李曉蕙，吳思琪

(大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院，遼寧大連　116026)

中國“失?！睗O民再就業(yè)促進對策

李曉蕙，吳思琪

(大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院，遼寧大連116026)

摘要：闡述中國“失?！睗O民再就業(yè)現(xiàn)狀，從“失?！睗O民個人和政府實施的再就業(yè)安置辦法兩個方面分析“失海”漁民再就業(yè)的障礙性因素，認為政府應(yīng)當(dāng)在再就業(yè)過程中有效發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他社會團體有效介入，建立以政府為主導(dǎo)，非政府組織、社會團體、企業(yè)共同參與的多元再就業(yè)幫扶機制。

關(guān)鍵詞:“失?！睗O民；再就業(yè)；政府；非政府組織；多元參與

“三農(nóng)”問題一直是社會關(guān)注熱點，“三漁”問題作為“三農(nóng)”問題的重要組成部分，也得到廣泛關(guān)注。近年來，隨著海洋經(jīng)濟發(fā)展和漁業(yè)資源衰竭，越來越多的傳統(tǒng)漁民被迫退出海域，成為“失?！睗O民。“失?！睗O民的再就業(yè)安置問題，成為沿海地區(qū)發(fā)展中一個急需解決的現(xiàn)實問題。

一、“失海”漁民再就業(yè)現(xiàn)狀

1.“失?！睗O民的概念

漁業(yè)在我國隸屬于大農(nóng)業(yè)的范疇，漁民被包含在農(nóng)民范疇之內(nèi)。但是，漁民在生產(chǎn)環(huán)境、從業(yè)技能等多方面與農(nóng)民存在諸多的不同之處，加之“失?！钡臓顟B(tài)，使得“失海”漁民的身份具有復(fù)雜性。殷文偉(2009)對“失海”漁民的概念進行了詳細辨析，將“失?！睗O民分為顯性失海與隱性失海、群體失海與個體失海和真實失海與虛假失海，并將“失?！睗O民定義為“在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊體制下,失去以海洋漁業(yè)為生活保障的傳統(tǒng)漁民”[1]。本文所述“失海”漁民特指失去了海域、水域、灘涂等生產(chǎn)資料從而失去生活保障的漁民，不包括失去部分生產(chǎn)資料的漁民。

漁民群體常年生活在海上，海洋為他們提供了生存保障，維持著他們基本的生活需要，漁民的生活高度依賴于海洋。一旦他們失去了海洋、灘涂等生產(chǎn)資料，他們也就失去了經(jīng)濟來源，極易陷入貧困狀態(tài)。

2.“失?！睗O民再就業(yè)的嚴(yán)峻形勢

漁民“失海”后，面臨著巨大的轉(zhuǎn)業(yè)壓力。目前，學(xué)術(shù)界對于“失?！睗O民再就業(yè)問題研究多以區(qū)域性研究為主。以轉(zhuǎn)業(yè)情況較好的舟山市岱山縣秀山鄉(xiāng)為例，秀山鄉(xiāng)“失?！睗O民總數(shù)為309人，順利實現(xiàn)再就業(yè)的有208人，占總數(shù)的67%，還有33%的“失?！睗O民一直處于待業(yè)狀態(tài)[2]；廈門市翔安區(qū)新店鎮(zhèn)“失?！睗O民群體中，順利實現(xiàn)再就業(yè)的只有36%[3]；青島市膠南泊里鎮(zhèn)各漁村“失海”漁民中，實現(xiàn)再就業(yè)的“失?！睗O民占總數(shù)的60%，仍有40%的“失?！睗O民未能實現(xiàn)再就業(yè)[4]。以上區(qū)域性數(shù)據(jù)顯示，我國“失?！睗O民就業(yè)率整體較低，已經(jīng)順利實現(xiàn)再就業(yè)的“失海”漁民，由于學(xué)歷低、技能單一，也只能從事工作環(huán)境差、薪資待遇低、以出賣苦力為主的行業(yè)，再就業(yè)行業(yè)滿意程度較低。以上情況表明，“失海”漁民的再就業(yè)問題依然嚴(yán)峻，雖然政府相繼出臺了一系列促進“失?！睗O民再就業(yè)的扶持政策，但是并沒有達到真正妥善解決“失?！睗O民再就業(yè)問題的目標(biāo)。

二、阻礙“失?！睗O民再就業(yè)的因素

漁民“失?！焙螅褪チ讼鄬Ψ€(wěn)定的收入來源，生活失去保障，存在迫切的再就業(yè)需求。但是，在尋求再就業(yè)的過程，受到教育程度低、職業(yè)技能單一等個人因素和得不到社會認同等社會因素影響，難以順利實現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，具體影響因素如下。

