鄭愛花

摘要：居民自治作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要實(shí)踐取得了積極的成果，但隨著信息革命的迅速發(fā)展，思想多元、利益交織、行為自我與居民自治的矛盾日益凸顯，也對(duì)基層黨組織功能發(fā)揮提出了新挑戰(zhàn)。為適應(yīng)居民自治，基層黨組織要在整體聯(lián)動(dòng)、資源整合、價(jià)值引領(lǐng)和制度保障上下功夫，強(qiáng)化基層黨組織的整體功能，從而有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：居民自治；基層黨組織；整體功能；基層治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D267文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）06-0052-03

居民自治是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)，關(guān)系著社會(huì)主義基層民主政治的發(fā)展。基層黨組織作為黨的組織體系的神經(jīng)末梢，深刻影響著“加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”戰(zhàn)略任務(wù)的貫徹落實(shí)，深刻影響著居民自治這一社會(huì)主義基層民主實(shí)踐的順利實(shí)施。因此，要“強(qiáng)化基層黨組織整體功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”，促進(jìn)居民自治、進(jìn)而推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化。

一、居民自治視閾下基層黨組織整體功能內(nèi)涵解析

所謂居民自治視閾下基層黨組織整體功能，就是指在居民自治的過程中，基層黨組織既要對(duì)外部要素和內(nèi)部要素進(jìn)行有序組合并促進(jìn)其科學(xué)運(yùn)行，又要著眼于整體，根據(jù)各個(gè)功能的自身特點(diǎn)，充分發(fā)揮其積極作用，力求系統(tǒng)整體功能的最佳效應(yīng)，從而推進(jìn)居民自治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新。

我國(guó)的居民自治伴隨著20世紀(jì)90年代中后期社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)而興起，主要是指在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)下，通過居民自治委員會(huì)的組織形式，就區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。居民自治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自主性、獨(dú)立性實(shí)現(xiàn)良性協(xié)調(diào)。

中國(guó)政治發(fā)展的理論和實(shí)踐都表明，基層黨組織作為黨的組織體系的基礎(chǔ)，作為黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，已經(jīng)和正在承擔(dān)著協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要作用，在基層社會(huì)確立黨牢固而廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)的同時(shí)，主導(dǎo)并保證著居民自治健康、有序發(fā)展。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第31條黨的基層組織基本任務(wù)的八項(xiàng)規(guī)定、第32條“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”的規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的規(guī)定等，居民自治視閾下基層黨組織功能主要有以下幾個(gè)方面。

1.政治核心功能。首先表現(xiàn)為基層黨組織營(yíng)造風(fēng)清氣正的居民自治生態(tài)，把握好居民自治重大事項(xiàng)的方向、特別是在事關(guān)社區(qū)和居民自治發(fā)展的重大事項(xiàng)的最終決策方面要把好關(guān)；其次表現(xiàn)為基層黨組織對(duì)各類自治組織規(guī)范有序發(fā)展創(chuàng)造必要條件的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)以協(xié)調(diào)、對(duì)話為主的軟控制，保證和監(jiān)督自治組織依法開展自治活動(dòng)；再次表現(xiàn)為基層黨組織對(duì)居民自治活動(dòng)的政治引導(dǎo)和指導(dǎo)。

2.利益協(xié)調(diào)功能。首先表現(xiàn)為基層黨組織在法律框架內(nèi)為自治居民提供多種平臺(tái)，使自治組織之間、居民之間以及二者之間失衡的不同的利益訴求得到合理的表達(dá)；其次是通過充分調(diào)動(dòng)政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的各種手段，理順不同主體的關(guān)系、整合各種資源，使不同的利益矛盾得以合理協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)社區(qū)和諧。

3.服務(wù)凝聚功能。首先表現(xiàn)為改變以往基層黨建和居民自治單打一的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)基層黨組織建設(shè)和居民自治事務(wù)的有機(jī)融合；其次表現(xiàn)為基層黨組織為居民自治提供高質(zhì)量的服務(wù)，最大限度地滿足包含黨員在內(nèi)的自治居民的合理需求，在服務(wù)中凝聚黨心人心，逐步影響和帶動(dòng)廣大居民自覺自愿發(fā)展和壯大黨的事業(yè)。

