蘇佳卓

19世紀(jì)初到20世紀(jì)90年代澳大利亞移民政策回顧

蘇佳卓

摘要:回顧19世紀(jì)初到20世紀(jì)90年代澳大利亞移民政策，從自由移民、限制禁止移民、種族同化移民、多元文化移民四個(gè)時(shí)期,分析了澳大利亞移民政策的形成以及存在的利弊原由，主要受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及勞動(dòng)力需求的影響。歷屆政府出臺(tái)相應(yīng)的移民政策，逐步改善移民機(jī)制，使其更科學(xué)化，不僅提高移民的數(shù)量，并且保證移民的整體素質(zhì)，更好地匹配國(guó)內(nèi)實(shí)際需求，從而杜絕了人才的浪費(fèi)和政府財(cái)政的額外支出。

關(guān)鍵詞:澳大利亞；自由移民；種族同化

澳大利亞位于南半球，其領(lǐng)土面積7,617,930平方公里，四面環(huán)海，是世界上唯一國(guó)土覆蓋整個(gè)大陸的國(guó)家。受獨(dú)特的地理位置影響，澳大利亞長(zhǎng)期處于地廣人稀的狀態(tài)，因而，外來(lái)移民成為其一個(gè)重要的人口來(lái)源。作為一個(gè)典型的移民國(guó)家，澳大利亞被社會(huì)學(xué)家喻為“民族的拼盤”。移民政策也因此成為了澳大利亞的一項(xiàng)基本國(guó)策，并在其國(guó)家事務(wù)中一直居于重要地位。移民政策不但成為了滿足澳大利亞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力需求的重要工具，從宏觀上同樣也調(diào)節(jié)著其人口數(shù)量的發(fā)展，該政策的變化更是直接影響了澳大利亞移民的地區(qū)來(lái)源、種族構(gòu)成、文化素質(zhì)水平和職業(yè)技能水平等[1]。本文回顧澳大利亞19世紀(jì)初到20世紀(jì)90年代的移民政策變化，經(jīng)歷了自由移民政策、限制禁止移民政策、種族同化移民政策和多元文化移民政策四個(gè)發(fā)展階段。

一、自由移民時(shí)期

澳大利亞的第一批移民可以追溯到18世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭地區(qū)犯罪頻發(fā)，美國(guó)在1776年獨(dú)立后，不再愿意接受英國(guó)的流放犯，因此澳大利亞便成為了大英帝國(guó)新的海外監(jiān)獄。1788年1月26日，英國(guó)流放到澳大利亞的第一批犯人抵達(dá)悉尼港，英國(guó)開始在澳洲建立殖民地。1790年，第一批來(lái)自英國(guó)的自由民移居澳大利亞，正式開啟了澳大利亞接受移民的歷史。這些來(lái)自英國(guó)的自由移民以悉尼為中心，逐步向內(nèi)陸發(fā)展，到1803年，殖民區(qū)已拓展到如今的塔斯馬尼亞。

然而到19世紀(jì)初，澳大利亞的人口自然增長(zhǎng)仍然無(wú)法滿足國(guó)家發(fā)展的需求。特別是1851年，新南威爾士州和維多利亞州金礦的發(fā)現(xiàn)把國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力緊缺的局面暴露無(wú)遺。采礦需求大量的礦工，于是部分礦主提議政府適當(dāng)雇傭一些中國(guó)人、印度人及太平洋島嶼人作為契約勞工。第一批中國(guó)移民出現(xiàn)在澳大利亞的確切時(shí)間尚難定論，但是據(jù)派駐廈門的英國(guó)領(lǐng)事報(bào)告說，1851年約有1438名中國(guó)人抵到澳大利亞，到了第二年，在澳華人總數(shù)已達(dá)2666名[2]。受淘金熱潮趨勢(shì)的影響，越來(lái)越多的各地移民奔赴澳洲。到了1857年，在澳華人數(shù)字已高達(dá)3萬(wàn)人以上，而后一年間(1858-1859年)，又增到4萬(wàn)2千人。據(jù)史料記載，1858年，維多利亞每7個(gè)成年男子中就有1名中國(guó)人，中文也成為當(dāng)時(shí)人際交往的第二語(yǔ)言[3]。

