摘要：促進(jìn)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化，是中央提出“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的根本目的，是“人的城鎮(zhèn)化”本質(zhì)的主要體現(xiàn)，是中西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求。加快推進(jìn)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化既具有重要意義和一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也面臨諸如產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、就業(yè)崗位不足、成本分擔(dān)機(jī)制不健全、資金缺口巨大和城鄉(xiāng)二元體制阻滯嚴(yán)重、公共服務(wù)均等化不足等一些亟待解決的困難。必須通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、資金保障機(jī)制、社會(huì)治理體制等相關(guān)體制機(jī)制的創(chuàng)新，逐步形成一套有效的城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)機(jī)制，化解當(dāng)前存在的矛盾和問(wèn)題，加快中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；就近市民化；促進(jìn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F241文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）06-0080-06

促進(jìn)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化，是中央提出“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的根本目的，是“人的城鎮(zhèn)化”本質(zhì)的主要體現(xiàn)，是中西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求，關(guān)乎城鎮(zhèn)化質(zhì)量和億萬(wàn)農(nóng)民能否真正分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。城鎮(zhèn)化只是市民化的載體，市民化才是城鎮(zhèn)化的核心。只有通過(guò)扎實(shí)推進(jìn)就近市民化，才能確實(shí)使中西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，福利水平得到提升。推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，必須緊扣“人的城鎮(zhèn)化”的核心即農(nóng)業(yè)人口就近市民化。

一、中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化的

重要意義和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)雖然當(dāng)前中西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)較為落后，大部分中西部省份的城鎮(zhèn)化率特別是戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍低于全國(guó)平均水平，但未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化意義重大

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化是當(dāng)前社會(huì)代價(jià)最小和最受農(nóng)民擁護(hù)的市民化方式。首先，就近市民化可以緩解“城市病”。就近市民化主要以縣城和城鎮(zhèn)為載體，可以避開(kāi)以往以大中城市為主的城鎮(zhèn)化模式所導(dǎo)致的諸如人口擁擠、交通擁堵、房?jī)r(jià)飆升、資源超載、霧霾污染等嚴(yán)重的“城市病”，極大緩解大城市的人口、交通和住房等壓力，避免大城市人口急劇膨脹可能帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。其次，就近市民化可以緩解“農(nóng)村病”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化可以在很大程度上避免農(nóng)民因遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)移就業(yè)和異地市民化帶來(lái)的生活問(wèn)題，如家人離散、留守老人被虐待、留守婦女被性侵、留守兒童缺乏保護(hù)等“三留守人員”權(quán)利受到侵害等多方面問(wèn)題，做到三代人家庭團(tuán)聚，互相關(guān)照，親朋戚友互動(dòng)方便，減少意外事故。再次，就近市民化有利于解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化可以破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中人口過(guò)度流向東部沿海大中城市所引發(fā)的“春運(yùn)難題”，并為農(nóng)民工節(jié)省一定的交通成本。最后，就近市民化還可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口市民化的能力?？h、鎮(zhèn)物價(jià)相對(duì)較低，農(nóng)村勞動(dòng)力在老家附近的縣、鎮(zhèn)就業(yè)生活，生活能力和住房消費(fèi)能力相對(duì)較強(qiáng)，這等于直接降低了城鎮(zhèn)化和市民化門(mén)檻，有利于引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)安家。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的首選路徑。首先，就近市民化有利于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。推進(jìn)就近市民化，需要通過(guò)培育縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，形成以城帶鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，有利于改善縣、鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)發(fā)展條件，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)民的吸引力，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡。其次，有利于緩解區(qū)域發(fā)展不平衡。就近市民化有助于涵養(yǎng)中西部發(fā)展急需的各類資源，促使其充分利用自身的人口紅利，增強(qiáng)自我發(fā)展的造血功能和內(nèi)生動(dòng)力，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，矯正區(qū)域發(fā)展的過(guò)度失衡。最后，有利于緩解城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。就近城鎮(zhèn)化和市民化，可以優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，減少大城市的資源環(huán)境壓力，涵養(yǎng)中小城市的發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.就近市民化具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和良好發(fā)展機(jī)遇

縣、鎮(zhèn)作為就近市民化的載體，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)“進(jìn)得來(lái)、有得干、住得下、活得好”的市民化訴求，提供了客觀基礎(chǔ)。