4.價(jià)值導(dǎo)向功能。首先表現(xiàn)為通過對(duì)社區(qū)多元治理主體的思想引導(dǎo)，使得社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入不同階層、不同文化背景的自治居民中；其次表現(xiàn)為通過自治文化引導(dǎo)，培養(yǎng)居民的公共意識(shí)、公益意識(shí)，把社區(qū)建設(shè)成為累積價(jià)值傳統(tǒng)、維系社會(huì)規(guī)范的空間。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理出現(xiàn)了系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策的新常態(tài)，同時(shí)作為社會(huì)治理重要組成部分的居民自治面臨著許多新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)，而且這些新的矛盾挑戰(zhàn)問題又常常交織在一起，這就迫切需要強(qiáng)化基層黨組織整體功能，這是黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)基層黨組織功能做出的新定位。

二、新時(shí)期居民自治對(duì)基層黨組織整體功能發(fā)揮帶來(lái)的挑戰(zhàn)

多年來(lái)，基層黨組織在居民自治過程中發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著改革開放的深入推進(jìn)與信息革命的迅速發(fā)展，自治組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、居民思想多樣化、利益訴求多元化、行為方式自我化，這就對(duì)基層黨組織功能發(fā)揮帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。

1.自治組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，對(duì)基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)功能提出了新挑戰(zhàn)。自1991年提出社區(qū)建設(shè)以來(lái)，居民委員會(huì)就是居民自治組織的主要載體。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和城市化進(jìn)程加快發(fā)展，自治組織結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生了變化。一是社區(qū)出現(xiàn)了新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織，這些新出現(xiàn)的自治組織中并沒有全部都建立黨組織，致使黨的組織設(shè)置產(chǎn)生空缺，政治領(lǐng)導(dǎo)功能出現(xiàn)空檔；二是隨著政府事業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化改革，非政府性質(zhì)的社會(huì)中介組織以政府采購(gòu)的形式承接外包職能，同時(shí)其他非盈利組織也進(jìn)入社區(qū)開展活動(dòng)；三是社區(qū)內(nèi)大量涌現(xiàn)出以居民自治為基礎(chǔ)的自愿團(tuán)體。雖然，這些組織在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)社區(qū)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，但由于他們目標(biāo)不一且組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在居民自治中難以形成最大合力，這就對(duì)基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能提出了新挑戰(zhàn)，迫切需要擴(kuò)大基層黨組織在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力。

2.利益訴求多元化，對(duì)基層黨組織利益協(xié)調(diào)功能提出了新期盼。馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！痹诰用褡灾螀^(qū)域內(nèi)存在著不同團(tuán)體和個(gè)人的利益訴求。一是不同的自治團(tuán)體有著不同具體目標(biāo)和不同的利益訴求。對(duì)于新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織而言，他們更多關(guān)注的是企業(yè)和所代表團(tuán)體的利益，而對(duì)于社區(qū)發(fā)展和居民的利益則關(guān)注不多；對(duì)于社會(huì)中介組織和其他非盈利組織而言，在居民利益訴求表達(dá)方面發(fā)揮了一定的積極作用，但為了發(fā)展更多時(shí)候要服從政府而忽略群眾。二是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、企業(yè)社會(huì)職能的剝離，越來(lái)越多的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，大量的退休人員、下崗失業(yè)人員、流動(dòng)人員和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)，彼此之間利益沖突和訴求呈多元化和顯性化。由于缺乏有效溝通與整合，這些團(tuán)體與個(gè)人對(duì)基層黨組織寄予較大的期盼，期望通過利益協(xié)調(diào)，使不同群體的利益最大化。

3.公共精神缺失，對(duì)基層黨組織價(jià)值導(dǎo)向功能提出了新要求。公共精神，是指公民具有超越個(gè)人狹隘眼界和個(gè)人直接功利目的，以利他方式關(guān)懷公共事務(wù)、事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度，它是現(xiàn)代社會(huì)大力弘揚(yáng)社會(huì)公德，對(duì)公民提出的一項(xiàng)最基本、最重要的美德要求。[1]其實(shí)質(zhì)是居民的公共責(zé)任意識(shí)在行為和性格上的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為積極參與居民自治事務(wù)。然而，當(dāng)前社區(qū)一些自治組織和居民的公共精神嚴(yán)重欠缺。一是居民與自治組織單方面或雙方不太合作，其中包括不積極參與公共事務(wù)管理與自治組織行為的精神態(tài)度；二是居民不能自覺關(guān)懷與維護(hù)公共安全、公共環(huán)境、公共資源等公共利益的態(tài)度與情懷，甚至懷有“凡是公共的東西就可以隨心所欲地破壞和占有”的心態(tài)；三是居民在公共生活中存在淡漠心理，缺乏理解、尊重、包容他人并與他人平等相處、合作共事的精神氣度和價(jià)值取向。這就對(duì)基層黨組織如何發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向功能，激發(fā)居民的參與意識(shí)，重塑居民公共精神提出了新的要求。