1.受教育程度偏低

漁民世代以大海的自然資源為生，主要生產(chǎn)活動就是資源的獲得。生產(chǎn)技術(shù)含量低導(dǎo)致漁民對于教育的需求較弱，受教育程度較低。以青島為例，青島市漁民群體中，文化程度為小學(xué)及以下的占10%，初中文化程度占75%，而學(xué)歷為高中及以上的僅占總數(shù)的15%[4]。在舟山市，據(jù)不完全統(tǒng)計，87.8%的“失?！睗O民學(xué)歷在初中及以下[2]。廈門市翔安區(qū)新店鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，93%的“失海”漁民只具有初中及以下學(xué)歷[3]。受教育程度低導(dǎo)致漁民對新技術(shù)、新知識接受的能力較差，這是阻止?jié)O民再就業(yè)最重要的因素。教育是改變漁民生活方式、實現(xiàn)社會地位向上流動最主要的方式，但漁民的福利水平與農(nóng)民相同，社會地位均較低，獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的能力弱，因而文化程度相對低下的傳統(tǒng)漁民若要實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，自身素質(zhì)是一個無法回避的限制性因素。

2.年齡結(jié)構(gòu)偏大

漁民常年與海為伴，環(huán)境單一，工作條件差，加上海上勞動報酬不高，出生在海邊的年輕一代漁民不再愿意從事這樣的生產(chǎn)活動，多數(shù)選擇放棄漁業(yè)生產(chǎn)，到城市中謀求新的生存發(fā)展機遇，因此現(xiàn)有“失海”漁民群體的另一大特征是年齡結(jié)構(gòu)偏大。據(jù)調(diào)查，在青島市“失?！睗O民群體中，年齡在39～44周歲的占總數(shù)的40%，在45～59周歲的占總數(shù)的55%[4]。年齡結(jié)構(gòu)偏大縮小了漁民再就業(yè)可選擇職位的范圍，成為增大漁民再就業(yè)難度的另一個限制性因素。

3.職業(yè)技能單一

由于長期單一地從事漁業(yè)相關(guān)活動，漁民群體具有海上生產(chǎn)較為專業(yè)、嫻熟的技能。但是海上作業(yè)環(huán)境將漁民與陸地生產(chǎn)相分隔，使得漁民群體少有機會接觸其他職業(yè)和學(xué)習(xí)其他技能。當(dāng)漁民被迫放棄從事漁業(yè)相關(guān)活動時，由于不具備海上生產(chǎn)之外的其他技能，職業(yè)轉(zhuǎn)換面臨困難。

4.信息相對閉塞

漁業(yè)生產(chǎn)空間分散，漁民居住地往往遠離城市。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體系發(fā)展背景下，漁村經(jīng)濟社會發(fā)展顯著落后于城鎮(zhèn)，漁民缺少獲得就業(yè)信息的渠道?！笆Ш！睗O民再就業(yè)過程中，職位信息的獲取通常來源于親戚朋友、同鄉(xiāng)以及附近的招工，渠道相對狹窄。

5.社會排斥

社會排斥問題是漁民再就業(yè)過程中一個不可忽視的難題。漁民群體長期生活在漁村，與外界交流較少，身上還殘留著一些不文明習(xí)慣。漁民脫離海上生產(chǎn)后，往往需要進入城市以實現(xiàn)再就業(yè)。漁民一些不良習(xí)慣往往不易被城市生活的群體所接受，沒有工作的漁民原本壓力較大，加之城市群體的歧視，很容易產(chǎn)生自卑感，形成抗拒心理，拒絕在城市中實現(xiàn)再就業(yè)，拒絕融入城市生活之中。

可以看出，“失?！睗O民如果不能得到政府、其他社會組織或個人的外界幫助，單純依靠“失?！睗O民個人努力，很難實現(xiàn)再就業(yè)，進而擺脫自身的生存發(fā)展困境。

三、中國“失?！睗O民再就業(yè)存在的問題

“失?！睗O民再就業(yè)安置問題已經(jīng)得到我國各級政府的充分重視，各種與再就業(yè)相關(guān)的幫扶政策紛紛出臺，幫助一部分“失?！睗O民實現(xiàn)了再就業(yè)，但并沒有從根本上改變“失海”漁民再就業(yè)困難現(xiàn)狀。

