□文/張軍紅（中共延安市委黨?！￡兾鳌ぱ影玻?/p>

?

延安新區(qū)建設(shè)應(yīng)正確處理七個關(guān)系

□文/張軍紅
（中共延安市委黨校陜西·延安）

［提要］新區(qū)是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，對優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、完善功能布局、改善人居環(huán)境、展示發(fā)展形象等具有十分重要的作用。延安做出“上山建城、興建新區(qū)”的重大戰(zhàn)略決策，這既是延安城市科學(xué)發(fā)展的歷史選擇，也是提升延安城市品位的需要，更是打造國家優(yōu)秀旅游城市的客觀要求。為此，在建設(shè)過程中應(yīng)正確處理好七個方面的關(guān)系，以確保新區(qū)建設(shè)順利進行。

關(guān)鍵詞：延安；新區(qū)建設(shè)；關(guān)系

收錄日期：2016年3月13日

改革開放以來，延安人民在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，團結(jié)拼搏、銳意進取，全力克服前進道路上的各種困難，使全市經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，我們也清醒的看到延安老城區(qū)地處寶塔山、清涼山、鳳凰山三山環(huán)抱，延河和汾川河兩水相繞的“Y”字形河谷地帶，由于受到地形和空間的限制，黨政機關(guān)辦公區(qū)、工礦企業(yè)駐地區(qū)、居民休閑住宅區(qū)與革命舊址保護區(qū)長期混雜在一起，路網(wǎng)布局和走向只能沿溝道延伸，城市的發(fā)展空間逼仄與局促，是典型的“線”型城市。除此之外，由于經(jīng)濟落后、生活貧困以及受傳統(tǒng)居住習(xí)慣的影響，居民以溝為界、依河而居，隨著城市人口的不斷增多，而城區(qū)空間有限，許多居民被迫住到山上，使周邊山體上層層疊疊布滿了窯洞和平房，不僅居住條件差，而且安全隱患多，這不僅影響居民的生活質(zhì)量，而且也影響延安城市的整體形象?；诖?，市委、市政府高瞻遠(yuǎn)矚，拓展發(fā)展思路，跳出延安看延安，本著為220多萬延安人民謀福祉，為延安城市發(fā)展尋載體，以及對延安革命遺址進行妥善保護與修復(fù)的良好愿望出發(fā)，做出“上山建城、興建新區(qū)”的重大戰(zhàn)略決策。

然而，由于新區(qū)建設(shè)涉及區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域，并且由于建設(shè)宏觀規(guī)劃范圍廣、基礎(chǔ)設(shè)施工程多、建設(shè)持續(xù)時間長、人口聚集速度慢等因素的影響，不可避免地會對人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一系列的影響，結(jié)合我國各地兄弟城市新區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為在延安新區(qū)建設(shè)過程中必須正確處理好以下幾個關(guān)系：

一、在整體戰(zhàn)略布局上，要正確處理新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造的關(guān)系