第一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)逐步形成。中西部一些縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)近年來(lái)快速發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)提供了大量崗位。一些縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，基本形成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)能力逐步提高。一些農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)雛形初步形成，不僅把工業(yè)引入農(nóng)村，而且將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)接軌、與市場(chǎng)接軌，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。

第二，吸納非農(nóng)人口的能力逐漸提升。隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中西部農(nóng)業(yè)人口就業(yè)和定居生活布局出現(xiàn)新變化。首先是省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量持續(xù)增加，就近就業(yè)的比重開(kāi)始上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2011年，中西部省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)年均增加916萬(wàn)，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的比重也從同期的66.8%提高到70.4%，年均上升1—2個(gè)百分點(diǎn)。①河南省2009—2011年省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民分別為1019萬(wàn)人、1142萬(wàn)人和1268萬(wàn)人。②其次是在縣、鎮(zhèn)就近定居生活的農(nóng)民越來(lái)越多。盡管中西部地區(qū)工資收入比東部地區(qū)少近10%，但因離家比較近，生活成本低，便于照顧家庭，等等，中西部地區(qū)農(nóng)民選擇就近轉(zhuǎn)移就業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的趨向明顯，中西部對(duì)農(nóng)民定居生活的吸引力不斷增強(qiáng)。

第三，體制障礙逐漸破解。中西部一些地方率先開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)，制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化和市民化的制度障礙不斷得到消解，如傳統(tǒng)二元戶口制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等，適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化和市民化提供了有力的制度保障。

第四，具有良好發(fā)展機(jī)遇。中央力推就近城鎮(zhèn)化，必然采取一系列有利于中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的新政策，惠及和促進(jìn)中西部就近城鎮(zhèn)化和市民化。近年來(lái)，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯快于全國(guó)平均水平。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，西部貴州、四川和甘肅三省2013年城鎮(zhèn)化率分別比上年提高1.6、1.37和1.38個(gè)百分點(diǎn)，均高于當(dāng)年全國(guó)平均1.16個(gè)百分點(diǎn)的增幅。隨著西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中西部經(jīng)濟(jì)向好，生產(chǎn)、就業(yè)和服務(wù)條件改善，現(xiàn)有縣域和建制鎮(zhèn)的發(fā)展和吸納能力將進(jìn)一步提升，勢(shì)必會(huì)極大促進(jìn)本地農(nóng)業(yè)人口就近市民化。③

二、中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化

存在的主要問(wèn)題中西部縣城和建制鎮(zhèn)是本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化的主要載體。據(jù)調(diào)查，從2009—2012年，在選擇定居地時(shí)，有超過(guò)76%的農(nóng)民工選擇了地級(jí)市、縣城或鎮(zhèn)，只有23.3%的人希望定居在省會(huì)城市。另?yè)?jù)清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系的調(diào)查，有90%以上的本地農(nóng)民愿意選擇在就近的小城鎮(zhèn)和縣城居住生活。④但是，中西部地區(qū)許多省份的小城鎮(zhèn)數(shù)量卻相對(duì)不足。云南、貴州和四川三省建制鎮(zhèn)占農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比重均值為35.7%，甘肅、青海和寧夏三省的均值僅為14.1%，與東部60%以上的均值低了很多。⑤中西部小城鎮(zhèn)不僅數(shù)量少，而且規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)落后，交通和文化、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施還不完善等，削弱了其對(duì)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的吸引力，使農(nóng)業(yè)人口就近市民化遭遇很多困難和問(wèn)題。

1.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)崗位不足

成型的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和落戶生存、生根的基石，但廣大中西部地區(qū)多為農(nóng)牧業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平不高，加工業(yè)和服務(wù)業(yè)所占比重偏低。為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)地域分布散亂，又多數(shù)分布在自然村落之中，集中在建制鎮(zhèn)和縣城的不足三分之一，規(guī)模小、水平低、產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)聚集度低。⑥第三產(chǎn)業(yè)多為餐飲、維修等低端生活服務(wù)類微型企業(yè)，難以通過(guò)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)充，也不能有力拉動(dòng)非農(nóng)人口就業(yè)。一些地方政府在發(fā)展小城鎮(zhèn)中急于求成，激進(jìn)的規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，由于本地勞動(dòng)力就業(yè)速度跟不上城鎮(zhèn)人口擴(kuò)張的速度，在缺乏產(chǎn)業(yè)支撐下，不僅沒(méi)有促進(jìn)就業(yè)，反而造成了新的就業(yè)問(wèn)題。

