)的資源，開展礦產(chǎn)地儲備工作；并借助“轉(zhuǎn)移支付”手段，打開礦產(chǎn)地儲備工作的突破口。

關鍵詞：礦產(chǎn)地儲備；轉(zhuǎn)移支付；礦業(yè)周期

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用形勢復雜多變；礦產(chǎn)資源保護與合理開發(fā)利用面臨著構(gòu)建新格局、新體制的機遇與挑戰(zhàn)；傳統(tǒng)資源開發(fā)的產(chǎn)能過剩和環(huán)境破壞問題，優(yōu)勢資源的保護與國際爭端問題，如稀土出口的世貿(mào)訴訟失敗等，進一步顯現(xiàn)出開展礦產(chǎn)地儲備工作以加強資源保護能力的緊迫性。礦產(chǎn)地儲備管理是國務院批準國土資源部“三定”方案中的重要職能之一。目前已有相關的規(guī)劃文件出臺，其中不乏與礦產(chǎn)地儲備的相關內(nèi)容，同時，國土資源部也于2011年發(fā)布了《關于開展礦產(chǎn)地儲備試點工作的意見》(國土資發(fā)〔2011〕128號)，相關工作已得到重視。隨著“十三五”時期的來臨，當務之急是主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，準確把握礦業(yè)周期，著實推動礦產(chǎn)地儲備工作，盡職盡責保護礦產(chǎn)資源，推動礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1開展礦產(chǎn)地儲備工作形勢緊迫

1.1礦產(chǎn)地儲備意義重大，但我國相關工作開展與國外差距較大

目前我國油、鐵、鉀等礦產(chǎn)資源的對外依存度均超過50%，稀土、錫、銻等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源優(yōu)勢地位逐漸喪失，資源保障與安全形勢堪憂，而礦產(chǎn)地儲備正是國家資源安全體系的重要組成部分，可以發(fā)揮出中長期的資源安全保障作用。礦產(chǎn)地儲備保障時效長，可與國家資源安全戰(zhàn)略相對接。從中期看，有利于調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，理順產(chǎn)業(yè)鏈，走精細化產(chǎn)業(yè)道路；從長遠看可平衡資源代際分配，為后續(xù)高科技材料研發(fā)提供資源保障。其次，礦產(chǎn)地儲備行為具有國家公益屬性，體現(xiàn)著國家意志，社會責任重大；國家應高度統(tǒng)籌，盡快布局。然而，就目前我國礦產(chǎn)地儲備工作的進展情況看，與發(fā)達國家差距甚大。如美國早在1939年就正式制定儲備法，1946年出臺戰(zhàn)略物資儲備法(1998年修訂)，1950年通過了國防生產(chǎn)法(1999年修訂)[1]，標志著其礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備機制的建立。而我國目前主要是在礦產(chǎn)資源規(guī)劃等相關文件中涉及礦產(chǎn)地儲備內(nèi)容，并沒有專門的礦產(chǎn)地儲備相關規(guī)劃及相關政策文件，同時，相關的具體工作還沒有進一步落實到位。

1.2稀土訴訟敗訴，通過出口配額保護資源困難重重

以稀土為例，在實行出口配額管理過程中，不能從根源上限制資源開發(fā)規(guī)模，難以控制產(chǎn)能。從保護稀土角度上看，難以達到滿足合理需求的預期目標，往往產(chǎn)生過度消費現(xiàn)象，導致如離子型稀土供應透支。2014年10月份，WTO稀土訴訟案最終以我方敗訴為結(jié)果，我國被迫于2015年初取消稀土出口配額管理；相關企業(yè)只憑出口合同即可申領出口，造成資源保護與監(jiān)控的難度提升。目前，商務部已經(jīng)取消2015年鎢、鉬出口配額，并取消了鉬出口資質(zhì)管理。未來，通過出口配額政策保護資源的壓力將越來越大。