新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造作為城市發(fā)展的兩個經(jīng)常性內(nèi)在動因，使城市在舊城不斷被改造與新區(qū)不斷被開發(fā)的交替過程中實現(xiàn)規(guī)模的逐步擴大和質(zhì)量的逐步提高。然而，這兩者的關(guān)系處理是否得當(dāng)，將影響到未來城市的整體布局與新舊區(qū)能否協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，延安的老城區(qū)，36平方公里的建成區(qū)容納了近50萬人口，部分區(qū)塊人口密度達(dá)到每平方公里1.47萬人，超出8，000～10，000人的國家標(biāo)準(zhǔn)。加之生產(chǎn)區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、住宅區(qū)、革命舊址長期混雜扭結(jié)在一起，導(dǎo)致人口密集、交通擁擠、用地緊張、污染嚴(yán)重、人居環(huán)境差，急需進行改造。與此同時，新區(qū)承載著延安的未來與希望，稀釋老區(qū)的人口密度靠新區(qū)，發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)靠新區(qū)，改善招商引資的環(huán)境靠新區(qū)，為旅游業(yè)的發(fā)展壯大騰挪空間靠新區(qū)。但是，近年來延安由于國內(nèi)經(jīng)濟增長呈現(xiàn)“新常態(tài)”、石油資源可采儲量接近峰值與能源價格大幅下跌三重作用的疊加影響，導(dǎo)致延安經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，地方財政收入大幅減少。2014年，延安地方財政收入比2013年僅增加了12.7億元。那么，在嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢面前，在政府資金和精力有限的情況下，新區(qū)開發(fā)和老區(qū)改造哪個更重要和應(yīng)該先行，需要慎重考慮。建設(shè)新區(qū)投資相對巨大，歷時相對漫長；而老區(qū)改造牽涉產(chǎn)權(quán)爭議多，移民搬遷安置費用大。如果投入較大精力和財力用于老區(qū)改造，則會延緩新區(qū)建設(shè)的步伐；一味地發(fā)展新區(qū)建設(shè)新區(qū)，又會使老區(qū)長期積累的矛盾和問題進一步激化。

基于以上分析，延安未來的城市發(fā)展在財政資金的使用上要給二者確定科學(xué)合理的分配比例，實現(xiàn)新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造的相互促進和諧統(tǒng)一。一方面要堅定不移實施“中疏外擴、上山建城”戰(zhàn)略，加快完善新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，使新區(qū)初具現(xiàn)代城市功能，打造城市經(jīng)濟增長新引擎；另一方面要圍繞“中國革命圣地、歷史文化名城、優(yōu)秀旅游城市”定位，繼續(xù)推進三大片區(qū)改造，疏解老城密度，保護革命舊址，逐步將老城建成博物館城。

二、在工程建設(shè)時序上，要正確處理速度與質(zhì)量的關(guān)系

延安新區(qū)工程是目前世界上在濕陷性黃土地區(qū)“平山、填溝、造地、建城”規(guī)模最大、難點最多、情況最為復(fù)雜的巖土工程之一。市委、市政府規(guī)劃用10年時間，繞開耕地紅線制約，在城市周邊的溝壑地帶規(guī)劃出78.5平方公里的控制范圍，整理出45平方公里的可建設(shè)用地，建造一個兩倍于目前老城區(qū)的新城。時間緊、任務(wù)重，這就要求在新區(qū)的具體建設(shè)時序上注重速度與質(zhì)量的統(tǒng)一，正確處理好兩個概念的辯證關(guān)系。

為此，在工程質(zhì)量上，要按照科學(xué)論證規(guī)劃的要求，聘請專業(yè)機構(gòu)規(guī)劃，邀請知名專家論證。目前，北區(qū)一期巖土工程正在全面展開，二期巖土工程前期工作將于2015年內(nèi)啟動實施，要加大施工進程中對黃土濕陷性問題、填方區(qū)建筑物承載問題、填方區(qū)長期穩(wěn)定性問題、施工區(qū)揚塵控制問題的研究，確保新區(qū)建設(shè)工程的質(zhì)量和老區(qū)生態(tài)環(huán)境的安全。與此同時，在工程推進的速度上，要充分發(fā)揚延安革命老區(qū)人民吃苦耐勞，不怕困難，勇于奮斗的創(chuàng)業(yè)精神，以超常規(guī)的方式加快新區(qū)建設(shè)的步伐。做到既要尊重客觀自然規(guī)律，循序漸進，又要充分發(fā)揮人的主觀能動性，實現(xiàn)建設(shè)速度和建設(shè)質(zhì)量的統(tǒng)一。力爭在2021年建黨一百周年的時候，把一個歷史與現(xiàn)代相輝映，城市格局完備、管理先進的新延安，呈現(xiàn)在全黨和全國人民面前。

