鐘憲章

摘要：基層黨組織作為基層治理的“領(lǐng)頭雁”，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理所依靠的最基本、最直接、最關(guān)鍵的力量?；鶎狱h組織同時(shí)也是我們黨治國(guó)理政的神經(jīng)末梢，肩負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到基層的重要職能?；鶎狱h組織要緊緊圍繞社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化對(duì)基層黨建提出的新課題和新要求，始終堅(jiān)持黨在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，以基層黨的建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：基層黨建創(chuàng)新；基層黨組織；社會(huì)治理創(chuàng)新；基層黨建責(zé)任制

中圖分類號(hào)：D267

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0044-05

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)而言，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)、難點(diǎn)也在基層。因此，基層社會(huì)治理的發(fā)展與創(chuàng)新，是我們建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性和攻堅(jiān)性工程。在社會(huì)治理的系統(tǒng)工程中，基層治理是基礎(chǔ)工程，基層黨建則是基層治理的龍頭工程。基層黨組織要緊緊圍繞社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化對(duì)基層黨建提出的新課題，以基層黨的建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新基層黨建：基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化提出的新課題

改革開放以來，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念的深刻變化，我國(guó)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的轉(zhuǎn)型變遷。政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)層面的改革極大地震撼和沖擊了我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，無論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是社會(huì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、社會(huì)群體結(jié)構(gòu)，都在發(fā)生具有深刻歷史意義的變遷。尤其值得關(guān)注的是，我國(guó)的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐漸由傳統(tǒng)的單位制結(jié)構(gòu)向社區(qū)制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，組織結(jié)構(gòu)也開始由一元向多元化方向發(fā)展，并形成了大量新型的經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和民間組織，其結(jié)構(gòu)模式多樣化及異質(zhì)性特點(diǎn)十分明顯。與傳統(tǒng)的單位體制不同，基層社區(qū)從本質(zhì)上講，是以特定區(qū)域?yàn)閱挝?、以特定公共利益為軸心而形成的新型組織體系。這種基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)，對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新提出新要求。

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)黨的路線方針政策的戰(zhàn)斗堡壘。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，關(guān)鍵在黨，重心在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。要看到，伴隨社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化，基層黨組織也同樣開始面臨一系列新的挑戰(zhàn)和亟待解決的矛盾問題。

在領(lǐng)導(dǎo)方式和組織設(shè)置上，由于傳統(tǒng)的以單位為依托的基層黨組織設(shè)置模式出現(xiàn)解體，借助行政和企業(yè)組織的縱向管理體制架構(gòu)已被分解，基層黨組織失去權(quán)力依托，可掌控的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源日益減少，各階層群眾對(duì)基層黨組織的依賴性明顯減弱，一定程度上失去了傳統(tǒng)意義上的凝聚力、影響力和向心力。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)了新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織快速發(fā)展，使得擴(kuò)大基層黨的組織工作的覆蓋難度加大，基層黨建力量相對(duì)薄弱的問題逐漸顯現(xiàn)，一些領(lǐng)域出現(xiàn)黨組織設(shè)置的死角和空白。

在思想觀念和工作方式上，許多基層黨組織仍然存在社會(huì)治理就是“管控”的觀念和思維模式，習(xí)慣用傳統(tǒng)思路和辦法去解決矛盾、處理問題，不善于綜合運(yùn)用政策手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、民主協(xié)商手段、溝通交流手段來解決新矛盾，不善于用新思維、新辦法、新載體來解決新問題。權(quán)力資源流失導(dǎo)致許多基層黨組織對(duì)多元利益格局下群眾的多元利益訴求無能為力，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)群眾、整合利益訴求、惠及民富民生等方面難有作為，基層黨建出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

在組織管理和黨員管理上，基層黨組織設(shè)置因“條”“塊”界限而引起 “上下阻隔”“對(duì)接不暢”等難題，和其他組織缺乏溝通協(xié)作，沒有形成基層齊抓共管、綜合治理的格局；社區(qū)流動(dòng)黨員的大幅度提升，增加了基層黨員管理的難度，“口袋黨員”“隱形黨員”和“游離黨員”等問題日漸突出。

