林世員+陳麗+彭義平

【摘 要】 我國高?，F(xiàn)代遠程教育建立了教育行政部門主導的外部質量保障體系，包括審批制度、年報年檢制度、網(wǎng)絡統(tǒng)考制度以及招生管理制度。實施主體是國家教育行政部門和省級教育行政部門，面向高校、公共服務體系、校外學習中心三類機構。這一體系依賴教育行政部門卻沒能明確劃分各級教育行政部門的職責，對第三方機構和行業(yè)組織重視不夠，缺乏權威、科學的標準以及標準之間的銜接。質量保障體系是教育治理體系的重要組成部分，要從組織建設、標準制訂、運行機制調整等方面加強我國高?，F(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系建設。

【關鍵詞】 現(xiàn)代遠程教育；質量保障體系；制度構成；問題反思；建議

【中圖分類號】 G420 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1009—458x（2016）05—0043—07

從1999年開始試點，我國高?，F(xiàn)代遠程教育開展了招生考試、教學組織、資源建設、支持服務和質量保障等多方面的改革試點，在眾多實踐探索中，質量保障一直受到廣泛關注。在國家教育行政部門的主導下，我國高?，F(xiàn)代遠程教育建立了由審批制度、年報年檢制度等構成的外部質量保障體系。17年來，各級教育行政部門、試點高校加強質量保障的努力和社會對遠程教育質量的質疑形成了鮮明對比，遠程教育的質量聲譽遠低于其實際辦學水平。作為教育行政部門和試點高校，其管理和辦學的追求在于舉辦高質量的現(xiàn)代遠程教育，但不盡如人意的現(xiàn)實卻揭示了我們在質量保障方面的缺憾和不足。教育治理體系建設已經(jīng)成為深化教育綜合改革的重要方面，而質量保障體系是教育治理體系的重要組成部分，教育質量保障體系（包括遠程教育質量保障體系）建設不僅對提升教育質量意義重大，更對當前我國教育綜合改革影響深遠。鑒于此，需重新梳理并反思已有的外部質量保障體系，厘清問題所在，明確努力方向和改進措施，構建適合發(fā)展新需求的現(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系。

一、我國高?，F(xiàn)代遠程教育外部

質量保障體系現(xiàn)狀

現(xiàn)代遠程教育的規(guī)范發(fā)展和質量問題從試點伊始就受到教育行政部門的重視，17年來，教育行政部門尤其是國家教育行政部門通過多種措施構建外部質量保障體系，引導辦學機構加強內部質量保障，推動現(xiàn)代遠程教育質量建設。教育行政部門構建的外部質量保障體系主要由以下幾方面制度構成：

（一）審批制度

審批制度是對現(xiàn)代遠程教育辦學資質和支持服務資質的準入制度，實施主體是國家教育行政部門和省級教育行政部門，面向高校和校外學習中心兩類機構。針對高校的審批履行高校申請—教育部實地考察—答辯—專家評審—得出結論的程序。

2000年，教育部發(fā)布的《關于加強對教育網(wǎng)站和網(wǎng)校進行管理的公告》（教技[2000]4號）中明確規(guī)定：“未經(jīng)國家教育行政部門批準，任何單位和機構不得冠以‘網(wǎng)絡大學的名義或在網(wǎng)上以學校名義注冊域名，建立相應的網(wǎng)站，進行招生和開展相應的教學活動；不得以遠程教育的名義建立和利用衛(wèi)星網(wǎng)絡開展遠程教育。”[1]同年6月，教育部頒布的《教育網(wǎng)站和網(wǎng)校暫行管理辦法》（教技[2000]5號）中明確規(guī)定：“凡在中華人民共和國境內申報開辦教育網(wǎng)站和網(wǎng)校，必須向主管教育行政部門申請，經(jīng)審查批準后方可開辦?！盵2]高?，F(xiàn)代遠程教育審批制度初具雛形。2000年，教育部辦公廳發(fā)布的《關于支持若干所高等學校建設網(wǎng)絡教育學院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》（教高廳[2000]10號）可謂我國高?，F(xiàn)代遠程教育試點工作的綱領性文件，該文件闡明了試點工作的主要任務、試點學校的基本條件、試點工作的管理方式等，對試點高校的基礎設施、機構設置、辦學指導思想、教學組織、內部質量保障、專業(yè)設置、資源建設、經(jīng)費及師資隊伍等做出了初步規(guī)定。它是國家教育行政部門在試點工作開展之初對我國高?，F(xiàn)代遠程教育發(fā)展的指導性文件，同時也是對高?，F(xiàn)代遠程教育基本辦學質量的概括性要求。該文件規(guī)定了申請開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的基本條件，進一步明確了審批的要求和條件。2004年6月29日，在國務院公布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（中華人民共和國國務院令第412號）中，將“利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠程學歷教育的教育網(wǎng)校審批”設定為行政審批項目。10年之后，這一審批制度隨著2014年國務院《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)[2014]5號）中取消“利用網(wǎng)絡實施遠程高等學歷教育的網(wǎng)校審批權”而宣告終結。

