摘要：慈善組織參與社會(huì)救助的立法發(fā)展反映了中國社會(huì)救助立法與慈善立法的變遷及銜接過程。隨著《慈善法》的施行，有必要重新審視慈善組織參與社會(huì)救助的立法現(xiàn)狀，明確慈善組織與政府在社會(huì)救助中的關(guān)系定位，建立慈善救助與社會(huì)救助有效銜接的立法機(jī)制，盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》和政府購買社會(huì)救助服務(wù)的行政法規(guī)。

關(guān)鍵詞：慈善組織；社會(huì)救助；政府責(zé)任；立法

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2016）04-0021-006

長期以來，中國政府著力構(gòu)建社會(huì)救助法律制度，對生活陷入貧困狀態(tài)的公民實(shí)施社會(huì)救助，以保障其維持最低限度生活的權(quán)利。然而不可否認(rèn)的是，由政府實(shí)施的社會(huì)救助在救助資源、救助對象、救助范圍和救助效果方面還存在一定局限，很難完全滿足救助對象多元化的救助需求。這種政府實(shí)施的社會(huì)救助的局限性和救助需求的多樣性之間的矛盾，決定了政府必須尋求更加有效的實(shí)施社會(huì)救助的方法和路徑，而與慈善組織的扶貧濟(jì)困等公益活動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的銜接就成為政府必然的選擇。[1]包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織作為政府、市場之外的第三部門得到了快速的發(fā)展，其在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)揮的補(bǔ)充性作用日漸增大，但社會(huì)組織雙重管理制度卻日益成為慈善組織參與社會(huì)救助的制度羈絆。具有歷史轉(zhuǎn)折意義的是，2016年3月16日由全國人大頒布、自2016年9月1日起施行的《慈善法》開創(chuàng)了社會(huì)組織法律制度變革的先河，以慈善組織為突破口，為其合法便利地廣泛參與包括社會(huì)救助在內(nèi)的公益活動(dòng)提供了直接的法律依據(jù)。然而，《慈善法》的出臺(tái)，并不可能解決中國社會(huì)救助領(lǐng)域政府與慈善組織關(guān)系的所有問題，為了使《慈善法》有效發(fā)揮作用，有必要重新審視慈善組織參與社會(huì)救助的立法現(xiàn)狀，分析相關(guān)立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性問題，為今后完善慈善組織參與社會(huì)救助制度提供具體的和可行的立法建議。

一、改革開放前慈善組織參與社會(huì)救助的立法狀況

新中國成立后，政府為了有效管理各類社會(huì)團(tuán)體，清理舊中國遺留下來的各種社會(huì)組織，相繼頒布1950年政務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》、1951年內(nèi)務(wù)部《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》等文件，將社會(huì)團(tuán)體分為人民群眾團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體（如中國福利會(huì)、中國紅十字會(huì)等）、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、宗教團(tuán)體和其他符合政府法律組成的團(tuán)體，規(guī)定了其成立條件，明確了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)并協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的地位，建立了社會(huì)團(tuán)體分級登記管理體制。隨著上述行政法規(guī)和規(guī)章的施行，舊中國原有的慈善組織大多數(shù)被取締，而少部分則被改造為官辦或半官辦的社會(huì)團(tuán)體，慈善組織過去所從事的慈善事業(yè)被人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)所取代。1966年文化大革命開始后至改革開放前，社會(huì)團(tuán)體陷入了停滯發(fā)展的狀態(tài)，更遑論其法制建設(shè)?？傊?，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高度集權(quán)的政治體制、一元化的經(jīng)濟(jì)管理體制及城市單位制和農(nóng)村人民公社的組織體系導(dǎo)致社會(huì)組織基本上全部依附于政府[2]，缺乏相對的獨(dú)立性和民間性。從新中國有關(guān)慈善組織的慈善立法變遷看，1949年至1977年這段時(shí)期被稱之為慈善立法排斥階段。[3]