綜上所述，如何適應(yīng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸從單位制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)制結(jié)構(gòu)的客觀趨勢(shì)，以社區(qū)為單位，在已有黨的基層組織框架的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略的高度全面構(gòu)建黨的社會(huì)根基，創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)方式，以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，從而從根本上保證黨在中國(guó)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)，成為新的時(shí)代發(fā)展對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)提出的客觀要求。

二、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下基層黨的建設(shè)的創(chuàng)新探索

以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)新的時(shí)代課題，必須在不斷探索中尋找最為有效的實(shí)踐方式?！靶碌墓补芾砟Ｊ街饾u由傳統(tǒng)公共行政轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共管理的變革，即公共管理的主體應(yīng)不僅局限于政府，還應(yīng)包括居于特殊地位的執(zhí)政黨和各種非政府、非營(yíng)利性的民間組織、公共組織，亦即第三部門。”[1]針對(duì)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下基層黨的建設(shè)滯后，在群眾中凝聚力、影響力下降等問題，各地積極探索基層黨建工作與社會(huì)治理無縫對(duì)接的新模式，形成了很多治理創(chuàng)新的做法和經(jīng)驗(yàn)。

“社區(qū)共治共享共同體”的武昌模式。其黨建創(chuàng)新的重心是落實(shí)基層黨組織統(tǒng)攬社會(huì)治理的縱橫責(zé)任體系。武漢市武昌區(qū)的做法是，在橫向上，以“凝聚群眾、鞏固基礎(chǔ)”為總體目標(biāo)，建立健全以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、居委會(huì)為主導(dǎo)，居民為主體，業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、服務(wù)組織、群團(tuán)組織等共同參與的“1+6”社區(qū)治理架構(gòu)；在縱向上，建立“街道大工委-社區(qū)大黨委-網(wǎng)格黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”五級(jí)縱向架構(gòu)，形成橫向到邊、縱向到底的基層黨組織參與社會(huì)治理責(zé)任體系。“社區(qū)共治”開辟了以黨組織為核心，多元參與、系統(tǒng)推進(jìn)的社會(huì)治理新模式。

“兩網(wǎng)融合互動(dòng)”為基礎(chǔ)的清河模式。其黨建創(chuàng)新的重心是把基層黨組織建設(shè)與社會(huì)治理有機(jī)整合起來?；窗彩星搴訁^(qū)的做法是，把基層黨支部建在網(wǎng)格上，與全區(qū)社會(huì)治理網(wǎng)格融為一體，推進(jìn)黨建網(wǎng)格與社會(huì)治理網(wǎng)格“兩網(wǎng)融合”，使基層黨組織真正成為社會(huì)網(wǎng)格治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。具體要求是從縱向“沉下去”，建立社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨總支、樓群黨支部、樓棟黨小組“四級(jí)”組織架構(gòu)，層層劃分黨員責(zé)任區(qū)，將基層黨組織的服務(wù)觸角延伸到每家每戶；從橫向“無縫隙”，在商戶建立聯(lián)合黨支部，在社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)建立條線黨支部，在房屋征收、項(xiàng)目建設(shè)等一線建立臨時(shí)黨支部，使基層黨組織和黨員的作用發(fā)揮到各行各業(yè)。

“整合服務(wù)資源”為載體的北侖模式。其黨建創(chuàng)新的重心是黨的基層組織建設(shè)與創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)體系結(jié)合起來。寧波市北侖區(qū)的做法是，主動(dòng)破解社會(huì)治理中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，以服務(wù)型黨組織建設(shè)為抓手，建立以區(qū)域黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以公共服務(wù)中心為依托、以和諧共建理事會(huì)為載體的“三位一體”新型社區(qū)化服務(wù)管理模式，同時(shí)挖掘轄區(qū)內(nèi)各部門、單位、企業(yè)、志愿者以及社會(huì)組織的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)服務(wù)資源的整合優(yōu)化，打造立體多層次的社會(huì)治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)與創(chuàng)新基層社會(huì)治理服務(wù)體系緊密結(jié)合起來，有效發(fā)揮社會(huì)服務(wù)組織在參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、反映公眾訴求、化解社會(huì)矛盾、激發(fā)社會(huì)活力、規(guī)范社會(huì)行為等方面的積極作用。