校外學習中心審批制度于2002年開始施行，之前實施備案制。負責學習中心審批的機構是省級教育行政部門，其程序是由試點高校會同學習中心依托建設單位向學習中心所在地的省級教育行政部門提出申請—省級教育行政部門組織評審—定期將批準設立的學習中心報教育部備案并向社會公布。[3]2003年3月，教育部辦公廳發(fā)布《現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）暫行管理辦法》（教高廳[2003]2號），該文件對校外學習中心（點）的性質、職能做出了詳細規(guī)定，初步提出了校外學習中心（點）的建設標準，規(guī)定建設依托單位必須具有獨立法人資格，并對管理服務人員、軟硬件條件等做出了相對明確的規(guī)定，對校外學習中心（點）設立的程序與省級教育行政部門的監(jiān)管等做出了規(guī)定。該文件可以說是我國現(xiàn)代遠程教育發(fā)展過程中第一份專項的標準規(guī)范性文件。針對在2002年、2003年高?，F(xiàn)代遠程教育年報年檢中校外學習中心（點）出現(xiàn)的問題，教育部高等教育司分別于2003年、2004年發(fā)布《關于規(guī)范現(xiàn)有現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）管理工作的通知》（教高司函[2003]173號）、《關于加快對現(xiàn)有現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）清理整頓工作的通知》（教高司函[2004]141號）兩份文件，進一步加強了對現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）的監(jiān)管。2015年10月，國務院發(fā)布了《國務院關于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發(fā)[2015]57號）明確取消了由省級教育行政主管部門負責的“校外學習中心（點）審批”，校外學習中心審批制度正式取消。

（二）年報年檢制度

年報年檢制度是教育部加強對試點學?，F(xiàn)代遠程教育質量監(jiān)控的重要措施之一。2003年1月，教育部辦公廳下發(fā)《關于對現(xiàn)代遠程教育試點學校網(wǎng)絡教育學院開展年報年檢工作的通知》（教高廳函[2003]1號），決定對試點高校的現(xiàn)代遠程教育實行年報年檢。在隨文件一同下發(fā)的現(xiàn)代遠程教育試點高校自查要點中，將辦學定位、招生、考試、教學、資源、校外學習中心、學習支持服務等納入檢查范圍。年報年檢制度在實施的過程中不斷完善，逐步形成了學校自檢—學校撰寫并提交自評報告—教育部審查年報材料—專家組實地檢查抽查—得出年檢結論的運行機制。針對年檢不合格的高校，國家教育行政部門會根據(jù)其問題的嚴重程度做出限期整改、復檢乃至停止招生的處理措施。截至目前，已有十幾所高校在年報年檢中被發(fā)現(xiàn)問題而受到教育行政部門的處理，有的高校至今尚未恢復招生。經(jīng)過十余年發(fā)展，年報年檢已經(jīng)成為我國現(xiàn)代遠程教育一項較為成熟的質量監(jiān)管制度，規(guī)范了試點高校的辦學行為；基于年報年檢所建立的現(xiàn)代遠程教育基礎數(shù)據(jù)庫，成為教育行政部門監(jiān)控現(xiàn)代遠程教育辦學的管理基礎，提高了管理的科學性和規(guī)范性。