1.3從產(chǎn)業(yè)源頭控制礦產(chǎn)資源過度供給，優(yōu)化資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中國經(jīng)濟已進入轉(zhuǎn)型的關鍵期，包括礦業(yè)在內(nèi)的相關產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要及時調(diào)整與優(yōu)化。實行礦產(chǎn)地儲備，可以從資源開發(fā)鏈條的源頭進行操作，控制稀土生產(chǎn)規(guī)模，通過調(diào)節(jié)礦產(chǎn)地儲備量來適度滿足國內(nèi)需求，達到總量平衡的調(diào)控目標，這也起到了保護資源的效果。采用這一策略，可以從根本上調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)；有利于壓縮產(chǎn)業(yè)鏈下游部分過剩產(chǎn)能，控制上游礦產(chǎn)資源過度供給，使礦業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緊跟國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐，成為行業(yè)發(fā)展的“助推器”和“安全閥”。同時，通過礦產(chǎn)地儲備工作，可以控制資源開發(fā)規(guī)模，壓縮礦產(chǎn)品的形成與銷售規(guī)模；有利于通過作用于礦產(chǎn)市場以調(diào)控資源供應總量，推動供需雙向調(diào)節(jié)，進而保護礦產(chǎn)資源。

2抓住當前開展礦產(chǎn)地儲備的有利時機

2.1充分利用礦業(yè)周期的低谷階段

受全球宏觀經(jīng)濟增長乏力的拖累，近三年來全球礦業(yè)市場處于振蕩下行的調(diào)整周期，市場持續(xù)低迷。2014年全球地質(zhì)勘查投入再次降低，跌幅達26%。全球地質(zhì)勘查活動指數(shù)整體表現(xiàn)為連續(xù)3年下行。礦業(yè)企業(yè)的剛性成本支出仍在上調(diào)，全球礦業(yè)投資回報率持續(xù)下滑，礦產(chǎn)品市場供需不平衡。2014年，煤炭、原油、鐵礦石、銅、錫、貴金屬、稀土、鉛價格均有所下跌，其中布倫特原油價格跌幅最大，礦業(yè)市場存在整合和重組機遇?？傮w判斷，目前正處于礦業(yè)周期的低谷階段，中國可以增加利用境外資源的力度，借機保護國內(nèi)資源，開展礦產(chǎn)地儲備工作，應是當前較為有利時機。另一方面，對于礦業(yè)企業(yè)來說，在市場不景氣的情況下，其對資源的需求潛力處于回調(diào)狀態(tài)，只要將相應的補償制度落實到位，創(chuàng)新工作方式，相信開展礦產(chǎn)地儲備工作會得到相關企業(yè)的支持。

2.2促進國土資源領域生態(tài)文明建設

“生態(tài)文明建設”已納入國家“五位一體”總體布局，對國土資源管理部門在保護和合理利用資源方面提出了新的管理要求。特別是保護資源需要更加嚴格，鎢、錫、銻、稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源和特定礦種的保護需要明顯加強[2]。另一方面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已成為各國搶占國際競爭制高點的重要突破口，世界主要國家對相關資源的控制與爭奪越發(fā)明顯，中國作為新崛起大國，未來在國際上的資源領域必須擁有發(fā)言權(quán)，實施對“三稀”、石墨等戰(zhàn)略性礦種和新興材料礦產(chǎn)的保護迫在眉睫。

借助生態(tài)功能區(qū)保護開展礦產(chǎn)地儲備工作，有利于推動生態(tài)文明建設。一是生態(tài)功能區(qū)保護與礦產(chǎn)地儲備都肩負著保護資源的使命，具有目標任務統(tǒng)一性。二是生態(tài)功能區(qū)保護與礦產(chǎn)地儲備都屬于生態(tài)文明建設范疇，推動礦產(chǎn)地儲備工作，也有利于搞好生態(tài)功能區(qū)保護工作，雙方相互促進。三是礦產(chǎn)資源地與生態(tài)功能區(qū)在地域上可能存在交叉、重合或包含等特征，在兩者之間存在較強的物理關聯(lián)條件下，采取同步或協(xié)同辦法處理，有利于解決工作中面臨的實際問題，提高綜合效率?？傊?，礦產(chǎn)地儲備是保護資源的重要舉措之一，對保障資源供給、維護國家的國防與經(jīng)濟安全、維護生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要意義。國家必須抓住當前有利時機，通過具體工作推動落實。