2.成本分擔(dān)機(jī)制不健全，資金缺口巨大

中西部地區(qū)推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化和就近市民化需要資金支持，包括道路、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金和文教、醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給等所需資金。若換算成貨幣，地方政府為農(nóng)民進(jìn)城支付公共成本大約為人均13萬(wàn)元，其中中西部人均公共成本分別為10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元。⑦即使中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和人均公共成本低些，這筆錢(qián)綜合起來(lái)對(duì)于中西部城鎮(zhèn)來(lái)講也是一個(gè)驚人數(shù)字。中小城鎮(zhèn)所在的地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資的主體，目前面臨的突出問(wèn)題仍是稅源不足，財(cái)政收入少，財(cái)力有限。據(jù)調(diào)查，中、西部小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)均經(jīng)濟(jì)總收入分別只有2.9億元和1.5億元，遠(yuǎn)低于東部的6.4億元；鎮(zhèn)均財(cái)政收入分別為480萬(wàn)元和327萬(wàn)元，也低于東部的1332萬(wàn)元。⑧另外，中西部地區(qū)縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政分配關(guān)系中“強(qiáng)縣弱鎮(zhèn)”的現(xiàn)象普遍存在，財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)支出占比過(guò)高，多數(shù)超過(guò)三分之二，有的達(dá)到80%以上，是典型的“吃飯財(cái)政”，無(wú)力為就近市民化提供資金支持。因此，地方政府往往更樂(lè)意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力，而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化中既要承擔(dān)大部分教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老補(bǔ)貼等方面的成本支出，還要自行承擔(dān)個(gè)人生活成本、租購(gòu)房成本等，限制了他們城鎮(zhèn)化和市民化的步伐。

3.城鄉(xiāng)二元體制阻滯嚴(yán)重，公共服務(wù)均等化程度不足

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，它也是中西部農(nóng)業(yè)人口就近市民化的最主要障礙。首先，中西部小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給制度明顯落后，服務(wù)水平低下。雖然小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已先行一步，全面放開(kāi)，但不意味著拿到了居住證就可以享受跟城里人一樣的社會(huì)福利?？h、鎮(zhèn)不僅公共服務(wù)制度殘缺落后，而且服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和福利水平也遠(yuǎn)低于大中城市，在小城鎮(zhèn)能享受的福利趕不上增加的生活成本，使農(nóng)業(yè)人口就近市民化免不了會(huì)有教育、住房和社保等方面的顧慮。其次，就近市民化政策支撐不夠。近年來(lái)，中西部多地積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，先行先試探索出了許多新路徑，但面對(duì)的共同問(wèn)題是，在涉及土地、資金、房產(chǎn)和稅費(fèi)等方面缺乏配套的政策支持，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、土地權(quán)屬調(diào)整，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合之間有效銜接等許多方面，還缺少相應(yīng)的政策和法律法規(guī)支撐，制約了就近城鎮(zhèn)化和市民化的推進(jìn)。

三、推進(jìn)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化

相關(guān)體制機(jī)制的創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化面臨的各種困難，實(shí)際上最后都根源于傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制。要引導(dǎo)和推進(jìn)中西部1億農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)就近市民化，必須直面體制機(jī)制挑戰(zhàn)，通過(guò)采取多種措施，盡快建立一套行之有效的促進(jìn)機(jī)制。就近市民化促進(jìn)機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，內(nèi)容極為豐富，包括農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合等各個(gè)環(huán)節(jié)的改革舉措，也涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和制度等多個(gè)層面的體制創(chuàng)新和機(jī)制銜接，具體有戶籍制度、農(nóng)村土地制度、人力資本制度、社會(huì)保障制度等。⑨

1.建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)

農(nóng)民就近市民化的前提是能夠在縣鎮(zhèn)先實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，然后才能實(shí)現(xiàn)落戶和融入城市，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。就業(yè)依靠產(chǎn)業(yè)支撐，縣鎮(zhèn)因此需要建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制。