可見直到19世紀(jì)中期，受國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力短缺影響，澳大利亞政府奉行的是自由移民政策,廣為吸納各地移民到澳洲彌補(bǔ)勞動(dòng)力的缺口,對(duì)移民大開便利之門。

二、限制禁止移民時(shí)期

由于白人礦工比較懶散，隨著大量亞洲移民的涌入，當(dāng)?shù)毓椭髟絹?lái)越偏好雇傭吃苦耐勞且薪金低廉的非白人礦工。因此，白人礦工的經(jīng)濟(jì)利益逐漸受到威脅，從而導(dǎo)致白人礦工和非白人礦工間的矛盾日益尖銳，最終爆發(fā)了1854年維多利亞本迪戈金礦白人礦工排華事件。這一事件又催化了第一個(gè)排華法案——《維多利亞排華法案》的產(chǎn)生。之后各殖民地陸續(xù)出臺(tái)排華法案，澳大利亞排華情緒進(jìn)一步高漲，排華進(jìn)程也在1888年7月達(dá)到高潮。第二次“洲際會(huì)議”通過議案，所有自治殖民政府一致同意通過立法來(lái)嚴(yán)格控制華人移民，成為澳大利亞歷史上限制非白人移民的開端。

隨著澳大利亞民族資本主義經(jīng)濟(jì)的形成，澳大利亞逐漸形成了共同的民族文化，隨之民族主義情緒普遍高漲起來(lái)。一部分民族主義者希望歐洲白人永占澳洲大陸，使它成為英國(guó)及歐洲的延伸體，提出了“澳大利亞人的澳大利亞”的口號(hào)，聲稱“要讓不值錢的華人、黑鬼和歐洲窮光蛋通通滾出去”[4]。他們主張保留澳大利亞大陸的“白色”種族特征，即實(shí)行“白澳政策”：通過限制和禁止以亞洲人為主的有色人種移居澳洲，驅(qū)趕喀吶喀勞工出境以及歧視居住在澳洲的亞洲人和太平洋島嶼居民等辦法來(lái)建立一個(gè)純白種人的國(guó)家[5]。

1901年澳大利亞聯(lián)邦政府成立，同年9月，聯(lián)邦議會(huì)通過《限制入境移民條例》，標(biāo)志著“白澳”政策的全面推行。由于忌憚當(dāng)時(shí)的英國(guó)政府與中國(guó)及日本政府的新戰(zhàn)略關(guān)系及大英帝國(guó)的多元種族特征，該條例并未直白地出現(xiàn)“白澳政策”的字樣，而是巧妙地采用“聽力測(cè)試”法。該條例規(guī)定凡是澳大利亞移民申請(qǐng)者必須參加一項(xiàng)聽寫測(cè)試，聽寫任何一種歐洲語(yǔ)言的50個(gè)單詞，不及格者不得入境；并且任何在澳大利亞居住未滿5年的人也必須參加該測(cè)試，若不及格則被立刻驅(qū)逐出境。該條例為“白澳政策”的公開及全面實(shí)施披上了一件合法的外衣[6]。后來(lái)政府又陸續(xù)通過了《郵電法案》(1901)及《太平洋島嶼勞工法案》(1906)，并出臺(tái)了《入籍法》(1903)和《養(yǎng)老金法》(1908)。這些法案在之后的幾十年對(duì)限制有色人種入境澳大利亞起到了顯著的作用，直到1947年，在澳有色人種的數(shù)量急劇銳減(見表1)，除土著人之外的非歐洲人數(shù)量?jī)H占總?cè)丝诘?.25%，白色人種比例高達(dá)99%。從而使得澳大利亞成為了除北歐、西歐國(guó)家外“最白”的國(guó)家之一。

表1　1901-1947在澳有色人種數(shù)量 [7]　(單位：人)