論及改革開放前的社會(huì)救助，1950年中央政府召開了中國人民救濟(jì)代表會(huì)議，確立了“在人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，以人民自救自助為基礎(chǔ)，進(jìn)行人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”這個(gè)社會(huì)救濟(jì)的方針。接著，在1953年全國第三次城市社會(huì)救濟(jì)工作會(huì)議上，進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)自救，群眾互助，輔之以政府必要的救濟(jì)”之方針。1954年以后，隨著城鄉(xiāng)互助組、合作社等集體力量的壯大，該方針修改為“依靠集體，群眾互助，生產(chǎn)自救，輔之以政府的必要救濟(jì)”，鮮明體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)政府的以集體保障為主、政府救濟(jì)為輔的社會(huì)救濟(jì)思想[4]，并將其體現(xiàn)在其后的立法中。1956年第一屆全國人大頒布了《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，其中原則規(guī)定建立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)對五保對象給予物質(zhì)和生活的幫助。從此，在中國城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之前的相當(dāng)長的歷史時(shí)期，社會(huì)救助實(shí)行城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村，主要依據(jù)《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》確立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，對農(nóng)村五保戶實(shí)行救助，該制度此后雖依據(jù)1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》得以具體化和法制化，但仍將五保供養(yǎng)定性為“農(nóng)村的集體福利事業(yè)”，規(guī)定五保供養(yǎng)基金主要是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供，五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，應(yīng)當(dāng)從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。而在城市，政府主要對城市的“三無”人員等特殊生活困難群體實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)制度。可以說，改革開放前，社會(huì)團(tuán)體參與社會(huì)救助的立法規(guī)定幾近空白。

二、改革開放以來慈善組織參與

社會(huì)救助的立法發(fā)展特點(diǎn)

（一）明確社會(huì)救助的政府責(zé)任原則

從中國社會(huì)救助法制發(fā)展的進(jìn)程看，具有現(xiàn)代意義的社會(huì)救助政府責(zé)任原則之法的確立始自于1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》。該條例從保障對象的權(quán)利性出發(fā)，確立了國家保障城市居民基本生活的政府責(zé)任原則，規(guī)定地方政府負(fù)擔(dān)最低生活保障所需資金以及縣級以上地方政府相關(guān)部門制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)管理工作。2003年國務(wù)院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》開宗明義地規(guī)定了政府對城市生活無著的流浪乞討人員的臨時(shí)救助責(zé)任，其費(fèi)用全部由地方政府負(fù)擔(dān)。2006年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》確立了農(nóng)村五保供養(yǎng)的政府責(zé)任原則，建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)的實(shí)施機(jī)制，規(guī)定農(nóng)村五保供養(yǎng)資金由地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。2010年國務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》體現(xiàn)了災(zāi)害救助的政府責(zé)任原則，規(guī)定了自然災(zāi)害救助工作的組織實(shí)施機(jī)制和費(fèi)用財(cái)政負(fù)擔(dān)。2014年國務(wù)院頒布了將城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度一體化的《社會(huì)救助暫行辦法》，其中明確了社會(huì)救助的政府責(zé)任原則，建立了社會(huì)救助的組織實(shí)施機(jī)制，并規(guī)定縣級以上政府應(yīng)將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

（二）社會(huì)救助立法鼓勵(lì)慈善組織等社會(huì)力量參與社會(huì)救助

1999年《城市居民最低生活保障條例》第3條在規(guī)定城市居民最低生活保障政府責(zé)任原則之同時(shí)，還明言了“堅(jiān)持國家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針”。并且，該條例第5條第2款還規(guī)定：“國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助；所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ腺Y金。”上述規(guī)定表明了國家履行最低生活保障的國家責(zé)任之同時(shí)，允許并鼓勵(lì)包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與其中。但是，該條例的參與條款內(nèi)容僅為鼓勵(lì)性規(guī)定，并不具有強(qiáng)制力，且規(guī)定的參與方式也不明確，似乎主要是捐贈(zèng)和資助。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》也有類似的鼓勵(lì)性條款，該辦法第3條第2款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員?！辈贿^，對具體的參與內(nèi)容與方式未作出明確的規(guī)定。2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》在確立農(nóng)村五保供養(yǎng)政府責(zé)任原則之同時(shí)，較為具體地規(guī)定了包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與農(nóng)村五保救助的方式，明確了激勵(lì)制度。其第4條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務(wù)?！钡?條規(guī)定國家對在相關(guān)工作中做出顯著成績的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。此外，在該條例中還提及了“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，雖然未對其明確定性，但第14條至第16條規(guī)定了地方政府對其應(yīng)提供必要的人、財(cái)、物支持和非營利生產(chǎn)的扶持，第17條還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)與農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議，保證五保供養(yǎng)對象享受符合要求的供養(yǎng)。此外，還對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。與前述法規(guī)相比，2010年《自然災(zāi)害救助條例》中涉及慈善組織等社會(huì)組織的規(guī)定內(nèi)容較多，具體而言，首先強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)與社會(huì)互助的原則，即第2條規(guī)定：“自然災(zāi)害救助工作遵循以人為本、政府主導(dǎo)、分級管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救的原則?！逼浯?，明確了慈善組織等與政府的協(xié)助關(guān)系，即第5條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作。國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等活動(dòng)?！毙枰⒁獾氖?，在慈善組織與政府關(guān)系的定位上，該條規(guī)定與后述的《社會(huì)救助暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定有不同之處。最后，第26條和第28條明確了慈善組織等社會(huì)組織對自然災(zāi)害救助款物和捐贈(zèng)款物的來源、數(shù)量及使用情況負(fù)有向社會(huì)公開說明的義務(wù)，并應(yīng)接受政府相關(guān)部門的監(jiān)督。