1.當(dāng)前實行的“失海”漁民再就業(yè)安置辦法

我國沿海各省份經(jīng)濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、風(fēng)土人情都存在差異，對“失海”漁民的再就業(yè)安置政策也呈現(xiàn)出多樣化特點。在浙江省舟山市，政府除了對“失?！睗O民進行貨幣補償外，還積極引導(dǎo)“失?！睗O民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，從事過洋性遠洋漁業(yè)、養(yǎng)殖、加工、流通等產(chǎn)業(yè)，拓寬漁民就業(yè)渠道。此外，政府為鼓勵“失?！睗O民創(chuàng)業(yè)、自謀生路，為他們提供了很多融資渠道，解決創(chuàng)業(yè)資金難的問題。青島市多數(shù)“失?！睗O民享受到了漁船報廢補助政策，即領(lǐng)到了政府給予的每條報廢漁船3萬～5萬元的補助金[4]。此外，青島市從自身地理環(huán)境出發(fā)，發(fā)展休閑漁業(yè)與水產(chǎn)品加工業(yè)，以經(jīng)濟拉動就業(yè)。廈門市翔安區(qū)大嶝街道為“失海”漁民創(chuàng)業(yè)提供了多項優(yōu)惠政策，并定期組織“失?！睗O民到勞動市場求職[6]。綜上可知，當(dāng)前我國各級政府對“失海”漁民的再就業(yè)安置政策主要包含以下幾個方面的內(nèi)容。

第一，以一次性貨幣補償為主要形式的直接補償。漁民“失?！边^程中，政府通過船舶報廢補助的方式，直接對“失海”漁民造成的經(jīng)濟損失進行補償。浙江、福建等省份按照2500元/kW的標(biāo)準(zhǔn)補償“失?！睗O民，由中央財政承擔(dān)。漁民拿到這筆數(shù)額相對較大的資金，有助于有創(chuàng)業(yè)需求的“失?！睗O民解決啟動資金問題。但事實上大部分漁民受教育程度低，沒有陸地工作經(jīng)驗，年齡又偏大，往往不具備陸地創(chuàng)業(yè)的能力，補助金更大的意義在于有效地保障漁民“失?！焙蠖唐诘纳钚枰?，而不是促進再就業(yè)。

第二，以發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、刺激崗位需求為主要形式的幫扶政策。各地方政府依托本省的天然優(yōu)勢，制定相關(guān)發(fā)展政策，引導(dǎo)遠洋運輸業(yè)、水產(chǎn)品加工業(yè)、觀光漁業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以達到刺激經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造崗位需求的目的。但是，從企業(yè)產(chǎn)生、發(fā)展到規(guī)?；\作需要較長的周期，消化“失海”漁民的能力較為有限。

第三，以就業(yè)指導(dǎo)、基礎(chǔ)技能培訓(xùn)為主要形式的再就業(yè)幫扶政策。沿海地區(qū)政府往往會出資舉辦一些就業(yè)指導(dǎo)課，指導(dǎo)失業(yè)者如何有效尋找工作，或是開辦一些有助于實現(xiàn)再就業(yè)的技能培訓(xùn)，如定期組織失業(yè)人員參加招聘會、對失業(yè)人員進行基本技能培訓(xùn)等。需要說明的是，這類幫扶政策多以特定區(qū)域內(nèi)具有再就業(yè)需求的群體整體為對象，政策覆蓋面較廣，不是針對漁民再就業(yè)的特殊困難展開。

2.“失?！睗O民再就業(yè)安置辦法存在的主要問題

我國各級政府在“失?！睗O民再就業(yè)安置方面做了很多工作，對“失海”漁民群體的再就業(yè)起到了一定的促進作用，但是依然沒有徹底解決“失海”漁民長久安置問題。具體如下：

第一，缺乏有針對性的綜合措施。目前，各級政府部門對“失海”漁民再就業(yè)問題缺乏科學(xué)綜合的評估，對“失?！睗O民就業(yè)幫扶缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，很多地方政府沒有針對“失?！睗O民區(qū)別于其他失業(yè)人員的群體特征，出臺專門的再就業(yè)幫扶政策，而是將“失?！睗O民群體置于普通失業(yè)人員群體之中。這一做法低估了“失?！睗O民群體實現(xiàn)再就業(yè)的困難，導(dǎo)致一些與“失?！睗O民相關(guān)的再就業(yè)幫扶項目沒有發(fā)揮出應(yīng)有的政策效果。

第二，再就業(yè)幫扶政策缺乏持續(xù)性。再就業(yè)幫扶是一項周期性較長的工作，需要從保障漁民“失?！焙蠡旧钏?、再就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位推薦等多方面持續(xù)發(fā)力。但是，現(xiàn)行的再就業(yè)幫扶政策以“貨幣補助+技能培訓(xùn)”為主要形式，將“失?！睗O民簡單培訓(xùn)后推向市場，后續(xù)政策乏力。當(dāng)“失海”漁民由于種種原因難以融入城市而再次陷入失業(yè)危機時，只能依靠貨幣補助艱難度日，再次陷入貧困狀態(tài)。

