□汪改麗（華東政法大學(xué)，上?！?00042）

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競爭政策視野下上海市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化研究

□汪改麗
（華東政法大學(xué)，上海200042）

摘要：市場監(jiān)管體制改革客觀上要求其必須在競爭政策的指導(dǎo)下采取不同于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式。全國各地當前的基層市場監(jiān)管體制改革推動了市場的快速發(fā)展，但同時也存在很多亟待解決的問題。文章在競爭政策視野下對上海區(qū)縣層面已經(jīng)全面展開的市場監(jiān)管機構(gòu)改革進行分析，并結(jié)合天津、深圳、浙江等地市場監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗，探索更有利于在上海全市范圍內(nèi)構(gòu)建現(xiàn)代化的市場監(jiān)管體制的合理化路徑。

關(guān)鍵詞：競爭政策；上海；市場監(jiān)管體制；現(xiàn)代化

2013年黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）（以下簡稱《20號文》）指出，加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊伍。2014年十八屆四中全會進一步要求，深化行政執(zhí)法體制改革，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。2013年底以來，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶、安徽等地縣區(qū)級政府紛紛整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門，組建市場監(jiān)督管理局，天津還成立了全國首個省級市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，試圖用一個強有力的現(xiàn)代化監(jiān)管方式打破地方保護，維持市場健康、高效地運行。

監(jiān)管制度創(chuàng)設(shè)的目的是對市場自由競爭失范性的矯治，對市場失靈問題的法律補正［1］。市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職能之一。根據(jù)被監(jiān)管對象不同，市場監(jiān)管包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩大類：前者針對能源、金融等經(jīng)濟部門，后者包括安全、健康和環(huán)境等內(nèi)容。在我國行政體制架構(gòu)中，能源局、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門承擔(dān)經(jīng)濟性監(jiān)管職能；工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、知識產(chǎn)權(quán)、安監(jiān)等系統(tǒng)主要負責(zé)社會性監(jiān)管［2］。我們這里所討論的市場監(jiān)管是一般意義上的社會性監(jiān)管。

市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化即是政府順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展對其社會性監(jiān)管職能在監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念等方面進行的完善與創(chuàng)新。在社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管體制現(xiàn)代化的過程中，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而處理好政府和市場關(guān)系、更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵一環(huán)是以競爭政策為指導(dǎo)構(gòu)建改革藍圖。2015年10月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。競爭政策就是政府使用的、決定市場競爭機制運作條件的一系列方法和制度工具［3］5。實施競爭政策的目的之一就是政府以各種形式和途徑指引經(jīng)營者行為合規(guī)，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。越是面對“三期疊加”時期經(jīng)濟增速下行的巨大壓力，越是需要強調(diào)競爭政策深化改革、優(yōu)化市場監(jiān)管體制，“讓千千萬萬個市場細胞活躍起來，充分釋放市場主體的活力。這既是國際一般經(jīng)驗，也是中國經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路”［4］。

一、競爭政策推動市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化

《意見》明確提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。我國法律法規(guī)中首次出現(xiàn)“競爭政策”一詞是在2007年8月30日發(fā)布的《反壟斷法》中，而競爭政策在中國起步可以追溯至1978年經(jīng)濟體制改革時期。可見，競爭政策始終存在于我國經(jīng)濟體制改革的進程中［3］1?！兑庖姟穼Ω偁幷叩幕A(chǔ)性地位予以明確是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是理論界和實踐界共同努力的結(jié)果。就本輪市場體制改革來看，競爭政策通過推動市場監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)代化、監(jiān)管方式現(xiàn)代化、監(jiān)管理念現(xiàn)代化來推動市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化。

（一）競爭政策推動市場監(jiān)管機構(gòu)綜合化

競爭政策要求逐步建立統(tǒng)一、獨立、高效的監(jiān)管機構(gòu)，試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