與上述法規(guī)顯著不同的是，2014年《社會(huì)救助暫行辦法》除了在總則中對鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助進(jìn)行了原則規(guī)定外，還專設(shè)第10章“社會(huì)力量參與”，對慈善組織等社會(huì)力量參與社會(huì)救助進(jìn)行了具體的規(guī)定。首先，關(guān)于參與方式，第52條規(guī)定社會(huì)力量參與的方式為捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等；其次，關(guān)于對慈善組織等的優(yōu)惠政策，第53條規(guī)定社會(huì)力量參與社會(huì)救助，按照國家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策；第三，關(guān)于政府購買社會(huì)救助服務(wù)，第54條規(guī)定縣級以上政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過委托、承包、采購等方式，向社會(huì)力量購買服務(wù)；第四，關(guān)于和社會(huì)工作的銜接，第55條規(guī)定社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者應(yīng)發(fā)揮作用，為社會(huì)救助對象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)；第五，關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的機(jī)制，第56條原則規(guī)定社會(huì)救助管理部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供社會(huì)救助項(xiàng)目、需求信息，為社會(huì)力量參與社會(huì)救助創(chuàng)造條件、提供便利。需提及的是，現(xiàn)行社會(huì)救助立法并沒有針對社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目具體規(guī)定慈善組織參與的內(nèi)容和方式，但在政策層面有所體現(xiàn)。如2012年民政部發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》，其中明確提出，各地政府可根據(jù)實(shí)際情況，通過購買服務(wù)、項(xiàng)目合作、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，引導(dǎo)慈善組織等參與流浪乞討人員救助服務(wù)，解決流浪乞討人員生活照料、醫(yī)療救治、教育矯治等方面的服務(wù)需求。再如，2013年民政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)銜接的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的有機(jī)銜接，提出了建立包括需求導(dǎo)向、信息共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、激勵(lì)扶持的醫(yī)療救助與慈善事業(yè)相銜接機(jī)制。這些政策性文件體現(xiàn)了將慈善救助與社會(huì)救助具體項(xiàng)目相銜接的思路，為今后的立法提供參考。

（三）《慈善法》為慈善組織參與社會(huì)救助提供法律保障

在《慈善法》出臺(tái)之前，關(guān)于社會(huì)組織的國家層面專門立法，主要有國務(wù)院頒布的1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，實(shí)踐中關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的主要問題集中于慈善組織成立的合法性及其組織機(jī)制的健全、稅收優(yōu)惠的規(guī)定等方面。隨著《慈善法》的出臺(tái)，這些制度性難題已基本破解。《慈善法》關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的規(guī)定主要體現(xiàn)在：

第一，在法定的慈善活動(dòng)方面，將傳統(tǒng)慈善明確予以規(guī)定，即在該法第3條中規(guī)定慈善組織可以自愿開展扶貧、濟(jì)困，扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，以及救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害等慈善活動(dòng)，為慈善組織從事社會(huì)救助活動(dòng)提供了明確的法律依據(jù)。

第二，在慈善組織成立及活動(dòng)方面，一改迄今為止社會(huì)組織的雙重管理登記許可制度，該法第9條和第10條規(guī)定了慈善組織的成立適用直接登記制度，即慈善組織只要符合法定條件，并向縣級以上政府民政部門申請登記，即可成立。這個(gè)規(guī)定為慈善組織參與社會(huì)救助活動(dòng)，打開了合法的、便利的大門，是我國社會(huì)組織立法的重大突破，為未來社會(huì)組織法的出臺(tái)奠定了立法基礎(chǔ)。并且，該法還專章規(guī)定了慈善組織的募捐及捐贈(zèng)，規(guī)范慈善組織通過法定程序籌措資金。