第一，建立三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。小城鎮(zhèn)要吸引農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)、落戶和逐步融入城市，必須立足自身?xiàng)l件，因地制宜發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)。要突出工業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)和就業(yè)的支撐作用，通過(guò)加快資源整合和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，并通過(guò)體制改革和技術(shù)創(chuàng)新，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐作用，通過(guò)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展規(guī)模化、高效化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的支撐作用，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化與繁榮服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)，加快發(fā)展生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)。

第二，建立龍頭企業(yè)培育機(jī)制。要積極引導(dǎo)社會(huì)資源向龍頭企業(yè)集聚，推動(dòng)龍頭企業(yè)在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢測(cè)、財(cái)務(wù)結(jié)算等方面不斷規(guī)范，核心競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升。激勵(lì)龍頭企業(yè)對(duì)其上下游配套企業(yè)通過(guò)多種方式進(jìn)行重組和改造，逐步衍生或吸引更多相關(guān)企業(yè)，增強(qiáng)集聚效應(yīng)，降低綜合成本，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模，促使同類產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，進(jìn)而提高中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第三，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策。首先是積極研究承接勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)機(jī)制。在國(guó)家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)西移的有利契機(jī)下，促進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資向中西部?jī)A斜，并在財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)配套等方面給予優(yōu)惠的政策。其次是建立引導(dǎo)東部勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和加工組裝產(chǎn)能向中西部轉(zhuǎn)移的運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)東部產(chǎn)業(yè)園區(qū)在中西部開(kāi)展共建、托管等連鎖經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以“業(yè)”興“城”，做大做強(qiáng)中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力。最后是出臺(tái)有利于中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群做大做強(qiáng)的用地、稅收、資金、水電等扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。通過(guò)完善人才、技術(shù)、資金、信息、土地等要素市場(chǎng)體系，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，形成客貨流、信息流和資金流的快速通道，全面服務(wù)中西部地區(qū)企業(yè)發(fā)展等。

2.建立成本分擔(dān)機(jī)制和資金保障機(jī)制，滿足資金需要

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否就近市民化，受制于市民化的成本和縣鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給狀況。為促進(jìn)就近市民化，必須通過(guò)建立成本分擔(dān)機(jī)制和資金保障機(jī)制，滿足市民化降低成本和享受縣鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的資金需要。

第一，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。這是降低農(nóng)業(yè)人口市民化成本、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化的關(guān)鍵所在。要根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，理清政府、企業(yè)、個(gè)人在農(nóng)民工市民化成本上的分?jǐn)傌?zé)任，政府需要切實(shí)承擔(dān)公共成本，企業(yè)和個(gè)人則要承擔(dān)市場(chǎng)成本。政府承擔(dān)的公共成本有義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的支出；企業(yè)要依法繳納農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社保費(fèi)用；農(nóng)民工則要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會(huì)的能力。要合理調(diào)整和優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任。中央政府承擔(dān)需要全國(guó)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)部分，地方政府則應(yīng)承擔(dān)地方性公共事項(xiàng)，中央財(cái)政可通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付總額，促使中西部地方政府的財(cái)力與事權(quán)相互匹配。

第二，建立健全資金保障機(jī)制，彌補(bǔ)資金缺口。首先，完善地方稅體系。要在調(diào)整規(guī)范中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任后，逐步建立地方主體稅種，完善地方稅體系，穩(wěn)定地方收入來(lái)源，保障地方財(cái)力需求，使地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。其次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，以新增城鎮(zhèn)常住人口就學(xué)、就醫(yī)等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障狀況為分配因素，鼓勵(lì)引導(dǎo)縣鎮(zhèn)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。再次，建立穩(wěn)定的政府投入制度。要確保中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)等現(xiàn)有投資渠道向中西部中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，地方政府要確保城市基礎(chǔ)設(shè)施尤其是非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的投入力度，同時(shí)要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種形式吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市建設(shè)項(xiàng)目。復(fù)次，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式。要借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家的普遍做法，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許和吸引社會(huì)資本參與中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和運(yùn)營(yíng)，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金和城市建設(shè)投資債券等模式，參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)。最后，引導(dǎo)民間資本參與中小銀行、城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的設(shè)立，發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房建設(shè)提供融資服務(wù)。規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警化解機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度等，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合配套改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)管理制度