首先，“做實做深基層、做精做專機關(guān)”，力求簡政放權(quán)。按照《20號文》“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)”的要求，上海所有的區(qū)縣將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和物價部門價格監(jiān)督檢查的市場監(jiān)管力量整合形成區(qū)級市場監(jiān)督管理局，并加掛了食品安全委員會辦公室和質(zhì)量發(fā)展局牌子。因為市場監(jiān)管局尚未能完全對接原質(zhì)監(jiān)的所有職能，加掛質(zhì)量發(fā)展局牌子將承擔(dān)計量基礎(chǔ)保障、標準化管理、檢驗檢測以及認證認可四方面的職能。上海市級工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等部門是其業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。這種整合完全打破了原來的部門格局，重新進行職能、機構(gòu)的設(shè)置與分配，實現(xiàn)的是原部門職能、機構(gòu)、人員的整合融合。以浦東新區(qū)市場監(jiān)管為例（見圖1）［5］，其派出機構(gòu)設(shè)置上，形成了“36+X”的市場監(jiān)管格局?！?6”是與街鎮(zhèn)對應(yīng)設(shè)置36個市場監(jiān)管所；“X”是與相關(guān)開發(fā)區(qū)體制相銜接，有效覆蓋重點區(qū)域［6］。通過街鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對市場秩序的綜合治理。同時，通過覆蓋村居的維權(quán)聯(lián)絡(luò)點等隊伍，完善發(fā)現(xiàn)機制，形成全覆蓋的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。除專業(yè)性較高、風(fēng)險較高的事項外，凡能由基層監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)的綜合執(zhí)法事項，原則上全部下沉。此外，這種整合的思路還拓展到了更多領(lǐng)域，形成聯(lián)動效應(yīng)。例如，浦東新區(qū)還有另外兩項舉措：一是整合了外資準入涉及的外資審批、企業(yè)登記、稅務(wù)登記、組織機構(gòu)代碼、食品前置許可等5項辦事流程，實現(xiàn)“五證聯(lián)辦”，這也是加強浦東綜合配套改革試點與自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)聯(lián)動的首個改革創(chuàng)新舉措。二是率先在區(qū)內(nèi)實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的整合優(yōu)化，將分屬于知識產(chǎn)權(quán)、新聞出版部門和工商部門的專利、版權(quán)、商標進行“三合一”，成立了浦東新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局，這是全國首家單獨設(shè)立的集專利、商標、版權(quán)行政管理和綜合執(zhí)法職能于一身的機構(gòu)。

其次，“人隨事走、編隨事轉(zhuǎn)”，精簡機關(guān)行政編制，充實基層執(zhí)法力量。目前市場監(jiān)管局80%的人員在基層、在一線從事行政執(zhí)法工作。例如，浦東新區(qū)通過將部分機關(guān)人員力量劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法稽查支隊和市場監(jiān)管所的方式，使機關(guān)干部編制精簡25%；靜安區(qū)“四局合一”后，內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡33.3%；局級機關(guān)行政編制精簡45.8%，實現(xiàn)了監(jiān)管力量下沉［7］。

圖1　浦東新區(qū)市場監(jiān)管模式設(shè)置情況

（二）競爭政策推動市場監(jiān)管方式一體化

競爭政策要求“更好發(fā)揮政府作用”，讓錯位的正位，讓缺位的到位，讓越位的歸位，監(jiān)管力度增強。理想的市場監(jiān)管體系應(yīng)該是整體的，既有助于防范風(fēng)險，又能為建設(shè)市場體系提供質(zhì)量保證。

首先，優(yōu)化市場準入方式，探索“大市場”審批機制。創(chuàng)新注冊登記制度，優(yōu)化市場準入方式，成立注冊許可分局，實現(xiàn)了市場監(jiān)管領(lǐng)域行政審批“一門受理、一表申請、一口辦理”，有效整合各項網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)、信息公開查詢業(yè)務(wù)等，力求實現(xiàn)生產(chǎn)、餐飲服務(wù)、食品流通許可證、營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證等一站式辦理。