第三，在慈善組織從事社會(huì)救助活動(dòng)方面，建立了以下政府支持機(jī)制：①原則規(guī)定了優(yōu)惠、支持政策及措施，如第84條規(guī)定：“國家對開展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策”；第85條規(guī)定開展扶貧、濟(jì)困，扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫慈善活動(dòng)需要慈善服務(wù)設(shè)施用地的，可以依法申請使用國有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設(shè)用地。這些規(guī)定使慈善組織的資金來源途徑有了一定的法律保障。②在金融政策方面提供支持。③在政府購買公共服務(wù)方面，為慈善組織參與社會(huì)救助相關(guān)服務(wù)提供資金和信息支持，如第87條規(guī)定各級政府依法通過購買服務(wù)方式支持符合條件的慈善組織向社會(huì)提供服務(wù)，并公開政府購買服務(wù)相關(guān)信息。④建立了慈善表彰制度。

三、慈善組織參與社會(huì)救助立法存在的問題及進(jìn)路

（一）關(guān)于社會(huì)救助政府與慈善組織的法關(guān)系定位

如前說述，社會(huì)救助立法明示了社會(huì)救助的政府責(zé)任原則，從社會(huì)救助的實(shí)施管理機(jī)制、費(fèi)用財(cái)政負(fù)擔(dān)、權(quán)利救濟(jì)等方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。法理論上，基于生存權(quán)理念的社會(huì)救助政府責(zé)任立法的主要特征在于：第一，在立法中明言生活陷于貧困狀態(tài)的公民平等地享有維持最低限度生活的權(quán)利，并確保其權(quán)利救濟(jì)的途徑；第二，明確規(guī)定社會(huì)救助的相關(guān)費(fèi)用全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，表明實(shí)施社會(huì)救助是政府必須為之的法定義務(wù)；第三，建立社會(huì)救助的組織實(shí)施機(jī)制，對從中央到基層政府的職責(zé)、權(quán)限及專職人員的配備等予以明確的細(xì)化規(guī)定。但是，社會(huì)救助的政府責(zé)任原則并不意味著政府應(yīng)包攬所有社會(huì)救助事務(wù)，在強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本及轉(zhuǎn)變政府職能之今日，引導(dǎo)和支持包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助已成為不爭的事實(shí)。就結(jié)果而論，我國社會(huì)救助相關(guān)立法將慈善組織等社會(huì)組織定位為政府實(shí)施社會(huì)救助的補(bǔ)充或合作力量無可厚非。然而，需要厘清的是，從法律關(guān)系的角度看，與保障公民生存權(quán)相對應(yīng)，政府是實(shí)施社會(huì)救助的唯一法定義務(wù)主體，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起社會(huì)救助的責(zé)任。至于慈善組織等社會(huì)組織是否從事扶貧濟(jì)困等慈善活動(dòng)，應(yīng)基于其主觀動(dòng)機(jī)和意愿，不具有強(qiáng)迫性，因此不能稱其為社會(huì)救助的義務(wù)主體。對此予以明確區(qū)分，于我國而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國，基于生存權(quán)保障的社會(huì)救助政府責(zé)任原則直到20世紀(jì)90年代后期才在立法中予以明確，現(xiàn)行社會(huì)救助立法中仍存在著中央和地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比例不明確、社會(huì)救助各項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的制定主體層次不同及隨意性較大等問題。于此情形，過分夸大強(qiáng)調(diào)慈善組織參與社會(huì)救助的作用，難免有轉(zhuǎn)嫁政府責(zé)任之嫌。從這個(gè)意義上說，區(qū)分慈善救助與社會(huì)救助的異同十分必要[5]，今后亦必須強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)救助的政府責(zé)任原則。此外，特別需要澄清的是，《社會(huì)救助暫行辦法》在“總則”中明確規(guī)定社會(huì)救助的管理部門為縣級以上政府相關(guān)部門，實(shí)施機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作”。由此可見，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是政府實(shí)施社會(huì)救助的法定協(xié)助組織，嚴(yán)格說來，不能將慈善組織稱之為政府實(shí)施社會(huì)救助的協(xié)助組織。