4.居民行為方式自我化，對(duì)基層黨組織服務(wù)凝聚功能提出了新挑戰(zhàn)?！渡鐓^(qū)居民自治章程》規(guī)定，社區(qū)居民之間要相互尊重、相互理解、相互幫助、和睦相處，建立良好的睦鄰關(guān)系。這就要求居民的行為方式利于良好社區(qū)風(fēng)尚的形成。但在現(xiàn)實(shí)中，由于自治組織機(jī)構(gòu)的復(fù)雜化、利益群體的多元化，再加上居民公共精神的缺失，導(dǎo)致居民行為方式存在著明顯的自我化。一是為了自己利益的最大化而忽視利他性，當(dāng)涉及到自己的利益時(shí)會(huì)拼命地做出倫理解釋和捍衛(wèi)，當(dāng)只是涉及到他人和公共利益時(shí)，卻大講法理甚至置若罔聞；二是為了滿足自己的個(gè)性需求而行為自我，在盡情釋放自己個(gè)性的同時(shí)忽視別人的平等話語(yǔ)權(quán)，較少考慮自身行為是否會(huì)給別人帶來(lái)不便；三是在居民自治中不愿意參與同自己利益無(wú)關(guān)的事務(wù)，比起公共的目的，更想滿足自己的欲望。這就對(duì)基層黨組織的服務(wù)凝聚功能提出了新的挑戰(zhàn)，基層黨組織需要通過提供良好的“服務(wù)”來(lái)增強(qiáng)信任、增強(qiáng)凝聚力，從而帶動(dòng)居民逐步形成共同文化、共同心理和共同的行為方式。

三、居民自治視閾下強(qiáng)化基層黨組織整體功能的路徑選擇

近年來(lái)基層黨組織在促進(jìn)居民自治方面取得了十分明顯的成績(jī)，但也要清楚地看到，面臨的問題、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)依然比較嚴(yán)峻?；鶎狱h組織的工作和其他工作的融合還不夠，切入進(jìn)去不夠有力，整體推動(dòng)顯得步履艱難，激發(fā)活力還沒有實(shí)現(xiàn)最大化。總的來(lái)說，工作中還缺乏整體性和系統(tǒng)性。適應(yīng)居民自治，基層黨組織要在整體聯(lián)動(dòng)、資源整合、價(jià)值引領(lǐng)和制度保障上下功夫，強(qiáng)化基層黨組織的整體功能。

1.整體聯(lián)動(dòng)，以基層黨組織為核心實(shí)現(xiàn)“引領(lǐng)+服務(wù)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是居民自治的核心。黨的十八大報(bào)告指出，“要落實(shí)黨建工作責(zé)任制，全面推進(jìn)各領(lǐng)域基層黨建工作，擴(kuò)大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)其他各類基層組織建設(shè)?！币虼?，在居民自治過程中，必須堅(jiān)持黨組織在居民自治中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，通過整合基層黨組織的政治資源，以服務(wù)促進(jìn)引領(lǐng)，在引領(lǐng)中服務(wù)。

一是加強(qiáng)自身建設(shè)，以行動(dòng)引領(lǐng)居民自治。通過“支部建在樓院”“支部建在市場(chǎng)”等方便服務(wù)居民的方式，發(fā)揮黨組織核心引領(lǐng)作用；通過共產(chǎn)黨員在日常生活中的服務(wù)來(lái)發(fā)揮先鋒示范作用，從而實(shí)現(xiàn)基層黨組織的引領(lǐng)。二是構(gòu)建區(qū)域化黨建，以服務(wù)推動(dòng)居民自治。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的“兩新”社會(huì)組織、非盈利性社會(huì)組織等組織，采取單獨(dú)或聯(lián)合的方式建立黨組織，并以此為依托進(jìn)行服務(wù)，將轄區(qū)內(nèi)各社會(huì)組織緊緊團(tuán)結(jié)到基層黨組織周圍，在引領(lǐng)和服務(wù)中推進(jìn)居民自治。三是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共促居民自治。基層黨組織在非政府組織、社會(huì)自愿者團(tuán)體等組織中發(fā)揮政治核心功能和服務(wù)發(fā)展功能，在各司其職、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，努力形成各社會(huì)組織共同促進(jìn)居民自治的良好局面。