其次，整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，強化事中事后監(jiān)管。機構(gòu)的統(tǒng)一和職能的整合實現(xiàn)了市場對生產(chǎn)、流通、消費全過程“無縫對接式”的監(jiān)管和縣鄉(xiāng)兩級市場監(jiān)管的“全面覆蓋”，讓推諉扯皮無處藏身。此外，按照“寬進嚴管”的要求提升政府事中、事后主動監(jiān)管執(zhí)法能力，專門成立了綜合執(zhí)法稽查支隊，發(fā)揮資源優(yōu)化組合優(yōu)勢，強化對基層執(zhí)法人員的指導(dǎo)培訓(xùn)和工作督查，加強對跨區(qū)域、跨領(lǐng)域以及專業(yè)性較強的重大案件執(zhí)法監(jiān)管，嚴厲查處市場重點違法行為，確保市場管理到位。

（三）市場監(jiān)管程序法制化

職能合并涉及到數(shù)百部法律法規(guī)、執(zhí)法文書的整合運用。為此，浦東市場監(jiān)管局成立專門的法律法規(guī)清理小組，按照“能合并盡量合并”的原則，統(tǒng)一法律文書。此外還根據(jù)新形勢編寫系統(tǒng)化、可操作的執(zhí)法指導(dǎo)手冊，并圍繞監(jiān)管重點和主要法律法規(guī)開展集中培訓(xùn)以提高干部對新職能的履職能力，為新機構(gòu)的順利運行打下基礎(chǔ)。

二、市場監(jiān)管體制改革中存在的問題

由于改革涉及多部門、多內(nèi)容和多環(huán)節(jié)，改革的力度空前，必然會存在一些尚不能解決的問題，在改革的過程中需要重點關(guān)注。

（一）執(zhí)法主體資格不明確

市場監(jiān)督管理局設(shè)立的依據(jù)主要是地方政府關(guān)于市場監(jiān)督管理局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定，這為職能劃轉(zhuǎn)提供了依據(jù)。但是仍然存在兩個問題。一是地方立法權(quán)問題。因無地方立法權(quán)，市場監(jiān)管局在監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)上不得不沿用原來職能部門的法律法規(guī)。這些不同的法規(guī)設(shè)立的執(zhí)法權(quán)限、流程各不相同，且均無“市場監(jiān)管部門”，客觀上阻礙了制度的創(chuàng)新與改革的深入，這也是影響新的市場監(jiān)管部門履行職責(zé)的因素。例如，對商標違法行為的處罰，如以市場監(jiān)督管理局名義處罰，其不是《商標法》規(guī)定的處罰機關(guān)，而以工商局名義處罰，又因主體不存在而無效。二是與上級業(yè)務(wù)部門的銜接問題。市場監(jiān)管局成立后，由于職能的整合，要與上級多個部門如市工商局、市質(zhì)監(jiān)局、市食藥監(jiān)局（餐飲）對接。這既造成與上級聯(lián)系的工作量的增加（包括綜合性的會議、法規(guī)、黨建等的內(nèi)容重復(fù)），也造成上級分段監(jiān)管的思路與縣級無縫銜接監(jiān)管思路難以有效對接，進而會使上級工作的針對性、有效性與指導(dǎo)性大打折扣。

（二）行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一

行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法合法的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，也是行政機關(guān)在訴訟中敗訴或復(fù)議中被撤銷的風(fēng)險點。工商部門主要依據(jù)《個體工商戶管理條例》《消費者權(quán)益保護法》等法律監(jiān)管交易行為和市場秩序，習(xí)慣采用發(fā)證、巡查、收費、罰款等簡單粗放的管理手段；質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法依據(jù)是《產(chǎn)品質(zhì)量法》《計量法》等，更多關(guān)注質(zhì)量、成色和品質(zhì)等產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量因素；食藥部門致力于特定產(chǎn)品對人體健康不造成損害，主要執(zhí)行食品安全法和藥品管理法。不同部門執(zhí)法程序在立案時限、辦案期限、聽證范圍等方面有不一致之處，在把握按照案件類型遵循各自程序的總原則下，在查辦一個違法主體的多個種類違法行為時，程序適用選擇、案卷組卷結(jié)構(gòu)、復(fù)議機關(guān)選擇等方面尚不統(tǒng)一。