（二）關(guān)于慈善救助與社會(huì)救助的立法銜接

如前所述，改革開放后我國分別在社會(huì)救助立法和社會(huì)組織立法兩個(gè)方面取得了一定的進(jìn)展，但是，關(guān)于二者之間的銜接立法內(nèi)容規(guī)定仍較為粗疏，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。由于現(xiàn)行的社會(huì)救助立法先于《慈善法》而制定，其中關(guān)于包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助的內(nèi)容多為原則性規(guī)定。至于其后頒布的《慈善法》，由于該法是慈善領(lǐng)域的基本法，因此針對慈善組織參與社會(huì)救助的規(guī)定較為零散、原則，還需要通過具體的規(guī)定予以落實(shí)。如為了鼓勵(lì)慈善組織積極參與社會(huì)救助活動(dòng)，《慈善法》第84條原則規(guī)定國家對進(jìn)行扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，但該條款還需要盡快制定具體的政策來落實(shí)。質(zhì)言之，如何建立慈善救助與社會(huì)救助的有效銜接機(jī)制，這是目前亟待解決的問題。從法學(xué)的視角而言，筆者認(rèn)為，目前應(yīng)主要著力進(jìn)行慈善救助與社會(huì)救助的相關(guān)立法銜接工作。

1.制定《社會(huì)救助法》

以《社會(huì)救助暫行辦法》為中心的現(xiàn)行社會(huì)救助立法幾乎均屬于行政法規(guī)層次，強(qiáng)制力和規(guī)范力較弱，并且，其中關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的相關(guān)規(guī)定不僅過于原則化，而且其相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。首先，在社會(huì)救助立法中，雖然規(guī)定了政府鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助的原則，但對慈善組織等參與社會(huì)救助的公益主體地位未予以具體規(guī)定，導(dǎo)致慈善組織等參與社會(huì)救助的法律地位不明確。[6]其次，在社會(huì)救助立法中對慈善組織參與社會(huì)救助的內(nèi)容、范圍、種類、方法或形式等缺少明示性的具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中慈善組織在從事社會(huì)救助活動(dòng)時(shí)往往無法參與或參與時(shí)未完全發(fā)揮其作用。第三，社會(huì)救助立法對慈善組織參與社會(huì)救助的激勵(lì)支持制度有待具體化。如《社會(huì)救助暫行辦法》第8條規(guī)定，國家對“做出顯著成績的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”，但未明言表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的“單位”中是否包括慈善組織，更未提及行政獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容，這不利于充分調(diào)動(dòng)其參與社會(huì)救助的積極性。[7]第四，政府與慈善組織等的合作機(jī)制缺乏體系化，相關(guān)規(guī)定零散。

盡快制定社會(huì)救助法律早已是中國社會(huì)的共識(shí)，隨著《慈善法》的施行，在未來出臺(tái)的《社會(huì)救助法》中應(yīng)完善慈善組織等參與社會(huì)救助的相關(guān)規(guī)定，為引導(dǎo)其積極參與社會(huì)救助提供明確的行為范式。鑒于此，提出以下具體的立法建議：

（1）在總則中規(guī)定社會(huì)救助的政府責(zé)任原則基礎(chǔ)上，應(yīng)明確國家鼓勵(lì)、支持包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助的方針，避免使用以往立法中使用的“社會(huì)”或“社會(huì)力量”這個(gè)含混概念。

（2）關(guān)于救助對象的認(rèn)定方面，雖然社會(huì)救助對象的認(rèn)定工作是政府的義務(wù)，但是在對象認(rèn)定過程中可以適當(dāng)發(fā)揮慈善組織等的作用。如在最低生活保障對象的認(rèn)定中，僅靠政府工作人員的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)踐中出現(xiàn)的“漏?！?、“錯(cuò)?！爆F(xiàn)象與政府工作人員因各種原因無法準(zhǔn)確把握申請者家庭的收入狀況有關(guān)。然而，慈善組織中的專業(yè)社會(huì)工作者由于對社區(qū)的情況較為熟悉，掌握相關(guān)信息，在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別救助對象方面可以發(fā)揮其向基層政府報(bào)告的作用。此外，在幫助被救助者實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立和精神自立方面，立法應(yīng)規(guī)定慈善組織介入的具體方式，如提供就業(yè)政策宣傳、救助咨詢解答、心理疏導(dǎo)和精神關(guān)懷等服務(wù)。