三、種族同化移民時(shí)期

第二次世界大戰(zhàn)對(duì)澳大利亞的種族主義意識(shí)產(chǎn)生了沖擊性影響[8]。二戰(zhàn)中各國(guó)人民無(wú)論膚色與種族，協(xié)同作戰(zhàn)，使得澳大利亞人逐漸意識(shí)到“白澳政策”的不實(shí)用性和不合理性。受其影響，“白澳意識(shí)”也逐漸趨于淡化。二戰(zhàn)后，澳大利亞聯(lián)邦政府開始著手重建與復(fù)興政治與經(jīng)濟(jì)，并致力建立更大規(guī)模的工業(yè)基地。戰(zhàn)后政府再一次面臨勞動(dòng)力奇缺的困局，加上本國(guó)人口出生率的持續(xù)下降，迫使澳大利亞再次依賴移民來(lái)滿足其對(duì)勞動(dòng)力的需求。1945年，政府增設(shè)了聯(lián)邦移民部，并提出“移民就是繁榮”的口號(hào)[9]。戰(zhàn)后初期，澳大利亞移民大部分來(lái)自于英國(guó)及少量出于人道主義而被接納的國(guó)際難民。雖然澳方對(duì)英國(guó)移民提供大量的資助和福利優(yōu)待，但是英國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后重建工作的需要及自身經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，不僅導(dǎo)致英國(guó)人對(duì)移居澳洲的興趣大大降低，甚至出現(xiàn)了移民回流現(xiàn)象。出于對(duì)勞動(dòng)力需求量的與日俱增，澳大利亞政府不得不從“以施舍的態(tài)度勉強(qiáng)接受非英籍歐洲移民，而堅(jiān)決排斥有色人種”[10]逐步妥協(xié)，開始放寬有色人種移民及入籍的條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年有175名亞洲人獲得澳大利亞公民身份。1956-1962年，有2907名有色人種獲得澳大利亞國(guó)籍，到1969年，該數(shù)字達(dá)到了1.1萬(wàn)[11]。

二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代，澳大利亞移民引進(jìn)力度增大，“兩黨政治都支持大量移民的政策，極少有公共輿論對(duì)移民計(jì)劃表示不滿”[12], 并在立法層面逐漸放棄了種族歧視的移民政策，即“白澳政策”。然而這并不意味著種族主義因素從移民政策中被全面清除。作為種族歧視政策的替代品——種族同化的移民政策被澳大利亞政府推上了歷史舞臺(tái)。前工黨政府總理卡爾韋爾宣稱：“我們的目標(biāo)是將所有來(lái)我國(guó)的移民澳大利亞化……”[13]。前移民部長(zhǎng)斯內(nèi)登要求：“我們應(yīng)該有一種單一的文化，每個(gè)人都以同樣的方式生活，互相理解，有著共同的愿望。”[14]在該政策的提倡下，到20世紀(jì)70年代中期，澳大利亞的移民仍以歐洲移民為主體，因?yàn)樗麄冊(cè)谡Z(yǔ)言、文化傳統(tǒng)和生活習(xí)慣方面與澳洲人相近。也正由于此，導(dǎo)致該時(shí)間段的澳大利亞移民來(lái)源狹窄、整體素質(zhì)不高，且移民選擇方面缺乏充分主動(dòng)性，移民人口供給不穩(wěn)定。

四、多元文化移民政策

1972年惠特拉姆領(lǐng)導(dǎo)的工黨在大選中取得勝利。在后一年，政府公開宣稱采用無(wú)種族、膚色和國(guó)別背景歧視的移民政策。這標(biāo)志著“種族和膚色”不再成為進(jìn)入澳大利亞的一種標(biāo)準(zhǔn)，也意味著“白澳政策”的正式廢除。在多元文化政策的指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府引進(jìn)了技術(shù)移民理念，并讓移民部設(shè)計(jì)了第一個(gè)技術(shù)移民評(píng)估體制——結(jié)構(gòu)化選擇評(píng)估體制(Structured Selection Assessment System, SSAS)雖然該評(píng)估體制旨在以移民的職業(yè)技術(shù)能力為選擇標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)移民選擇的去種族化，但是該體制過多評(píng)判申請(qǐng)者的主觀因素(如同情心、積極主動(dòng)性)，因此并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