（三）執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)能力不高

市場監(jiān)管體制改革對履行職責(zé)提出了新要求，執(zhí)法跨度大、難度高、專業(yè)性強的新形勢，對市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍的能力和素質(zhì)提出了新挑戰(zhàn)。據(jù)考察，工商部門主導(dǎo)了市場監(jiān)管體制改革，標志是新機構(gòu)的主要負責(zé)人多來自工商系統(tǒng)。盡管在優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制方面已經(jīng)做了很多工作，也已經(jīng)組織了大量的實務(wù)培訓(xùn)，但是面對大量下放的職能、事權(quán)，如何切實提升綜合監(jiān)管效能，基層監(jiān)管執(zhí)法人員存在的知識結(jié)構(gòu)不匹配、心理不適應(yīng)等問題是在后續(xù)的改革過程中亟需解決的問題。

（四）數(shù)據(jù)深度整合難度大

市場監(jiān)管部門具有很強的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，掌握著市場主體登記信息、違法經(jīng)營行為查處信息、食品藥品安全電子監(jiān)管數(shù)據(jù)等強大的數(shù)據(jù)信息，但原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)對各自工作數(shù)據(jù)的錄入、標準、保存方式和運用存在很大差異。三系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)管理各自為政，彼此沒有有效接口互聯(lián)互通，直接影響到新成立的市場監(jiān)督管理局數(shù)據(jù)整合，也制約了大信用監(jiān)管體制的建設(shè)進度。

（五）食藥監(jiān)管的專業(yè)性挑戰(zhàn)

在改革中，食藥監(jiān)管是受到廣泛關(guān)注的一個領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號）明確要求“省、市、縣級政府原則上參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構(gòu)的模式，結(jié)合本地實際，將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進行整合，組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管”。實際上，《決定》也提出，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)。學(xué)界普遍認為，本輪改革的初衷是以管藥之法管食品。然而改革的結(jié)果卻是以普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管之法來管食品。很多地區(qū)并沒有參照國務(wù)院的機構(gòu)改革模式成立食藥監(jiān)局的指導(dǎo)，而是整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門，組建市場監(jiān)督管理局（委），違背了食藥監(jiān)體制改革的初衷，埋下了“形式上加強，實質(zhì)上被削弱”的監(jiān)管隱患。綜觀各國，市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是專項職能，很少被合并和切割。如美國有專門的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），而英國則專設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA），日本則由厚生勞動省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全［8］。普通市場監(jiān)管的定位是維護市場秩序和促進公平競爭，但食藥監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，且食品藥品質(zhì)量安全已上升到公共安全高度，兩者的定位截然不同。特別是大中城市和發(fā)達地區(qū)物流、人流和資金流密集，市場違法違規(guī)行為主要是產(chǎn)品質(zhì)量缺陷、標準不符、非法添加、不正當競爭等問題。有必要單獨設(shè)置食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，用專業(yè)化監(jiān)管防范關(guān)鍵風(fēng)險點［9］。深圳早在2009年就組建了市場監(jiān)管局，并將從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構(gòu)改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場監(jiān)管局劃轉(zhuǎn)出來，組建獨立的食品藥品監(jiān)管局。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革之前曾專門考察過陜西渭南、天津濱海新區(qū)和深圳、順德等四種食藥監(jiān)管模式，考慮到食品安全形勢和食藥監(jiān)管的專業(yè)性，將散落在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、食安辦等食品監(jiān)管職能整合，成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。目前除天津外，大多數(shù)省級食藥監(jiān)管機構(gòu)借鑒了國務(wù)院的改革模式。