三、在基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，要正確處理政府與市場的關(guān)系

由于政府自身精力和能力的有限，如果直接投資新區(qū)建設(shè)，難免身陷微觀經(jīng)濟事務(wù)之中，影響其基本職能的履行與發(fā)揮，因此新區(qū)建設(shè)應(yīng)合理確定政府作用的邊界。另外，新區(qū)建設(shè)投資規(guī)模巨大，財政無力全部包攬，所以應(yīng)樹立“經(jīng)營城市”的理念，采用市場化運作的方式，多渠道籌融資。只有把政府“有形的手”與市場“無形的手”這兩者的作用充分發(fā)揮，新區(qū)建設(shè)的投融資環(huán)境才能實現(xiàn)良性循環(huán)。第一，市委、市政府在新區(qū)的開發(fā)建設(shè)上要根據(jù)延安的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平進行科學(xué)投入。在目前石油產(chǎn)業(yè)對市域整體經(jīng)濟拉動作用日益減弱的情勢下，延安地方財政收入增幅趨緩，因此新區(qū)建設(shè)要合理控制借貸比例，做到借貸良性循環(huán)；第二，延安新區(qū)要做好自身的內(nèi)涵挖潛。對新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)權(quán)、冠名權(quán)、使用權(quán)可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等多種方式，使負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為財富，獲得收益后，再做投資；第三，新區(qū)北區(qū)建設(shè)，通過平山填溝所創(chuàng)造的10萬畝建設(shè)用地，本身就是一筆巨額財富?？衫闷滗N售價值彌補造地成本，或償還造地所形成的各種負(fù)債，并使其盈利達(dá)到最大化；第四，注意加強吸引外資對新區(qū)開發(fā)的投入?？刹扇《喾N投資形式，廣泛吸引港澳臺和沿海企業(yè)的資金投入，加強合資合作，利益分成，從而獲得新區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金；第五，可按照“誰投資、誰受益”的原則，將新區(qū)土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、無形資產(chǎn)以及新區(qū)其他資源作為商品，將其重新組織和優(yōu)化配置后推向市場，籌集建設(shè)資金。通過上述方式激發(fā)社會各方的投資熱情，形成新區(qū)投資主體多元化，達(dá)到用小量政府投資撬動大量社會資本參與新區(qū)建設(shè)的目的，逐步形成以政府投入為基礎(chǔ)，社會投入為主體的多元化、開放型的投資格局。

四、在宏觀布局規(guī)劃上，要正確處理專家設(shè)計與群眾建議的關(guān)系

新區(qū)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，是新區(qū)各項建設(shè)的綜合性部署，它旨在制定新區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，確定新區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排新區(qū)的各類用地和空間資源，實現(xiàn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而延安新區(qū)的宏觀布局規(guī)劃應(yīng)做到以下幾點：第一，延安新區(qū)的開發(fā)建設(shè)必須以規(guī)劃先行為原則，堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)規(guī)劃，要邀請知名專家，實地踏勘，科學(xué)設(shè)計；第二，新區(qū)是讓延安人民居住的，它的規(guī)劃設(shè)計與群眾生活息息相關(guān)，因此要充分考慮延安本土的歷史文化、民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素，從自身實際情況出發(fā)，使新區(qū)規(guī)劃設(shè)計做到既具科學(xué)性又具實用性；第三，新區(qū)在大力推進水、電、路、氣、暖等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，要不斷增強城市的綜合服務(wù)功能。有序?qū)嵤┕δ苄耘涮醉椖拷ㄔO(shè)，把商貿(mào)、學(xué)校、醫(yī)院、休閑等作為建設(shè)的側(cè)重點，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，滿足新區(qū)人口不斷增長所帶來的就醫(yī)就診、餐飲購物、文化教育、休閑娛樂等綜合型消費需求，極大地改善和提高居民的生活質(zhì)量和生活環(huán)境；第四，新區(qū)管委會應(yīng)廣泛征集市民的意見，比如哪個地方需要建立個垃圾轉(zhuǎn)運站，哪個地方的交通道路需要延伸打通，哪個地方應(yīng)設(shè)立一個公交站點，等等。只有真正把群眾提出的問題一個個解決了，新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才會日趨完善。只有把新區(qū)建設(shè)成適宜創(chuàng)業(yè)和生活居住的“生態(tài)城市”，人民群眾生活的幸福指數(shù)才能得到真正提升。