第三，社會參與不足?！笆Ш！睗O民再就業(yè)幫扶是一項長期的綜合系統(tǒng)性工作，需要政府和社會共同參與，二者取長補短，互相補充。從目前“失?！睗O民再就業(yè)幫扶的現(xiàn)狀來看，對“失?！睗O民的再就業(yè)幫扶過于依賴政府，政府承擔(dān)了過多的工作，企業(yè)和社會組織在其中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

可見，政府對于促進“失?！睗O民實現(xiàn)再就業(yè)具有重要意義，但政府政策不得當(dāng)，或僅僅依靠政府，沒有其他外力介入，是無法有效解決“失海”漁民再就業(yè)難題的。

四、促進“失?！睗O民再就業(yè)的對策

促進“失?！睗O民順利實現(xiàn)再就業(yè)，關(guān)鍵是發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立一個以政府為主導(dǎo)，非政府組織、社會團體、企業(yè)共同協(xié)作的多元參與機制，發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，為“失海”漁民構(gòu)建一個全面的就業(yè)幫扶體系。

1.以政府為主導(dǎo)

政府應(yīng)當(dāng)在“失?！睗O民再就業(yè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。一則為“失?！睗O民提供全面的社會保障，幫助其實現(xiàn)再就業(yè)，是政府不可推卸的責(zé)任；二則政府具有權(quán)威性，可以運用政策導(dǎo)向，調(diào)動引導(dǎo)社會資源向“失?！睗O民傾斜，更有效地幫助“失?！睗O民實現(xiàn)再就業(yè)。

第一，建立健全“失?！睗O民再就業(yè)法律體系。明確的法律法規(guī)是“失海”漁民再就業(yè)幫扶機制中各方主體的行為準(zhǔn)則與行動指南。首先，針對“失?！睗O民權(quán)益保障法律缺失、缺位的現(xiàn)狀，完善、細化《物權(quán)法》《漁業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)對漁民各項權(quán)益保障的規(guī)定。其次，將“失海”漁民再就業(yè)制度化。通過頒布行政法規(guī)、地方性規(guī)章等方式，對“失?！睗O民再就業(yè)安置問題作出規(guī)定，明確政府部門、非政府組織、企業(yè)、漁民以及其他參與主體的權(quán)利與義務(wù)，責(zé)任到人，從法律法規(guī)上引導(dǎo)各方力量助力“失?！睗O民再就業(yè)。

第二，制定引導(dǎo)“失?！睗O民實現(xiàn)再就業(yè)的政策。政府在制定公共政策時，需要將“失?！睗O民再就業(yè)因素納入考量，從政策上引導(dǎo)和扶持“失?！睗O民再就業(yè)。首先，政府在制定發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展海上觀光業(yè)、觀光漁業(yè)以及漁業(yè)現(xiàn)代化的企業(yè)，走觀光、捕撈、深加工相結(jié)合之路，全方位開發(fā)利用海洋資源，創(chuàng)造大量掌握漁業(yè)相關(guān)技能崗位的需求，就地消化吸收“失海”漁民群體，以實現(xiàn)漁民“失海不離海，就業(yè)不離鄉(xiāng)”，繼續(xù)在熟悉的水域做熟悉的工作。其次，政府可以使用財政手段，采用降低稅收、給予補貼等方式，參考企業(yè)吸收失業(yè)人員獲得優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)，給予相同或者更大的優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)雇傭“失?！睗O民。再次，可以對自主創(chuàng)業(yè)的“失?！睗O民給予前期稅收減免，減少其創(chuàng)業(yè)阻力，鼓勵漁民自謀生路。

第三， 為“失?！睗O民再就業(yè)提供特殊的經(jīng)濟支持。解決漁民“失?！焙蟮慕?jīng)濟問題至關(guān)重要，一方面必須保證失海漁民的基本生活需求，另一方面還應(yīng)該為有創(chuàng)業(yè)意愿的“失?！睗O民提供啟動資金。首先， 從漁民“失?！钡綕O民順利實現(xiàn)再就業(yè)期間，政府為漁民提供失業(yè)津貼， 保證漁民的基本生活需要。同時，按照實際情況， 適當(dāng)延長具有特殊需要的漁民領(lǐng)取失業(yè)津貼的時限。如對于“失海”漁民群體中， 年齡較大且受教育水平偏低的群體，再就業(yè)較其他群體困難，可適當(dāng)延長其領(lǐng)取失業(yè)津貼的年限， 給予其充分的技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)時間。其次， 針對具有創(chuàng)業(yè)需求的“失?！睗O民群體，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，通過提供低息小額貸款等手段，為“失?！睗O民解決創(chuàng)業(yè)的啟動資金問題。