有些省級教育行政部門也針對屬地內的校外學習中心實行年檢制度，以此加強對校外學習中心支持服務質量的管理。北京市教委每年對設在北京市內的校外學習中心進行評估檢查，檢查對象包括高校在京設立的校外學習中心和經(jīng)教育部批準的弘成科技發(fā)展有限公司、知金教育咨詢有限公司與高校合作在京設立的公共服務體系學習中心，檢查范圍包括招生、規(guī)范辦學（包括合作辦學）、教學條件、教學管理、學生管理與服務、教務管理、考務管理、收費及安全、穩(wěn)定等各個方面。北京市教委制訂了完善的《在京現(xiàn)代遠程教育校外學習中心評估指標體系》，檢查評估采取實地檢查評估和信息化評估相結合的方式，在實地檢查評估過程中先由學習中心提交自評報告和《校外學習中心基本情況調查表》，評估專家組實地檢查后向北京市教委提交總結報告。北京市教委根據(jù)評估結果做出決定，分為合格、暫緩通過和不合格三類，對不合格的校外學習中心將取消其招生資格，甚至撤銷校外學習中心資格。

（三）網(wǎng)絡統(tǒng)考制度

為探索完善“寬進嚴出”的新型人才培養(yǎng)模式，進一步加強現(xiàn)代遠程教育的規(guī)范管理，確保人才培養(yǎng)質量，2004年1月，教育部辦公廳下發(fā)《關于對現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡教育學生部分公共課實行全國統(tǒng)一考試的通知》（教高廳[2004]2號），對統(tǒng)考對象與組織實施進行了初步規(guī)定；同年6月，教育部成立了第一屆全國高校網(wǎng)絡教育考試委員會；同年11月，教育部發(fā)布《關于開展現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡教育部分公共基礎課全國統(tǒng)一考試試點工作的實施意見》（教高[2004]5號），對統(tǒng)考的組織實施進行了詳細規(guī)定，標志著我國現(xiàn)代遠程教育“寬進嚴出”新型人才培養(yǎng)模式的基本建立。2005年1月，第一屆全國高校網(wǎng)絡教育考試委員會下發(fā)《試點高校網(wǎng)絡教育部分公共基礎課統(tǒng)一考試試點工作管理辦法》（網(wǎng)考委[2005]1號），隨同公布了考點設置和管理辦法、考試安全保密規(guī)定、閱卷工作管理辦法、違紀處理辦法、考試過程應急預案5份文件，基本建立起組織嚴密、要求嚴格、紀律嚴明、考風端正、信譽良好的網(wǎng)絡教育統(tǒng)考組織和管理制度。2006年8月，在總結2006年3月和6月兩次網(wǎng)絡教育統(tǒng)考工作的基礎上，教育部下發(fā)了《關于做好現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡教育部分公共基礎課全國統(tǒng)一考試工作的通知》（教高函[2006]17號），對統(tǒng)考工作的組織管理和制度建設、收費管理以及組織和實施的信息化等方面進一步做了詳細規(guī)定。至此，我國高?，F(xiàn)代遠程教育確立了完善的網(wǎng)絡教育統(tǒng)考制度。網(wǎng)絡教育統(tǒng)考作為落實“寬進嚴出”政策、提升人才培養(yǎng)和辦學質量的一項重要舉措，有力地促進了我國現(xiàn)代遠程教育質量的提升。