五、在主題文化選擇上，要正確處理本土歷史文化與現(xiàn)代城市文明的關(guān)系

一味追求城市現(xiàn)代化的發(fā)展方式正在使今天很多富有歷史意義的城市結(jié)構(gòu)、城市意象和城市景觀遭到破壞，城市的本土歷史文化正在逐漸地被消磨殆盡，使各個城市之間同質(zhì)化的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，出現(xiàn)城市空間環(huán)境形象平淡、雷同等諸多問題。

延安是典型的山城，老城區(qū)由于一些體現(xiàn)城市功能的專項規(guī)劃、重點區(qū)塊的城市設(shè)計、具體項目的單元框架的缺失，導(dǎo)致城市主干道兩側(cè)住宅多，缺少大型文化中心等體現(xiàn)延安城市文化和品位的特色景觀建筑，以及代表城市形象的標(biāo)志性建筑，城市建筑物的形態(tài)、色彩、功能、文化內(nèi)涵單調(diào)，缺乏城市獨有風(fēng)貌和文脈特色。加之，住宅小區(qū)個性化設(shè)計和外部裝修與現(xiàn)代化城市的預(yù)期目標(biāo)有一定差距，缺乏視覺沖擊力。而延安新區(qū)的定位是行政集中、適宜人居、商業(yè)聚集的特色文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新地、生態(tài)文明城市示范地和現(xiàn)代生活風(fēng)尚文明引領(lǐng)地。這就要求延安新區(qū)建設(shè)，在主題文化選擇上要注意保護和延續(xù)延安本土的歷史民俗文化，只有這樣才能有效地避免新區(qū)文化歸屬感缺失與城市精神模糊的危機。為此，未來的新區(qū)建設(shè)要打造一批精品工程、標(biāo)志性建筑的布局和實施要提前規(guī)劃，同時加大城市綠化、美化、凈化工程的配套建設(shè)，建筑風(fēng)格可借鑒中國延安干部學(xué)院、延安火車站、延安大學(xué)六排窯洞等這些能充分體現(xiàn)陜北歷史文化元素的特色建筑。這樣，延安的城市品位才會極大地提升，形成具有濃郁文化特色和獨特山地景觀的生態(tài)新城形象。

六、在土地資源利用上，要正確處理節(jié)約建設(shè)用地與加快城市發(fā)展的關(guān)系

隨著城市化進程的快速推進，在我國許多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、居民住宅小區(qū)建設(shè)的用地需求量越來越大，使城市快速發(fā)展與有限的土地資源之間的矛盾越凸顯。延安的人均建設(shè)用地僅有72平方米，遠(yuǎn)低于120平方米的國家標(biāo)準(zhǔn)。一般城市半徑每增加1公里，可增加建設(shè)用地1萬畝以上，而延安的黃土高原地形地貌決定了城市半徑每增加1公里，只能增加建設(shè)用地不足700畝，所以延安的城市擴張必須向立體拓展，通過“上山建城”來解決這一問題。延安新區(qū)建設(shè)通過爭取國家級低丘緩坡開發(fā)指標(biāo)，不僅不占用建設(shè)用地指標(biāo)，還為延安加快推進城市建設(shè)節(jié)約了建設(shè)用地指標(biāo)，而且新增了土地。