三、競爭政策引導(dǎo)市場監(jiān)管體制改革的目標

（一）推動市場經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟目標

《20號文》的指導(dǎo)思想是“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用……維護公平競爭的市場秩序，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。因此，本輪市場監(jiān)管體制的改革首先要以推動市場經(jīng)濟的發(fā)展為導(dǎo)向，否則必會陷入“就監(jiān)管而監(jiān)管、為改革而改革”的泥淖。而競爭政策無疑對市場經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。競爭政策追求的既非嚴格限制的管制型競爭，也非自由放任的完全競爭，而是追求有效競爭，使得競爭水平維持在最佳狀態(tài)，從而促進資源配置的優(yōu)化，提升經(jīng)濟運行的效率［3］6。競爭政策因其為市場經(jīng)濟的健康和有序運行創(chuàng)造了良好環(huán)境而被定位為市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)性經(jīng)濟政策已經(jīng)成為理論界、實踐界乃至制度設(shè)計者的共識。

（二）完善現(xiàn)代監(jiān)管體制的法治目標

競爭是市場經(jīng)濟的生命，法治是競爭的保證。我國社會主義市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟，必須堅持依法監(jiān)管的原則，更好發(fā)揮政府的作用，堅持運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能，堅持市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權(quán)不可為”，加強事中事后監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)法治化市場環(huán)境。同時，監(jiān)管體制的法治化應(yīng)該更加合乎市場經(jīng)濟規(guī)律，以競爭監(jiān)管為重點，以克服“市場失靈”為底線。競爭政策是維護市場競爭秩序的具有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性的基本經(jīng)濟政策。要確保行政執(zhí)法不會被經(jīng)濟下行所累，需要具有統(tǒng)領(lǐng)功能的競爭政策的指導(dǎo)。

（三）改善消費者福利的社會目標

人類的一切活動都是為了自身的存續(xù)和發(fā)展，而人類的生活消費，無論是物質(zhì)消費還是精神消費，都是實現(xiàn)人權(quán)的必經(jīng)方式［10］，對于人類在生活消費中應(yīng)享有的權(quán)利，公權(quán)力必須予以嚴格保障。競爭政策的消費者主義導(dǎo)向［11］要求政府對市場經(jīng)濟活動的干預(yù)應(yīng)該以完善消費者福利作為最終價值目標。

四、對現(xiàn)行市場監(jiān)管改革模式的評析以及上海選擇

（一）對現(xiàn)行市場監(jiān)管改革模式的評析

目前，各地的體制改革模式存在差異，大致分為三種類型：“紡錘型”的深圳模式（見圖2）、“倒金字塔型”的浙江模式（見圖3）和“圓柱型”的天津模式（見圖4）。每種模式各有優(yōu)勢，也各有不足。

圖2　“紡錘型”的深圳市市場監(jiān)管模式

圖3　“倒金字塔型”的浙江省市場監(jiān)管模式

圖4　“圓柱型”的天津市市場監(jiān)管模式

1.“紡錘型”的深圳模式。深圳模式有三大優(yōu)點：一是采取分類監(jiān)管模式。將食品安全監(jiān)管職能調(diào)整由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。二是統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法隊伍。解決多頭執(zhí)法問題有利于減輕市場主體負擔(dān)，提升監(jiān)管公平性。三是宏觀政策設(shè)計與微觀監(jiān)管有機結(jié)合。深圳模式在確保監(jiān)管政策一致性上面臨挑戰(zhàn)。各類市場監(jiān)管部門執(zhí)法傳統(tǒng)的差異會帶來行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰的標準不同和風(fēng)格沖突。由于工商部門嵌入市場網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大話語權(quán)，有能力主導(dǎo)市場監(jiān)管體制改革，可能會“吞并”質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)，其直接影響是工商部門慣用的排查、索證索票等管理方式被廣泛用于基層市場監(jiān)管。