2.資源整合，以共同利益點(diǎn)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)+凝聚”。資源是實(shí)現(xiàn)居民自治的重要基礎(chǔ)。社區(qū)資源包括社區(qū)擁有的物質(zhì)資源、人力資源、組織資源、文化資源和社會(huì)性資源等。要充分強(qiáng)化基層黨組織的整體功能，在尋求共同利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和服務(wù)的凝聚。一是整合平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)“共建共享”。通過營(yíng)造共駐共建共享的良好氛圍，在最優(yōu)地整合協(xié)調(diào)利用現(xiàn)有資源中，實(shí)現(xiàn)駐區(qū)單位資源和社區(qū)設(shè)施資源的相互轉(zhuǎn)化，在共贏中實(shí)現(xiàn)凝聚力量的目的。二是整合文化資源，實(shí)現(xiàn)文化共享。文化是社區(qū)資源之魂，基層黨組織要整合區(qū)域內(nèi)的各類文化資源、依托各類文化服務(wù)陣地，以文化凝聚人、以文化引導(dǎo)人，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需要。三是整合人力資源，激發(fā)居民參與社區(qū)自治的內(nèi)生動(dòng)力?；鶎狱h組織要強(qiáng)化居民與社區(qū)利益的共生關(guān)系，加以文化引導(dǎo)，在利益一致的基礎(chǔ)上激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力，最終達(dá)到共建共享的目的。

3.價(jià)值導(dǎo)向，在公共精神的培育中實(shí)現(xiàn)“民主+自治”。居民自治是系統(tǒng)治理，公共精神是其良性運(yùn)行的“潤(rùn)滑劑”，不僅能夠激發(fā)居民的積極性和活力，也能維持和強(qiáng)化自治效果。

一是要喚醒居民自身責(zé)任。結(jié)合身邊的人和事對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行宣傳，把公共精神具體化，喚醒居民塑造公共精神的主體意識(shí)，營(yíng)造人人參與的氛圍。二是激勵(lì)居民參與公共精神的培育。基層黨組織要通過制度設(shè)計(jì)，把公共精神植入到居民的自治行為中，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐和情感的雙向互動(dòng)，使其逐步養(yǎng)成公共精神。三是以法治來(lái)呵護(hù)公共精神。在依法弘揚(yáng)公共精神的同時(shí)，對(duì)違反公共精神的行為依法依規(guī)進(jìn)行處罰，從而維護(hù)公共精神的神圣。

4.制度保障，在規(guī)則的框架內(nèi)提升自治“體系+能力”。制度問題帶有根本性全局性穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，制度才能保障居民自治的科學(xué)運(yùn)行。基層黨組織要按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，按照《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》等文件精神，探索與推進(jìn)居民自治體系和自治能力的現(xiàn)代化。

一是要按照基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、培育、規(guī)范自治組織，自治組織配置自治資源的邏輯深化居民自治體制改革。特別要注意發(fā)掘現(xiàn)存的自治選舉、管理、運(yùn)行等體制內(nèi)的“存量”，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定但還沒有實(shí)現(xiàn)最大效益的程序。二是要探索居民自治實(shí)現(xiàn)的有效方法。方法雖不涉及居民自治體系的根本變革，但方法的科學(xué)性直接影響著居民自治的效果，關(guān)系著相關(guān)體制機(jī)制的變革。三是實(shí)現(xiàn)治理體系的體制機(jī)制和自治能力的相互促進(jìn)。在發(fā)揮科學(xué)方法和體制機(jī)制合力的基礎(chǔ)上，逐步形成自治體系；在不斷的自治實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)治理體系的體制機(jī)制和自治能力的相互促進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)自治社會(huì)的和諧。

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