但是，這并不意味著延安現(xiàn)在的城市發(fā)展就有了足夠的土地，我們就可以肆意妄為、鋪張浪費。相反，我們在加快新區(qū)發(fā)展的同時，要節(jié)約使用建設(shè)用地，目前北區(qū)平整出來的10萬畝土地，一是要認(rèn)真細(xì)致地做好土地出讓工作，確保融資與土地出讓的良性運轉(zhuǎn)；二是要科學(xué)規(guī)劃，加強監(jiān)督。對將建和在建的工程項目如市級行政中心、市民服務(wù)中心、3所中小學(xué)校、政法系統(tǒng)業(yè)務(wù)用房、醫(yī)院、干部職工住房、保障房和中國石油博物館、延安歷史博物館、城市規(guī)劃展覽館等項目在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行監(jiān)督，確保提高土地利用率，做到在加快城市發(fā)展的同時節(jié)約建設(shè)用地。

七、在城市拓展過程中，要正確處理保護文化遺產(chǎn)與擴張城市規(guī)模的關(guān)系

延安歷史悠久，是中華民族五千年燦爛文化的發(fā)祥地之一。延安城區(qū)及周邊山體上散落的古文化遺址、古墓葬、石窟、石刻、古建筑數(shù)量眾多。以毛澤東為首的老一輩無產(chǎn)階級革命家在延安戰(zhàn)斗生活了13個春秋，也留下了眾多珍貴的革命舊址和文物，僅城區(qū)就有棗園、楊家?guī)X、王家坪、西北局、橋溝魯藝等186處革命舊址。但是，近年來隨著城市的快速發(fā)展，革命舊址周邊環(huán)境不斷被侵占，許多紅色文化遺跡被蠶食，保護革命舊址和歷史文化名城的難度和壓力日益增大。受狹長溝道地形的影響，城區(qū)建筑密度過大，容積率過高，高層建筑逐年增多，不僅許多紅色文化遺跡被淹沒了，而且也遮擋了周邊山體景觀，甚至連延安的標(biāo)志性建筑寶塔山也在局部地方從人們的視線中逐漸消失，嚴(yán)重影響了延安旅游城市的形象。

由此可見，延安保護文化遺產(chǎn)與城市規(guī)模擴張的矛盾日益凸顯。保護文化遺產(chǎn)是延安延續(xù)歷史文脈、保護傳承和利用好歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實需要；城市規(guī)模擴張是延安向現(xiàn)代化城市發(fā)展的必由之路。因此，延安在未來的發(fā)展過程當(dāng)中，一方面要通過新區(qū)的修建疏減老城區(qū)的人口密度，盡力保護老城區(qū)內(nèi)的革命舊址，恢復(fù)延安老城區(qū)的歷史風(fēng)貌；另一方面新區(qū)在建設(shè)拓展的過程中，要注意加強對周邊山體上古文化遺址和革命舊址的保護。例如，正在建設(shè)的連接新老城區(qū)的東十里鋪、杜家溝等5條連接道路要盡力避開延安的老城墻遺址。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］張軍紅.從“12341”現(xiàn)象看延安經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的思路與對策［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2013. 7.

［2］嚴(yán)漢平.新區(qū)建設(shè)是延安城市發(fā)展的必然選擇［N］.延安日報，2013. 12. 18.

［3］徐長玉.延安新區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟學(xué)思考［N］.延安日報，2013. 10. 1.

［4］安樹偉，張晉晉.舊城改造與新區(qū)建設(shè)比較研究——基于政府視角［J］.城市發(fā)展研究，2011. 4.

［5］彭高峰，蔣芳芳，陳勇.新區(qū)建設(shè)帶動舊城改造優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)［J］.城市規(guī)劃，2004. 2.

［6］李勛來.城市新區(qū)建設(shè)的融資模式與渠道選擇［J］.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2005. 4.

［7］金志豐，陸效平.無錫市新區(qū)建設(shè)空間擴展研究［J］.中國土地科學(xué)，2011. 11.

中圖分類號：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A