2.“倒金字塔型”的浙江模式。浙江模式一方面可以發(fā)揮各部門優(yōu)勢，例如工商部門機構(gòu)設(shè)置和隊伍體系完整，基本覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道基層；質(zhì)監(jiān)部門擁有完備的檢驗檢測技術(shù)支撐，能夠滿足日益復(fù)雜的監(jiān)管需求；食藥監(jiān)管部門則具備食品藥品監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢；另一方面，改革有利于整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，在加強專業(yè)管理的基礎(chǔ)上推進綜合執(zhí)法，優(yōu)化市場準入方式，強化事中、事后監(jiān)管，著力構(gòu)建貫穿生產(chǎn)、流通、消費全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐相銜接的監(jiān)管體制機制。全國多地例如安徽、遼寧、吉林等省份以及上海、武漢等城市也都參考該模式探索類似做法。不過，這種模式除了監(jiān)管工作一致性受到挑戰(zhàn)，改革還帶來其他問題。首先，1+1＞2的“大部門制”理想改革效果難以實現(xiàn)。在“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的行政架構(gòu)中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口機構(gòu)為應(yīng)對上級工作要求而難以優(yōu)化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”。其次，食品藥品監(jiān)管專業(yè)性被削弱。在行政問責(zé)的風(fēng)險壓力下，地級市監(jiān)管部門傾向于將食品藥品監(jiān)管中的許可、監(jiān)督檢查等事權(quán)下放給縣一級，以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所根本無力承擔(dān)食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營、特種設(shè)備等專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管。此外，食品藥品安全工作的重要性被降低。實踐中，食品藥品安全僅僅被地方政府看做一項具體的部門工作，與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等宏觀任務(wù)相比，其相對重要性大為降低，可以帶動的監(jiān)管力量也隨之減少。

3.“圓柱型”的天津模式。天津市場監(jiān)管體制改革目標是在一個部門負全責(zé)、一個流程優(yōu)監(jiān)管、一支隊伍抓執(zhí)法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權(quán)等七個重點方面下功夫、見成效。改革的最大亮點是實現(xiàn)健康產(chǎn)品（包括食品、藥品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品及其相關(guān)輔料包材等）統(tǒng)一監(jiān)管。但留下兩個例外：一是考慮到有相當比例的農(nóng)產(chǎn)品不以食用為目的，而是用作飼料、生物燃料等，因此食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能沒有被整合；二是由于國家層面的體制因素，食品安全標準制定的職能依然留在衛(wèi)生計生部門。天津模式的機構(gòu)整合力度最大，必須要解決內(nèi)部行政流程整合的問題。否則過去“九龍治水”的分段監(jiān)管模式與改革后“一龍治水”的大部制模式并無本質(zhì)區(qū)別，只不過將部門間推諉扯皮變成部門內(nèi)的協(xié)調(diào)。

（二）市場監(jiān)管改革模式的上海選擇

從當前情況看，市場經(jīng)濟的發(fā)展、制度設(shè)計者的高度重視，市場監(jiān)管體制改革已是大勢所趨，但市場監(jiān)管模式的采用要視具體情況而定。大城市與中小城市不相同，發(fā)達地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)也不相同。各地應(yīng)充分評估整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的政策效果，對整合后可能出現(xiàn)的問題有充分準備，避免盲目跟風(fēng)。上海一直是中國經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，對上海來說，當務(wù)之急是監(jiān)管模式的分析和抉擇。普遍的看法是可以借鑒市場監(jiān)管局與食藥監(jiān)局并列的深圳模式。理由如下：

1.以浦東新區(qū)為代表的上海所有的區(qū)縣已全部完成市場監(jiān)督管理局的組建，并取得了驕人的工作業(yè)績，然而在市級層面上缺乏統(tǒng)一的對應(yīng)的上級業(yè)務(wù)部門，在實踐中引起了諸多不便。雖然在市場監(jiān)管實踐中也存在一些與上述三種模式共同的問題，但是發(fā)展中的問題必須要在發(fā)展中解決，絕不能“因噎廢食”。