（四）招生管理制度

招生是高?，F(xiàn)代遠程教育辦學的關鍵環(huán)節(jié)，也是教育行政部門實施監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)。2002年7月，教育部高等教育司下發(fā)《關于進一步明確高等學校網(wǎng)絡教育學院的主要任務和工作思路，調整2002年秋季招生計劃的緊急通知》（教高司函[2002]183號），要求高校現(xiàn)代遠程教育招生主要面向社會在職從業(yè)人員。針對部分高校在招生過程中出現(xiàn)的問題，2003年8月，教育部辦公廳發(fā)布《關于嚴格現(xiàn)代遠程教育招生工作管理的緊急通知》（教電[2003]369號），進一步明確了高?，F(xiàn)代遠程教育的辦學定位，規(guī)定“試點學校網(wǎng)絡教育學院要以在職人員的繼續(xù)教育為主，不得招收或以各種名義變相招收全日制高中起點普通本專科學生”。[4]至此，高?，F(xiàn)代遠程教育完全轉向在職人員的繼續(xù)教育。在這份文件中，對招生宣傳工作及宣傳信息的真實性做出了明確規(guī)定，不允許校外學習中心（點）自行發(fā)布招生廣告，招生信息必須實事求是，不得發(fā)布模糊和虛假信息誤導社會。2004年的招生文件中明確提出從2004年7月開始不得以現(xiàn)代遠程教育的名義招收各層次全日制高等學歷教育學生。2008年的招生文件中規(guī)定：“不得組織招收各級各類全日制脫產(chǎn)學習的在校學生（含全日制脫產(chǎn)學習的自考學生）同時兼讀或套讀網(wǎng)絡高等學歷教育?！盵5]隨著試點工作的逐漸深入，國家對招生環(huán)節(jié)的質量監(jiān)控體系逐步完善，招生定位清晰明確，并實現(xiàn)了對招生的信息化監(jiān)管，網(wǎng)絡教育陽光招生服務平臺實現(xiàn)了招生信息的公開以及新生學籍電子注冊、學生畢業(yè)電子注冊等數(shù)據(jù)的對接。通過電子注冊，國家教育行政部門可以掌握試點高校的辦學層次和辦學規(guī)模，為規(guī)范管理奠定了基礎。

（五）其他管理制度

審批制度、年報年檢制度、網(wǎng)絡統(tǒng)考制度、招生管理制度是我國高?，F(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系中較為成熟、完善的制度，是外部質量保障體系的主體，具有明確、可執(zhí)行、可操作的特點。除此之外，教育行政部門還發(fā)布了一些引領性的規(guī)范文件，以指導辦學服務機構內部質量保障建設。

《教育部關于加強高校網(wǎng)絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》 （教高[2002]8號）提出，要加強教學過程管理，科學制定并不斷改進課程設置和教學內容，加強教學管理制度建設?！督逃哭k公廳關于進一步加強高校網(wǎng)絡教育規(guī)范管理的通知》（教高廳[2006]1號）要求試點高?！耙?guī)范招生、教學、考試、學籍、證書發(fā)放等各個環(huán)節(jié)的管理”。[6]《教育部辦公廳關于進一步加強現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡高等學歷教育學歷證書和學位證書規(guī)范管理的通知》（教高廳[2007]1號）要求試點高校嚴格做好網(wǎng)絡高等學歷教育學生的畢業(yè)資格審查、畢（結）業(yè)證書發(fā)放和電子注冊工作。《關于2007年度網(wǎng)絡教育精品課程建設與申報工作的通知》（教高司函[2007]103號）對網(wǎng)絡教育精品課程建設提出了7個方面的工作要求，涉及建設規(guī)劃、教學隊伍建設、教學內容和課程體系改革、教學方法和手段、立體化教材和數(shù)字化學習資源建設、學習支持服務、激勵和評價機制。網(wǎng)絡教育精品課程建設以及后來開展的精品資源共享課、精品視頻公開課建設，其建設和評審要求在一定程度上成為現(xiàn)代遠程教育課程建設的標準，帶動了課程及資源建設整體水平的提升。