自由黨弗雷澤政府上臺(tái)后也重申了多元文化政策，并致力于大幅提高移民數(shù)量，1976年他們把移民目標(biāo)設(shè)為70000人[15]，并在1978年確定了多元文化主義的定義及公布了九條移民政策原則，其中最重要的兩條是移民安置的永久性原則和移民選擇的“非歧視性原則”，并且再次重申了種族移民政策的終結(jié)[1]。于此同時(shí)，政府開始關(guān)注非歐洲移民，特別是亞洲移民數(shù)量的提高。為了有效貫徹“非歧視性原則”，弗雷澤政府于1979年開始啟用澳大利亞歷史上第一個(gè)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的積分型評(píng)估體系——量化多因素評(píng)估體系(Numerical Multi-factor Assessment Scheme，NUMAS)[16]。該體系將考核重點(diǎn)放在移民的技術(shù)水平，將職業(yè)技能作為考量的第一要素，通過打分來(lái)評(píng)估移民申請(qǐng)者的就業(yè)能力、教育背景和語(yǔ)言能力等客觀因素，從而確認(rèn)其移民資格。具體來(lái)說，該體系主要評(píng)估申請(qǐng)人的個(gè)人及社會(huì)因素，包括申請(qǐng)者的態(tài)度、生活方式、外在表現(xiàn)、英語(yǔ)水平、職業(yè)技能等方面，共分5個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)滿分為20分，總分100分，60分及格。另外對(duì)于高技術(shù)高學(xué)歷的申請(qǐng)者，還有額外10分的附加分[17]。這一評(píng)估體系雖然不考慮移民的種族和膚色，并且有助于找到國(guó)家建設(shè)所需要的“人力資本”，但是它偏向以考核移民申請(qǐng)人的綜合素質(zhì)水平，未能突出其專業(yè)技術(shù)能力因素[1]。

20世紀(jì)80年代開始，澳大利亞政府開始意識(shí)到要改變其過渡依賴礦產(chǎn)、能源等資源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，試圖尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。而高科技產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)及高端服務(wù)行業(yè)均需要大量可靠的專業(yè)技術(shù)人才。1981年，政府引進(jìn)了新的簽證類別：勞工短缺和商業(yè)移民(Labour Shortage and Business Migration)及獨(dú)立移民(Independent Migration)。又于后一年頒布了《1982年移民法案》，提出了新的移民評(píng)估體系——移民評(píng)估體制(Migrant Assessment System)。其簡(jiǎn)化了原有技術(shù)移民積分的計(jì)分程序，放寬了技術(shù)移民的準(zhǔn)入條件，同時(shí)更重視移民申請(qǐng)者的教育背景、英語(yǔ)能力和專業(yè)技術(shù)能力。同時(shí)，澳大利亞移民部又引入了新的技術(shù)移民類別：雇主提名(Employer Nominated Scheme)、特殊人才(Distinguished Talent)、商業(yè)移民(Business Skill)和優(yōu)先親屬類技術(shù)移民(Preferred Family Migragation)，歡迎那些擁有短缺技術(shù)和家人已經(jīng)在澳大利亞的人申請(qǐng)移民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983年澳大利亞技術(shù)移民人數(shù)為38325人，比1982年和1981年分別提升了6.7%和6.3%[18]。然而，該移民體系并沒有將移民的專業(yè)技能是否匹配勞動(dòng)力市場(chǎng)需求這一因素納入考評(píng)范圍，從而導(dǎo)致大量人才浪費(fèi)，并加劇了低端就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