2.正如前文所探討的，食藥監(jiān)管具有特殊性，并且經(jīng)國內(nèi)外食藥監(jiān)管體制改革的歷史實踐證明，深圳模式下的機構(gòu)設(shè)置和職能分配的比較優(yōu)勢更為明顯。

五、競爭政策推進上海市場監(jiān)管改革的落實機制

在競爭政策的指導(dǎo)下，上海市繼續(xù)推進市場監(jiān)管改革的落實機制可以從以下幾個方面展開。

（一）建立健全統(tǒng)一規(guī)范的市場綜合監(jiān)管體系

在競爭政策的指導(dǎo)下，借鑒深圳市場監(jiān)管模式，組建上海市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行部門。委員會下設(shè)三個機構(gòu)：一是行政機構(gòu)上海市市場監(jiān)督管理局（加掛市質(zhì)量管理局、市知識產(chǎn)權(quán)局牌子）。二是上海市食品藥品監(jiān)督管理局（加掛食品安全委員會牌子），內(nèi)設(shè)食品藥品檢驗檢測中心和藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心。后者除了負責(zé)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測工作，該中心還要承擔(dān)對醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測、化妝品不良反應(yīng)監(jiān)測等職能［12］。三是行政機構(gòu)上海市市場監(jiān)督稽查局。三家機構(gòu)分別承擔(dān)市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能。在區(qū)縣層面分別設(shè)置市場監(jiān)督管理局和食品藥品監(jiān)督管理局，在街道管委會層面設(shè)市場監(jiān)督管理所或者市場監(jiān)督管理分局作為區(qū)縣級市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)（見圖5）。在此基礎(chǔ)上，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各級市場監(jiān)管局和食藥局的法律地位，使其執(zhí)法真正做到有法可依。

（二）創(chuàng)新市場綜合監(jiān)管體系的運行機制

1.創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照競爭政策“簡政放權(quán)”的要求，創(chuàng)新性監(jiān)管方式應(yīng)該貫穿從企業(yè)注冊到經(jīng)營的全過程。一是加快建立健全登記注冊、行政審批、行業(yè)主管相互銜接的市場監(jiān)管機制，實現(xiàn)各部門間依法履職信息的互聯(lián)互通、聯(lián)動響應(yīng)，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監(jiān)管格局。二是依照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》和《上海市行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》，按照“誰有權(quán)審批（許可），誰負責(zé)監(jiān)管”的原則，厘清行業(yè)主管部門、市場綜合監(jiān)管部門和專業(yè)監(jiān)管部門之間的職責(zé)分配，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、有效銜接、完善審批與監(jiān)管相對平衡、相互制約、相互協(xié)調(diào)的管理機制。三是強化監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)一監(jiān)管標準和程序，加強多部門、多環(huán)節(jié)聯(lián)手，共享批后監(jiān)管信息，形成各部門共同推進改革、共同維護秩序的良好局面。探索綜合執(zhí)法日常監(jiān)督檢查制度，并通過推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，建立健全市場主體誠信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度。四是在市場監(jiān)管過程中，將能夠由社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等社會團體承擔(dān)的管理和服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)移出去。加強與社會公眾的協(xié)同互動，動員和引導(dǎo)社會力量參與監(jiān)督，完善問題發(fā)現(xiàn)等有關(guān)機制，推動社會協(xié)同共治［13］。

2.統(tǒng)一行政執(zhí)法標準及程序。這是監(jiān)管行為法治化的保證。對原執(zhí)法機關(guān)分散的具體行政行為的執(zhí)法標準和相關(guān)程序進行統(tǒng)一，以提高綜合執(zhí)法的整體效率，并以政府規(guī)章的形式由上海市政府向社會公布。這些需要統(tǒng)一的事項至少應(yīng)當包括：行政處罰（檢查）程序、行政許可（審批）程序、申訴、投訴和舉報程序、相關(guān)的內(nèi)部審批流程、相關(guān)的法律文書等。