（3）關(guān)于社會(huì)救助的范圍、種類及方法等方面，現(xiàn)行社會(huì)救助立法幾乎沒有專門規(guī)定慈善組織可以參與社會(huì)救助各項(xiàng)目的具體程度或方法。目前實(shí)踐中，在醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的銜接以及社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)方面有一些成功經(jīng)驗(yàn)，可以在今后的《社會(huì)救助法》中按照社會(huì)救助的項(xiàng)目分類進(jìn)行有針對性的規(guī)定，如通過慈善救助條款、涉及政府購買社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的合同服務(wù)條款以及其他條款方式予以規(guī)范。

（4）在關(guān)于社會(huì)救助費(fèi)用的規(guī)定中，應(yīng)對政府用于購買社會(huì)救助服務(wù)的支出以及為鼓勵(lì)慈善組織參與社會(huì)救助所提供的必要補(bǔ)貼、資助等費(fèi)用，作出明確的費(fèi)用用途及支出比例規(guī)定，使慈善組織獲得政府的財(cái)政支持有法律的保障。

2.加快政府購買社會(huì)救助服務(wù)的立法工作

隨著《慈善法》的頒布施行，可以預(yù)見，慈善組織的資金來源將有所擴(kuò)大，尤其是在政府購買公共服務(wù)方面。在2003年施行的《政府采購法》中，對政府所采購的“服務(wù)”這個(gè)用語并未明確界定，直到2015年施行的《政府采購法實(shí)施條例》中，才明確界定了政府所采購的服務(wù)中包括政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)。這樣，就使政府購買公共服務(wù)有了明確的法律依據(jù)。但是，由于《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》的立法目的在于規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，即節(jié)約政府財(cái)政，而政府購買公共服務(wù)的主要目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府提供公共服務(wù)的效率，二者之間既有交叉，但又不完全相同，若僅依據(jù)政府采購法律法規(guī)來規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，則缺乏針對性和可操作性。還有，盡管2015年財(cái)政部等頒布了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，為政府購買公共服務(wù)提供了一定的行為范式，但其是部門規(guī)章，規(guī)范力弱。更重要的是，社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容具有特殊性和專業(yè)性，實(shí)踐中政府購買社會(huì)救助服務(wù)等的基本方式和工作模式復(fù)雜多樣，因此，有必要對其進(jìn)行專門立法。

筆者認(rèn)為，在國家層面上應(yīng)制定政府購買社會(huì)救助服務(wù)的行政法規(guī)，以利于慈善組織參與社會(huì)救助。具體而言，第一，明確政府購買社會(huì)救助服務(wù)的宗旨及應(yīng)遵循的原則。第二，界定社會(huì)救助服務(wù)的購買主體、承接主體和服務(wù)對象的法律地位。第三，具體規(guī)定政府購買社會(huì)救助服務(wù)的項(xiàng)目范圍，科學(xué)制定國家級政府購買社會(huì)救助服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確統(tǒng)一、規(guī)范的服務(wù)范圍和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并定期公布之。第四，規(guī)定政府購買社會(huì)救助服務(wù)的方式和程序，規(guī)范政府購買行為，遵循公開、公平原則，建立政府購買社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)制度和信息公開制度，尤其應(yīng)對實(shí)踐中大量存在的非獨(dú)立性購買和非競爭性購買程序予以規(guī)范規(guī)定。第五，確立慈善組織參與政府購買社會(huì)救助服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。第六，明確政府購買社會(huì)救助服務(wù)的績效評估機(jī)制。不僅應(yīng)規(guī)定政府購買社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制，還要具體建立第三方評估機(jī)制以及服務(wù)對象的滿意度評價(jià)制度，對政府購買社會(huì)救助服務(wù)的效果進(jìn)行全方位的考核與監(jiān)督，并將其結(jié)果向社會(huì)公布。第七，確保政府購買社會(huì)救助服務(wù)的費(fèi)用，應(yīng)將其明確納入財(cái)政預(yù)算編制，細(xì)化規(guī)定中央與地方各級政府購買社會(huì)救助服務(wù)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)比例。第八，明確權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制，應(yīng)對《政府采購法》等的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行有針對性的細(xì)化規(guī)定，明確不服申訴和訴訟之間的關(guān)系。

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（責(zé)任編輯 焦德武）