促進(jìn)就近市民化，需要緊緊抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，既要力戒傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中大量存在的“土地城鎮(zhèn)化”“房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化”等現(xiàn)象，又要努力推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制的配套改革和創(chuàng)新，取消城鄉(xiāng)分治的社會(huì)管理體制，形成城鄉(xiāng)一體的社會(huì)管理制度，為中西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化和市民化，分享城鎮(zhèn)公共服務(wù)和提高市民化能力創(chuàng)造有利條件。

第一，深化戶籍改革，破除二元體制。長(zhǎng)期困擾農(nóng)民城鎮(zhèn)化和市民化的“戶口”改革已經(jīng)破冰，中西部省份已全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，農(nóng)民只需擁有合法穩(wěn)定住所，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣鎮(zhèn)申請(qǐng)登記常住戶口。在建制鎮(zhèn)和小城市落戶基本沒(méi)有門(mén)檻，但這不意味著一拿到居住證就可和城里人享受同樣的社會(huì)福利，這也是此舉并沒(méi)有吸引到農(nóng)村人口前來(lái)中小城鎮(zhèn)落戶的主要原因。推行戶籍制度改革，只是打破城鄉(xiāng)二元體制后續(xù)系列改革的邏輯源頭，主要為允許并保證居民在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)提供了制度保障，而消除掛鉤福利、均衡資源配置、使進(jìn)鎮(zhèn)人口均等享受基本公共服務(wù)才是戶籍制度改革的宗旨和主要內(nèi)容。因此，戶籍制度改革最重要的是建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，這些才是捆綁在戶籍上的利益。要通過(guò)相關(guān)配套改革，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇。

第二，健全體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中西部縣鎮(zhèn)是否具有吸引力，就近城鎮(zhèn)化和市民化能否成功，說(shuō)到底是農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入縣鎮(zhèn)后能否真正享受城市居民均等的公共服務(wù)。為此，必須繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化改革。一方面，要健全基本公共服務(wù)供給和保障制度。著力推進(jìn)義務(wù)教育制度、社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生制度、勞動(dòng)就業(yè)制度和財(cái)稅制度等的改革和并軌，把優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源逐步安排到城鎮(zhèn)，通過(guò)縮小縣鎮(zhèn)與大中城市公共服務(wù)質(zhì)量和水平差別，使農(nóng)民在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織、市場(chǎng)主體以及社會(huì)公眾參與提供基本公共服務(wù)，完善基本公共服務(wù)供給方式。深化政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，保障財(cái)政支出向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。另一方面，要明確政府公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府。地方政府應(yīng)摒棄原有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)一切的思維模式，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化和均等化放在首位，改變資源配置重經(jīng)濟(jì)投入、忽略公共服務(wù)支出的狀況。在地方政府政績(jī)考核和干部選拔任用方面，加大基本公共服務(wù)方面的考核力度，使其真正成為硬指標(biāo)、硬任務(wù)，同時(shí)健全基本公共服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)的法律監(jiān)管。

第三，改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)退出機(jī)制。農(nóng)民的承包地、宅基地和住房既是生產(chǎn)資料也是生存保障，關(guān)乎農(nóng)民的生存和發(fā)展。促進(jìn)農(nóng)民市民化，既不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，又需要通過(guò)以承包地、宅基地和住房等農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)改革，切實(shí)增強(qiáng)他們進(jìn)城安居和市民化的能力。從促進(jìn)市民化的角度講，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度主要涉及土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)問(wèn)題。一方面，應(yīng)健全耕地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制。通過(guò)“確權(quán)、登記、頒證”，依法確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)承包地的占有、使用、收益和處分權(quán)利。允許農(nóng)民本著自愿原則視具體情況，通過(guò)依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制，允許利用耕地入股分紅等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)農(nóng)民與耕地脫鉤。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持地方建立農(nóng)村宅基地退出資金庫(kù)，對(duì)自愿退出宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。另一方面，探索農(nóng)村宅基地資本化模式。允許農(nóng)民對(duì)宅基地采取出讓、作價(jià)出資或入股、抵押、擔(dān)保、置換和轉(zhuǎn)讓等方式，自愿有償退出，進(jìn)行宅基地資本化運(yùn)作。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)提供制度支撐，提高他們市民化的經(jīng)濟(jì)能力。