3.進一步完善“大監(jiān)管”格局。將不屬于特定行業(yè)管理范疇，又亟須依托基層網(wǎng)格化、全覆蓋力量實施監(jiān)管的領(lǐng)域，納入市場綜合監(jiān)管范圍。進一步增強監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)。建立健全統(tǒng)一規(guī)范的市場綜合監(jiān)管體系：市場準入退出管理體系、食品安全監(jiān)管體系、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系、消費者權(quán)益保護體系、競爭執(zhí)法和反壟斷執(zhí)法體系和知識產(chǎn)權(quán)管理體系［14］。

圖5　上海市市場監(jiān)督管理體系的理想模式

（三）全面提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力

完善的法律規(guī)則和良好的法律運行機制最終要通過執(zhí)法人員的執(zhí)法活動體現(xiàn)，因此提升執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)就尤為重要。加強對隊伍的培訓(xùn)、教育與監(jiān)督，培養(yǎng)隊伍良好的職業(yè)操守，強化對行政權(quán)力的制約，提升依法行政水平，盡快形成良性的用人激勵機制，完善選人用人制度，保持隊伍的相對穩(wěn)定和人才吸引力。

（四）樹立現(xiàn)代化的市場監(jiān)管理念

在競爭政策目標下，現(xiàn)代化的市場監(jiān)管與傳統(tǒng)市場監(jiān)管有很多方面的不同。首先，傳統(tǒng)監(jiān)管以政府為導(dǎo)向，以克服市場失靈為主要目的?，F(xiàn)代監(jiān)管以市場為導(dǎo)向，不僅引導(dǎo)企業(yè)行為合規(guī)，也引導(dǎo)政府行為合規(guī)。其次，傳統(tǒng)監(jiān)管側(cè)重行業(yè)監(jiān)管、事前監(jiān)管的主體資格監(jiān)管?，F(xiàn)代監(jiān)管強調(diào)競爭監(jiān)管、事中事后的行為監(jiān)管。再次，相比較于傳統(tǒng)監(jiān)管，現(xiàn)代監(jiān)管不僅追求程序正義，更注重建立事后評估機制和反饋機制，從效果出發(fā)矯正過程，并形成良性循環(huán)。

競爭政策指導(dǎo)下的市場監(jiān)管現(xiàn)代化是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的前提條件。相比于傳統(tǒng)市場監(jiān)管，現(xiàn)代化監(jiān)管更能促進經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此監(jiān)管部門應(yīng)該更多地依靠競爭政策開展監(jiān)管現(xiàn)代化改革。

總之，良好的市場秩序和公平競爭是經(jīng)濟發(fā)展的原動力，維護良好的社會公平競爭機制是市場監(jiān)管活動的應(yīng)有之義。競爭政策是市場經(jīng)濟條件下維護市場機制、規(guī)范市場秩序、促進市場公平、提高資源配置效率的重要政策工具。以競爭政策指導(dǎo)市場監(jiān)管活動不僅在微觀上規(guī)范企業(yè)的行為合規(guī)和政府行為合規(guī)，減少破壞市場機制的企業(yè)行為，減少政府排除、限制市場良好運行秩序的行為，更能在宏觀上促進市場監(jiān)管體制的現(xiàn)代化。上海作為中國經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，應(yīng)該適時地建立全市范圍內(nèi)的現(xiàn)代化的市場監(jiān)管體制，以形成可復(fù)制的改革試點經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣。

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責(zé)任編輯莫仲寧

中圖分類號：F121

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）-03-0066-08

收稿日期：2016-02-28

作者簡介：汪改麗，女，華東政法大學(xué)2014級經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生，主要研究方向：競爭法。