二、對我國高?，F(xiàn)代遠程教育

外部質量保障體系的反思

我國高?，F(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系由教育行政部門主導，從機構準入、辦學檢查、支持服務評估、畢業(yè)控制、招生管理等多個方面實施質量保障，涵蓋了機構資質、招生宣傳、基礎設施、師資隊伍、專業(yè)建設、課程開發(fā)、教學實施、支持服務、畢業(yè)考試等眾多質量保障要素和環(huán)節(jié)。現(xiàn)有的外部質量保障體系凸顯了信息化監(jiān)管的特點，依托年報年檢系統(tǒng)、統(tǒng)考管理系統(tǒng)、數(shù)字資源管理系統(tǒng)、質量評估管理系統(tǒng)和陽光招生服務平臺等共同形成的高等學?，F(xiàn)代遠程教育質量監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了高?，F(xiàn)代遠程教育年報年檢、統(tǒng)考、評估、招生注冊及日常工作的信息化管理，對我國現(xiàn)代遠程教育的發(fā)展起到了重要的保障和推動作用。但隨著我國高校現(xiàn)代遠程教育發(fā)展進入新階段，這種由政府主導、主要依靠政策推動的質量保障模式越來越難以滿足質量保障的需要。重構我國高?，F(xiàn)代遠程教育的外部質量保障體系顯得必要且迫切。反思我國高校現(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系，有以下幾個方面值得關注。

（一）政府絕對主導

我國的高等教育質量保障體系是把將政府作為高校直接管理者的理念加以制度化而出現(xiàn)并逐步發(fā)展起來的。[7]我國高?，F(xiàn)代遠程教育外部質量保障從本質上說是主要由政府控制和決定的行政管理模式，政府占據(jù)絕對主導地位，教育行政部門在其中不僅履行決策職能，還發(fā)揮監(jiān)督職能，更主導了規(guī)則的制訂和一些具體措施的施行。相比之下，我國高?，F(xiàn)代遠程教育行業(yè)組織發(fā)展極為緩慢，其在質量保障中的作用更多是國家教育行政部門職能的延伸，而沒能獨立地開展質量保障工作；社會第三方機構由于種種原因難以介入高?，F(xiàn)代遠程教育質量保障。由于過于依賴教育行政部門，這一質量保障體系顯得相對封閉和孤立。政府絕對主導的質量保障模式也與教育綜合改革構建政府、學校和社會新型關系的大方向不一致。政府集中控制和完全非政府監(jiān)督兩個極端都是不可取的，向政府、社會和保障機構協(xié)同的時代邁進是大趨勢。[8]

（二）質量保障標準缺失

在我國高?，F(xiàn)代遠程教育17年的發(fā)展過程中，教育行政部門出臺了大量規(guī)范文件，涉及機構資質、辦學定位、專業(yè)建設、課程開發(fā)、招生考試、支持服務、畢業(yè)注冊等諸多教育教學環(huán)節(jié)，這些文件多以規(guī)定、要求、要點、大綱的形式出現(xiàn)，從質量保障的角度來看并沒有形成明確的質量保障標準，更沒有形成清晰的指標體系。即便是已經(jīng)相對比較成熟的年報年檢制度，也僅僅形成了現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡教育年度工作自檢要點，實際運行中的價值追求偏向于年度辦學數(shù)據(jù)統(tǒng)計和情況摸排，沒有充分體現(xiàn)促進辦學機構內省與質量改進的價值。從某種程度上講，這些規(guī)定、要求、要點僅僅是我國現(xiàn)代遠程教育質量保障標準的萌芽形態(tài)，離質量保障標準還有很大的距離。質量保障標準尤其是國家層面的質量保障標準缺失，是當前我國高?，F(xiàn)代遠程教育質量保障體系建設面臨的最為急迫的問題之一。質量保障標準的缺失使質量保障行為失去合理的目標指向，也使質量保障效果千差萬別。

（三）有效銜接溝通機制尚未形成

現(xiàn)有的質量保障依賴教育行政部門，但在國家教育行政部門和省級教育行政部門之間沒有形成合理、明確的職責關系，各級教育行政部門以及同級教育行政部門之間難以有效合作與銜接。國家教育行政部門各相關司局針對現(xiàn)代遠程教育的管理不協(xié)調，政策沒能完全統(tǒng)一；國家教育行政部門與省級教育行政部門在試點之初針對現(xiàn)代遠程教育管理責任界限不明，在招生管理、學習中心管理方面出現(xiàn)了一些問題，后經(jīng)調整，國家教育行政部門與地方教育行政部門雖然已經(jīng)明確了在現(xiàn)代遠程教育管理中的職責劃分，但權力相對集中于國家教育行政部門，導致省級教育行政部門參與質量保障的積極性不高，質量保障機制運行依然不暢。