2.非政府組織、社會團體、企業(yè)共同參與

非政府組織、社會團體、企業(yè)積極參與、共同協(xié)作是解決“失?！睗O民再就業(yè)問題的另外一個重要方面。各取所長、優(yōu)勢互補，在技能培訓(xùn)、心理引導(dǎo)、崗位提供以及信息傳播等方面給予“失?！睗O民幫助，與政府協(xié)作，形成全社會多元參與的再就業(yè)促進機制，見圖1。

圖1　“失海漁民”多元參與機制

第一，對“失海”漁民進行職業(yè)技能培訓(xùn)。由政府委托相關(guān)機構(gòu)，對“失?！睗O民進行專業(yè)的職業(yè)技能教育。本著“全面覆蓋、因需施教”的原則，為“失海”漁民提供適合的技能培訓(xùn)。可以按照年齡層次或者受教育程度的不同，將“失?！睗O民群體劃分為若干小群體，根據(jù)每個群體的特點提供不同的職業(yè)技能教育。25周歲以下的“失?！睗O民，年齡較小，接受新鮮事物的能力較快，在尊重個人意愿的前提下，可以為他們安排計算機維修、網(wǎng)絡(luò)編程等高新技能培訓(xùn)。25周歲到55周歲之間的群體，在尊重個人意愿的前提下，為其提供家電維修、烹飪培訓(xùn)等技能培訓(xùn)，幫助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。55周歲以上的“失?！睗O民群體，在尊重個人意愿的前提下，按照個人需求為其提供相關(guān)的培訓(xùn)。

第二，建立“失?！睗O民就業(yè)信息跟蹤服務(wù)系統(tǒng)，定期為“失?！睗O民推送就業(yè)信息，拓寬其就業(yè)信息渠道。從漁民處于“失?！睜顟B(tài)開始，就將漁民的信息錄入勞動力市場，并根據(jù)“失?！睗O民職業(yè)技能培訓(xùn)的現(xiàn)狀時時更新勞動者信息，將適合的崗位信息定期發(fā)送給有意愿再就業(yè)的“失?！睗O民，并為他們創(chuàng)造便利條件，如招聘會班車等，減少阻礙實現(xiàn)再就業(yè)的障礙性因素。

第三，進行“訂單式培養(yǎng)”。非政府組織、企事業(yè)單位根據(jù)自身發(fā)展的需要，確定空缺崗位的職業(yè)技能要求，委托政府對“失?！睗O民進行訂單式培養(yǎng)，為“失海”漁民提供就業(yè)崗位。政府負責(zé)按照非政府組織、企事業(yè)單位的要求選擇合適的人員，對其進行職業(yè)技能培訓(xùn)，同時，給予雇傭“失海”漁民的單位相關(guān)優(yōu)惠補貼。這樣既解決了企事業(yè)單位的用人問題，也解決了“失?！睗O民的再就業(yè)問題。

第四，引導(dǎo)“失海”漁民樹立正確的就業(yè)觀。由非政府組織相關(guān)單位出面，安排志愿者對“失?！睗O民群體進行就業(yè)觀念的引導(dǎo)，樹立正確的就業(yè)觀，積極參與到再就業(yè)當(dāng)中來。同時，幫助“失?！睗O民適應(yīng)由“漁民”向傳統(tǒng)的“農(nóng)民”、由“漁民”向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，消除不適應(yīng)感，幫助其順利實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。

建立政府主導(dǎo)、非政府組織以及企業(yè)共同協(xié)作的多元參與機制，可以發(fā)揮多方參與者的作用，優(yōu)勢互補，是促進“失?！睗O民再就業(yè)的有效途徑。當(dāng)然這需要政府給予“失海”漁民再就業(yè)問題更多的關(guān)注，在承擔(dān)起促進“失海”漁民再就業(yè)主體責(zé)任的同時，信任并給予社會組織更多的激勵和作用空間。

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收稿日期：2016-04-02

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目(15BKS027)；遼寧省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)重大基礎(chǔ)理論課題(ZW2013002)；遼寧省社會科學(xué)基金項目(L14BJY013)

作者簡介：李曉蕙(1973-)，女，副教授；E-mail：lixiaohuilyn@163.com

文章編號：1671-7031(2016)03-0035-05

中圖分類號:F326.4

文獻標(biāo)志碼：A