1983年工黨上臺(tái)，霍克政府對(duì)移民繼續(xù)持有歡迎的態(tài)度，對(duì)家庭團(tuán)聚類移民政策尤為傾斜。在其任期內(nèi)，澳大利亞海外移民數(shù)量持續(xù)攀升，到1988年增至172794的歷史最高水平[15]。在執(zhí)政初期，霍克政府支持來(lái)自工會(huì)的限制主義觀點(diǎn)(restrictionist trade-union view)，該觀點(diǎn)視技術(shù)移民為本土稀缺職業(yè)的主要競(jìng)爭(zhēng)者，因而極力排斥技術(shù)移民。再者由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型失利，失業(yè)率高達(dá)10%以上[13]，政府并未出臺(tái)任何針對(duì)技術(shù)移民的有效政策，反而在1984年推出了職業(yè)共享系統(tǒng)(Occupational Share System)，規(guī)定技術(shù)工人類移民申請(qǐng)者必須先通過就業(yè)和勞資關(guān)系部提供的緊缺職業(yè)評(píng)估才能提出申請(qǐng)，從而大大制約了技術(shù)工人的移民申請(qǐng)[19]。而到了80年代中后期，自由黨的擴(kuò)張主義觀點(diǎn)(expansionist)得到大眾的擁護(hù)，該觀點(diǎn)認(rèn)為技術(shù)移民是促進(jìn)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)職業(yè)技能基礎(chǔ)提高的重要因素之一，并有助于提升澳大利亞進(jìn)入亞洲的競(jìng)爭(zhēng)力[20]。1985年發(fā)布的《澳大利亞移民建議報(bào)告》更是明確指出平均每一個(gè)移民可以給國(guó)家?guī)?lái)14個(gè)工作崗位，而且商業(yè)移民會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)可觀的資金[15]。受其影響，政府把1986-1987年度的計(jì)劃移民總?cè)藬?shù)提升到11.5萬(wàn)人，并決定吸納更多的技術(shù)及商業(yè)移民從而達(dá)到促進(jìn)澳洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的目的。當(dāng)局政府甚至還給所有商業(yè)移民申請(qǐng)者提供一個(gè)為期3年的居民往返簽證，便于他們將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到澳洲[15]?？紤]到80年代末不斷變化的國(guó)際形勢(shì)及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的回暖，第二屆霍克政府廢除了職業(yè)共享系統(tǒng)，并在1988-1989年度的移民計(jì)劃中擴(kuò)大了商業(yè)移民和獨(dú)立移民的份額，分別為17300和10100人。另外，《1989年移民修正法令》把申請(qǐng)者的年齡和英語(yǔ)技能水平納入正式考核范圍，還公布了《澳大利亞優(yōu)先職業(yè)清單》(Priority Occupation List, POL)， 規(guī)定經(jīng)由就業(yè)部認(rèn)可的澳洲緊缺職業(yè)技術(shù)移民申請(qǐng)者可以額外加分。因此，80年代末澳大利亞技術(shù)移民的數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，尤其是獨(dú)立技術(shù)移民和商業(yè)移民。但是，20世紀(jì)80年代，家庭團(tuán)聚移民和人道主義移民的比重仍然很大。1983-1984年度，家庭團(tuán)聚移民占當(dāng)年總移民數(shù)的61.9%，人道主義占22.5%。到了1990-1991年度，這兩類移民數(shù)仍超過當(dāng)年總移民數(shù)的一半多。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從19世紀(jì)初到20世紀(jì)90年代，澳大利亞移民政策經(jīng)歷了自由移民政策、限制禁止移民政策、種族同化移民政策和多元文化移民政策四個(gè)發(fā)展階段。短短200年不到的時(shí)間見證了澳大利亞移民策略從自由到收緊限制再到逐步放開的過程。究其原因，澳洲的移民政策歷來(lái)受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及勞動(dòng)力需求的影響較大。在國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力供小于求的時(shí)期，諸如19世紀(jì)初的淘金時(shí)期及二戰(zhàn)后國(guó)家重建設(shè)期，政府會(huì)出臺(tái)移民寬松政策，吸納各地移民以充實(shí)本國(guó)勞動(dòng)力。而在勞動(dòng)力大量剩余的時(shí)期，政府便會(huì)出臺(tái)相應(yīng)移民緊縮政策，減小當(dāng)年移民計(jì)劃數(shù)量或提高移民申請(qǐng)要求。白澳時(shí)期，澳大利亞的移民政策有明顯的種族偏向，而之后的移民政策都充分體現(xiàn)了多元文化、種族融合的特征?？v觀歷史，澳大利亞歷屆政府都很重視移民問題，并不斷修正移民政策，逐步改善移民機(jī)制，使其更科學(xué)化。不僅確保了每年移民申請(qǐng)數(shù)量的穩(wěn)定發(fā)展，并且保證了移民的整體素質(zhì)，使吸納的人才真正匹配國(guó)情的實(shí)際需求，從而杜絕了人才的浪費(fèi)和政府財(cái)政的額外支出。

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責(zé)任編輯：劉海濤

中圖分類號(hào)：D771.138

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1794(2016)03-0023-04

作者簡(jiǎn)介：蘇佳卓，上海大學(xué)悉尼工商學(xué)院講師，研究方向：澳大利亞移民政策(上海 201800)。

收稿日期：2016-04-05