（四）反思改進價值弱化

年報年檢中的自檢階段是整個年報年檢過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)，應該是辦學單位在誠實、自省的基礎上完成，通過自檢清晰地呈現(xiàn)學校整體、真實的辦學情況，尋找差距和謀求改進的措施，以此不斷提升辦學的質量，這應是質量保障最核心的價值所在。但實際運行中，由于質量保障標準缺失，高校難以對本校現(xiàn)代遠程教育的辦學質量做出準確判斷，高校依照要點進行自檢的過程更接近于數(shù)據(jù)統(tǒng)計，反思、改進的價值追求弱化，使年報年檢“加強質量監(jiān)控”的設計初衷大打折扣。

三、遠程教育質量保障的國際經(jīng)驗

相比我國現(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系的封閉與不完善，國際上一些國家針對現(xiàn)代遠程教育建立了完善的質量保障體系，不僅制定了國家層面的遠程教育質量保障標準，也堅持質量保障開放性和參與主體多元性的原則，有效保障了現(xiàn)代遠程教育質量。盡管每個國家的具體國情不同，文化傳統(tǒng)有差異，但從提升教育質量的價值追求角度，有些經(jīng)驗值得我們借鑒，尤其在我們推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及構建政府、學校、社會新型關系的過程中，其在質量保障中所堅持的開放性值得我們借鑒。

（一）美國遠程教育的質量保障

美國高等教育建立了以認證、認可為基本制度的質量保障體系，現(xiàn)代遠程教育的質量保障同樣納入這一體系中。這一體系的主體是19個院校認證機構和近70個專業(yè)認證機構，其中包括專門針對遠程教育機構和項目的美國遠程教育與培訓認證委員會。認證是高等教育中通過檢查或評估，或二者兼而有之的方式，認可院校或院校中的專業(yè)，表明其達到了可接受的最低標準的質量控制和質量保證的過程。[9]美國高等教育認證制度是非政府性的社會化認證，更多采取同行評議的方式。認證的過程一般經(jīng)過提出認證申請—院校自評—專家實地考察—得出認證結論四個步驟。實地考察團由認證機構委派教師、管理人員以及行業(yè)專家、學者和社會公眾等組成，充分體現(xiàn)了認證的開放性和參與主體的多元性。不同的認證機構依據(jù)各自制定的標準對院校和專業(yè)進行認證，這些認證標準以引導性的定性描述為主，已經(jīng)逐漸拋棄了以具體的量化指標進行測量的價值追求，轉向了引導學?；驅I(yè)注重質量建設的方向。認證機構對辦學機構或專業(yè)的認證是周期性認證，經(jīng)過一個周期后要重新認證，并且認證周期內會有不定期的視察，如果發(fā)現(xiàn)問題會采取相應的措施直至取消認證資格。

為了加強對認證機構的管理，保障認證機構的認證水平，美國制定了針對認證機構的認可制度。按照規(guī)定，認證機構都要經(jīng)過美國聯(lián)邦教育部或美國高等教育認證委員會任何一方的認可。美國聯(lián)邦教育部和美國高等教育認證委員會都公布了認可標準，從不同的角度對認證機構進行認可。認證機構的認可標準實際上是對整個認證活動的總體質量要求，是美國認證制度中規(guī)范認證及認證機構的主要依據(jù)，可以看作認證規(guī)則的規(guī)則。[10]美國聯(lián)邦教育部的認可代表官方的監(jiān)督，每5年會對認證機構進行再次認可，而美國高等教育認證委員會作為中介機構代表了非官方的評估，每10年對認證機構進行再次認可。除此之外，媒體與社會公眾也會對認證機構進行監(jiān)督，尤其是認證機構之間的自律建設有效保證了認證機構的認證水平。

（二）加拿大遠程教育的質量保障

按照法律規(guī)定，加拿大的教育由各省負責，因此加拿大沒有國家層面的教育行政機構，更沒有國家層面的教育質量保障機構，其教育管理重心集中在省級政府和教育行政部門。針對教育質量保障，每個省都設有類似教育質量委員會的機構，負責對本省教育質量進行評估，遠程教育的質量保障也納入這一體系。加拿大的遠程教育質量保障以其內部保證體系和外部評估體系協(xié)同作用，政府組織、中介機構及高校內部相互合作、相互制約，以及多樣化的評估方法、健全的評估程序，共同為世界高等教育人才培養(yǎng)的質量保障樹立了良好的典范。[11]