2.3緊扣“十三五”時期的重大規(guī)劃關鍵年

2015年是“十三五”時期的規(guī)劃關鍵年，國家與省級相關規(guī)劃，部門與專項規(guī)劃將會陸續(xù)編制、出臺。如國家發(fā)改委在2014年4月宣布啟動編制“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃”。2014年9月，李克強總理主持召開相關會議，并研究部署“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制啟動工作。另外，按照國務院要求，第三輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國土資源部會同其他部委共同組織編制，目前已啟動。在以往的礦產(chǎn)資源規(guī)劃等文件中已有礦產(chǎn)資源儲備的目標內(nèi)容，當下，礦產(chǎn)地儲備工作應抓住這一有利時機，進一步深入研究布局儲備區(qū)域和確定具體目標，特別是對“三稀”和石墨等戰(zhàn)略性礦種的礦產(chǎn)地儲備應有實質(zhì)性的推動計劃，切實將其融入國家級的戰(zhàn)略規(guī)劃中，或是建立儲備專項規(guī)劃。

3推進礦產(chǎn)地儲備工作——依托財政轉(zhuǎn)移支付的思考

3.1國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付已得到實踐

國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付開始于零八年，重點是加強要禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度，涉及國家重點生態(tài)功能區(qū)和國家級自然保護區(qū)等類型[3]。十八屆三中全會提出“完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制”之后，中央財政又將河北環(huán)京津生態(tài)屏障等區(qū)域內(nèi)主要縣域納入轉(zhuǎn)移支付中，目前，全國享受此類轉(zhuǎn)移支付的縣市已達500多個。生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度是在“誰受益、誰補償”的原則指導下對重點生態(tài)功能保護者的補償，目的是提高地方環(huán)境保護投入比例。通過該制度的實施，引導地方政府加大生態(tài)環(huán)境保護的力度，對守住生態(tài)紅線、確保生態(tài)安全發(fā)揮出了明顯作用。目前財政轉(zhuǎn)移支付制度已成為推動生態(tài)保護的有力手段之一。

開展礦產(chǎn)地儲備工作是為了保護礦產(chǎn)資源，防止資源濫采亂挖，屬于保護資源與環(huán)境的重要組成部分，也可以借助財政轉(zhuǎn)移支付這一手段展開試點與實踐。兩者之間存在共通點：一是工作周期長、投資規(guī)模大，無法高效地產(chǎn)生可觀回報，回報預期不明確；不適合以營利為目的市場主體投入，需要政府掌控，財政資助，相關部門共同推動。二是兩者涉及的范圍較廣，需要協(xié)調(diào)各項目工作關系錯綜復雜，政府之外的社會組織機構(gòu)難以承擔。三是兩者的保護都具有公益性，是政府公共職能之一，政府理所應當承擔相應的責任。同時，兩者也存在不同之處，如生態(tài)功能區(qū)不存在后續(xù)開發(fā)而帶來的收益，而儲備的礦產(chǎn)地在未來資源開發(fā)中可以獲得收益，也會對生態(tài)環(huán)境帶來負面的擾動等影響。因此，在借鑒經(jīng)驗的同時，也應區(qū)別對待(圖1)。

3.2以重點生態(tài)功能區(qū)的形式劃定礦產(chǎn)地儲備區(qū)

首先，選取稀土等代表性優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開展試點工作，選定試點區(qū)域。儲備試點通過國土資源部或會商省級主管部門研究決定，并下達儲備試點指標(包括儲備規(guī)模、儲備結(jié)構(gòu)、儲備布局與儲備區(qū)域面積)[4]。經(jīng)確定的儲備試點指標不得被資源開發(fā)挪用或占用。省級國土資源主管部門負責制定區(qū)域內(nèi)試點工作方案，并報國土資源部備案。省級國土資源部門應將擬儲備區(qū)域納入省級生態(tài)功能區(qū)。國家級儲備地由國土資源部在對省級項目備選庫中擇優(yōu)選取，按照國家統(tǒng)籌、地方結(jié)合的原則，開展儲備試點區(qū)域。具體分兩種情況：一是擬儲備區(qū)域與生態(tài)功能區(qū)重合或位于其中，可直接納入已有的生態(tài)功能區(qū)中；二是擬儲備區(qū)域與已有生態(tài)功能區(qū)不存在關聯(lián)性，則可設立獨立項目，重點考慮保護資源的投入成本和資源延緩開發(fā)帶來的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的因素(圖2)。同時，要加強與發(fā)展改革委、財政部等部門的協(xié)調(diào)與合作，相關儲備區(qū)劃定要與發(fā)展改革委的主體功能區(qū)規(guī)劃配套，財政部主要負責資金統(tǒng)籌落實。