第四，改革縣鎮(zhèn)管理體制，提升治理和服務(wù)能力。發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就近城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)的載體，而提高縣、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口承載能力的重要內(nèi)生動(dòng)力，依賴于行政管理體制的創(chuàng)新。一方面，要改革縣級(jí)政府管理體制，促進(jìn)縣城建設(shè)優(yōu)先。國(guó)人對(duì)“縣域”的認(rèn)同源于生活習(xí)慣和文化模式，假如有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，人們就會(huì)縮短區(qū)域流動(dòng)的半徑，到附近縣城就業(yè)定居。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，可考慮建立“省管縣”體制，實(shí)行市縣分立，將基本建設(shè)投資重點(diǎn)向縣城傾斜，改善縣城的投資環(huán)境。改革直管縣財(cái)政體制，市區(qū)不再參與分享直管縣的稅收與非稅收收入，省級(jí)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)單獨(dú)核定直接下達(dá)到直管縣，減少運(yùn)轉(zhuǎn)層次，提高管理效率?？h級(jí)政府要建成服務(wù)型政府，提高服務(wù)效率，切實(shí)理順其與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。另一方面，要改革鎮(zhèn)級(jí)政府管理體制，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)了大量的職能和責(zé)任，卻沒(méi)有相應(yīng)的職權(quán)。涉及財(cái)政、稅務(wù)、土地等幾乎所有重要事項(xiàng)，都要鎮(zhèn)政府找上級(jí)政府直管部門(mén)審批，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，需要盡快改變這種局面。應(yīng)對(duì)人口規(guī)模較大的農(nóng)村重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，如人口達(dá)到20萬(wàn)以上的，實(shí)行“鎮(zhèn)改市”，人口達(dá)到10萬(wàn)的，可賦予縣級(jí)行政和管理權(quán)限。與小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展相關(guān)的審批權(quán)限，完全下放到重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府。省、市政府下達(dá)給重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目、資金、土地指標(biāo)等實(shí)行指標(biāo)單列，直接到鎮(zhèn)，減少中間環(huán)節(jié)。

注釋

①金三林：《以省內(nèi)就近轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年10月14日。②長(zhǎng)子中：《當(dāng)前農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)特點(diǎn)及趨勢(shì)分析》，《廣東經(jīng)濟(jì)》2012年第3期。③章軻：《發(fā)展中國(guó)論壇副主席王景新：農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化最利于權(quán)益保護(hù)》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年7月15日。④李強(qiáng)、陳振華、張瑩：《就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。⑤⑧楊天祥：《東中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展水平比較》，《西部大開(kāi)發(fā)》2001年第10期。⑥謝冰：《中國(guó)中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展與就業(yè)問(wèn)題研究》，《科教文匯》2006年第8期。⑦《中國(guó)農(nóng)民工市民化成本調(diào)查：公共成本或達(dá)13萬(wàn)億元》，《鳳凰周刊》2013年11月22日。⑨參見(jiàn)楊云善：《建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。

責(zé)任編輯：文刀

The Problems and Countermeasures of Rural Migrant Workers′ Citizenization Nearby

— A Case Study of the Central and Western Regions

Yang Yunshan

Abstract：The promotion of rural migrant workers′ citizenization nearby is the fundamental purpose of "guiding about 100 million people in the Midwest realizing urbanization nearby" put forward by Central Committee of CPC， it is the main embodiment of essence about "people of urbanization" and the necessary requirement for the Midwest to accelerate the process of urbanization nearby. Accelerating citizenization nearby in the Midwest not only have important significance and certain realistic foundation， but also face some difficulties which need to be solved urgently such as weakness in industrial foundation， deficiency of the employment post， imperfect mechanism in cost sharing， the huge funding gap and the seriously blockness of urban-rural dualism. These problems must be mainly solved through the innovation of related system and mechanism such as industrial development mechanism， cost-sharing mechanism， fund guarantee mechanism and social management system， and gradually form an effective promotional mechanism of integration of urban and rural areas. Only through these ways can the conflicts be resolved and the process of citizenization nearby can be speeded up.

Key words： urbanization； rural migrant population； citizenization nearby； promotional mechanism