以加拿大阿爾伯特省為例，該省設有專門針對辦學機構實施質量保障的常設機構——教育質量委員會。委員會成員由大學和政府推薦，并經(jīng)省教育部長任命。教育質量委員會雖然由政府設立，但不是政府部門，而更多體現(xiàn)了中介機構的性質和特點，這保證其能獨立地開展質量保障工作。該質量委員會的職責主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是評估所有新申請項目；二是制定評估的標準和程序；三是組建同行評議團隊；四是監(jiān)測已經(jīng)認可的學位項目；五是組織全面評估；六是評估項目計劃實施情況；七是針對機構或項目的評估向教育部長提出建議。

阿爾伯特省教育質量委員會頒布了嚴格的質量保障標準，并且針對遠程教育又出臺了專門的附加標準。遠程教育項目除滿足該省教育的一般標準要求外，還要在機構使命、辦學項目、合作協(xié)作、風險管控、信息安全、知識產(chǎn)權、技術支持與更新、項目發(fā)展計劃、網(wǎng)絡學習環(huán)境、課程建設、學習者支持、軟硬件建設、教師支持等諸多方面達到省教育質量委員會的專門標準要求。省教育質量委員會對遠程教育項目實行兩種類型的周期性質量評估：一種是全面的質量評估，另一種是年度報告。

四、對構建我國高?，F(xiàn)代遠程教育

外部質量保障體系的幾點建議

（一）建立多元主體參與的質量保障機制

伯頓·克拉克曾把高等教育系統(tǒng)的協(xié)調看作國家、市場和學術三股力量之間博弈、制衡的三角關系，并構建了學術權威、國家權力以及市場三足鼎立的“三角協(xié)調模型”。[12]構建政府、學校、社會之間的新型關系是教育領域綜合改革大的方向。[13]2014年1月28日，國務院發(fā)布《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)[2014]5號），正式取消了“利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠程高等學歷教育的教育網(wǎng)校審批”項目。在教育行政部門以行政審批為主要手段的前置監(jiān)管逐漸退出、國家教育權力重新調整的情況下，需重新確定教育行政部門、行業(yè)組織、社會等主體在質量保障中的職責，謀求建立法律規(guī)范、教育行政部門指導、行業(yè)自主運行、社會充分參與的制度模式和運行機制，實現(xiàn)遠程教育質量保障開放性和參與主體多元性的統(tǒng)一。

（二）準確定位不同主體的質量保障職能

“利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠程高等學歷教育的教育網(wǎng)校審批”項目的取消，改變的是教育行政部門注重入口控制的前置監(jiān)管模式，教育行政部門所代表的國家權力在現(xiàn)代遠程教育質量保障中的作用并沒有被削弱，以“事中事后監(jiān)管”繼續(xù)發(fā)揮作用的教育行政部門在我國高?，F(xiàn)代遠程教育質量保障中依然具有舉足輕重的作用。在轉變政府職能、進一步簡政放權的背景下，教育行政部門應該重新定位自身在高?，F(xiàn)代遠程教育質量保障中的角色與功能，以發(fā)揮決策職能為主，退出具體執(zhí)行領域，由直屬專門質量保障機構、獨立的行業(yè)組織和社會第三方專業(yè)評估機構實施質量保障；理順各級教育行政部門之間以及同級教育行政部門不同業(yè)務部門之間的關系，充分調動省級教育行政部門參與現(xiàn)代遠程教育質量保障的積極性；充分發(fā)揮教育部高等教育教學評估中心、教育部學位與研究生教育發(fā)展中心等國家級質量保障機構以及上海市教育評估院、江蘇省教育評估院等省級教育質量保障機構的作用。