圖1　礦產(chǎn)地儲備與財政轉(zhuǎn)移支付的關系

圖2　生態(tài)區(qū)域形式的礦產(chǎn)地儲備區(qū)劃定

3.3借助“轉(zhuǎn)移支付”打開礦產(chǎn)地儲備工作突破口

2012年財政部發(fā)布了《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》[5]，文件中明確提出支付對象包括《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣和禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能重要區(qū)域和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中涉及的重要生態(tài)功能區(qū)域等。而礦產(chǎn)地儲備工作正好可以通過規(guī)劃手段，與該轉(zhuǎn)移支付文件的要求相吻合，有利于推動相關試點工作。筆者初步設想了三種方式。一是劃定礦產(chǎn)地儲備區(qū)域，并直接納入《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的禁止開發(fā)區(qū)域中，具體的補償標準可直接按該轉(zhuǎn)移支付文件執(zhí)行。二是分兩步走方式，首先在劃定礦產(chǎn)地儲備區(qū)域的基礎上，借助“十三五”礦產(chǎn)資源規(guī)劃制定的機遇，將儲備區(qū)域納入“十三五”礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域中；其次，通過2～3年時間，修改財政部轉(zhuǎn)移支付辦法的補助范圍，把礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域也納入補助范疇。三是通過3～5年時間，研制礦產(chǎn)地儲備戰(zhàn)略性規(guī)劃，通過國務院發(fā)布，上升其規(guī)劃層次，直接并入財政部轉(zhuǎn)移支付辦法，或是用2～3年時間，單獨出臺轉(zhuǎn)移支付文件。在具體實施過程中，接受過轉(zhuǎn)移支付的礦產(chǎn)地，在后期資源動用開發(fā)過程中，實行了國家或省級轉(zhuǎn)移支付的儲備地分別由國家或省級礦產(chǎn)資源主管部門負責，并與當?shù)毓餐窒黹_發(fā)收益。這也是礦產(chǎn)地儲備與生態(tài)功能保護的主要不同之處。具體政策建議考慮三個方面內(nèi)容：一是要推動轉(zhuǎn)移支付，利于保護資源；二是要平衡地方當前與未來的發(fā)展利益；三是考慮資源保護的投入成本，國家(或省級)應與地方按比例共同分擔(圖3)。

4結(jié)語

礦產(chǎn)地儲備工作是礦產(chǎn)資源管理領域的重要內(nèi)容之一，目前我國礦產(chǎn)地儲備工作的進展還處于初級階段，相關制度與配套管理措施仍未建立。為此，筆者從礦業(yè)周期和財政轉(zhuǎn)移支付兩個角度對相關問題進行了分析，希望能從中找到突破口，起到拋磚引玉的作用。另一方面，要建立健全礦產(chǎn)地儲備管理制度體系，還需要日后業(yè)內(nèi)人士的深入研究?？傊?，加強推動國家礦產(chǎn)地儲備工作，保障國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略安全，具有重要的戰(zhàn)略與現(xiàn)實意義。

圖3　礦產(chǎn)地儲備的財政轉(zhuǎn)移支付思路

參考文獻

[1]袁江華.美日歐礦產(chǎn)儲備立法對WTO資源訴訟的否決[J].現(xiàn)代礦業(yè)，2009(12)：130-131.

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[4]余良暉，薛亞洲，賈文龍，等.礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備規(guī)模研究[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2012，14(5)：18-20.

[5]財政部.2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法[Z].2012.

A consideration about promoting mineral resource land reserve work

YU Liang-hui1，2，3

(1.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China；2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China；3.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment，Ministry of Land & Resources，Beijing 101149，China)

Abstract:Mineral resource land reserve is important，but the related work in our country is worse to foreign；At the same time，the rare earth litigation is frequent，through export quotas to protect mineral resources is too difficult；From the industry source control excess supply of mineral resources，optimize the resources of the industrial structure is a good method.Analysis suggests that we can make full use of low mining cycle，increase the use of outside mineral resources，to protect domestic mineral resources，and to carry out the mineral resource land reserve job；Then with the “transfer payment” means，to open the breach of the mineral resource land reserve job.

Key words：mineral resource land reserve；transfer payment；mining cycle

收稿日期：2016-01-05

基金項目：中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查工作項目資助(編號：12120113018200；12120115057101)

作者簡介：余良暉(1977-)，男，江西上饒人，博士后，副研究員，主要從事礦產(chǎn)經(jīng)濟與管理研究。

中圖分類號：F407.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)06-0026-04