（三）注重發(fā)揮行業(yè)組織和第三方機構的作用

“改進政府提供公共服務方式”“強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責”是黨的十八大報告針對加強和創(chuàng)新社會管理提出的戰(zhàn)略舉措。“三角協(xié)調模型”中的學術權威與市場力量，在現(xiàn)代遠程教育外部質量保障體系中發(fā)揮作用所依托的主體是行業(yè)組織和社會第三方專業(yè)機構，而目前我國現(xiàn)代遠程教育現(xiàn)有的外部質量保障體系中學術權威與市場力量最為薄弱。需要加強行業(yè)組織的建設以增強學術權威對質量保障的影響，使其在質量保障體系中發(fā)揮主體作用。要充分發(fā)揮諸如高等學?，F(xiàn)代遠程教育協(xié)作組等已有“政府職能延伸型”行業(yè)組織的作用，代表國家權力和學術權威參與質量保障，發(fā)揮管理性引導作用；更要加強“院校權力延伸型”行業(yè)組織建設，代表學術權威參與質量保障，發(fā)揮學術性引導作用。衡量質量的標準之一是對需求的滿足程度，市場的力量正是從學習者、用人單位和社會需求的角度來評價和影響質量的，可以通過將社會第三方專業(yè)機構引入市場的方式發(fā)揮市場在質量保障中的需求導向作用。質量保障機構的獨立情況與質量保障的有效性、公正性密切相關。[14]要保障行業(yè)組織、社會第三方專業(yè)機構參與質量保障的獨立性，尤其是其專業(yè)的獨立性。

（四）建立合理的質量保障運行機制

機制是組織功能實現(xiàn)過程的規(guī)則性動態(tài)體現(xiàn)[15]，機制合理與否關系到功能的發(fā)揮。質量保障體系是一個系統(tǒng)，其不同元素間的相互關系影響到整體功能的發(fā)揮，而質量保障主體是質量保障體系的重要組成部分，各主體間的關系合理與否也會影響到質量保障效果。由于不同主體參與質量保障的出發(fā)點與動機不同，其參與質量保障的角度和標準亦有差異，任何一方主體作用的凸顯都會影響到其他主體功能的發(fā)揮。建立合理的質量保障運行機制的目的在于充分發(fā)揮不同主體的積極作用，并合理約束其作用邊界，本質上是重新認識和構建國家權力、學術權威和市場力量的依托主體三者之間的關系。合理的運行機制首先要明確不同質量保障主體間的運行關系，實現(xiàn)彼此間的分工、協(xié)作和對接，保障政府、高校、學習者、社會和用人單位等不同利益主體共同參與質量保障，實現(xiàn)公共利益最大化；其次要明確每一主體參與和實施質量保障的規(guī)則與程序，使每一主體的作用在規(guī)則范圍之內得到最大限度的發(fā)揮。

（五）研究制訂現(xiàn)代遠程教育質量保障標準

充分借鑒國外已制訂的遠程教育質量保障標準，結合我國現(xiàn)代遠程教育發(fā)展的實際，盡快出臺國家層面的質量保障標準。質量保障的重要原則之一就是拒絕在單一指標或證據(jù)的基礎上評價學生、項目或者學校的表現(xiàn)狀況。[16]國家標準作為最基礎的標準，在質量保障中發(fā)揮基礎性和引導性的作用，不同機構和高校應在此基礎上根據(jù)自身情況制訂相應的標準，從而實現(xiàn)質量保障標準統(tǒng)一性和多元性的統(tǒng)一。

質量保障是保障教育質量、提升教育質量聲譽的關鍵措施。我國高?，F(xiàn)代遠程教育質量聲譽長期低于其實際辦學水平的根源在于沒有形成完善的質量保障體系，尤其是外部質量保障體系。要在已有質量管理制度的基礎上，充分借鑒國際先進經(jīng)驗，結合我國高?，F(xiàn)代遠程教育轉型發(fā)展的實際，構建標準科學明確、機制運行順暢的質量保障體系。

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收稿日期：2015-06-15

定稿日期：2015-09-24

作者簡介：林世員，博士研究生；陳麗，教授，博士生導師；彭義平，博士研究生。北京師范大學遠程教育研究中心（100875）。

責任編輯 單 玲