此外，還有深圳的“福田實(shí)踐”、湖南常德的“3+N”社會(huì)治理模式等，都是典型的創(chuàng)新做法。雖然這些創(chuàng)新實(shí)踐的形式各有不同，但其目標(biāo)指向都是順應(yīng)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化，改變傳統(tǒng)基層黨的建設(shè)的封閉性模式，核心是整合各種區(qū)域資源，形成以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“互動(dòng)共治”體系；其工作方式都是要將傳統(tǒng)的以“加強(qiáng)自身建設(shè)”為主的黨建行動(dòng)邏輯，轉(zhuǎn)到注重社會(huì)治理和社會(huì)發(fā)展的“服務(wù)為主”的運(yùn)行方式。這些積極探索，對(duì)于推進(jìn)基層黨的建設(shè)與社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合具有重要的啟示意義。

然而，上述創(chuàng)新模式也同樣面臨著新的問題。首先，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變化后，基層治理職能已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，必然要求對(duì)基層黨組織的職能作出重新定位，職能定位不明晰，很容易重蹈“穿新鞋、走老路”“雷聲大、雨點(diǎn)小”的老套路。二是基層黨的建設(shè)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。目前出現(xiàn)的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的發(fā)展模式普遍缺乏穩(wěn)定性，具有很多不確定因素，不利于工作的常態(tài)、健康發(fā)展。三是部分基層黨組織軟弱渙散，有的職責(zé)不清，權(quán)、責(zé)、能失衡嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱，出現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、能力之間嚴(yán)重失衡的態(tài)勢(shì)，為民辦事的基礎(chǔ)薄弱，難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這些都對(duì)基層黨的建設(shè)改革創(chuàng)新提出功能性、系統(tǒng)性和體制性的更高的要求。

三、以基層黨建創(chuàng)新引領(lǐng)推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的思路途徑

加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的基層黨組織建設(shè)，以黨建創(chuàng)新推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的實(shí)際出發(fā)，明晰基層黨組織的職能定位，以改革的精神加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，有效發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和服務(wù)群眾的功能作用，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會(huì)矛盾的“減壓閥”。

（一）轉(zhuǎn)變治理觀念，確立科學(xué)的基層黨建理念

以基層黨組織建設(shè)創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，首先必須確立科學(xué)的基層黨建理念。科學(xué)理念是實(shí)踐創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)，實(shí)踐創(chuàng)新是科學(xué)理念的實(shí)現(xiàn)形式。始終堅(jiān)持黨在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是創(chuàng)新社會(huì)治理的必然要求，但適應(yīng)我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的內(nèi)涵卻需要根據(jù)形勢(shì)的變化而調(diào)整，通過領(lǐng)導(dǎo)方式的變化來實(shí)現(xiàn)。具體應(yīng)在思想觀念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，確立三大基本理念：

一是實(shí)現(xiàn)“直接領(lǐng)導(dǎo)”向“維護(hù)權(quán)利”的治理觀念轉(zhuǎn)變，確立“代表群眾根本利益”的科學(xué)理念。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。具體地說，就是基層黨組織要由傳統(tǒng)的以領(lǐng)導(dǎo)、控制、命令為主要特征的權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐源怼⒕S權(quán)、服務(wù)為主的政治領(lǐng)導(dǎo)，真心實(shí)意地站在廣大群眾的立場(chǎng)上，致力于對(duì)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)、居住權(quán)等權(quán)利的維護(hù)保障，傾聽民聲、洞察民意、反饋民情、整合民利、代理民訴、化解民怨，以基層黨組織的名義為群眾鼓與呼，成為廣大群眾根本利益的忠實(shí)代表。這是以基層黨建創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的根本所在。

二是實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)型黨組織”向“社會(huì)治理型黨組織”的治理觀念轉(zhuǎn)變，確立“全面發(fā)展”的科學(xué)理念。具體地說，就是要對(duì)基層黨組織的社會(huì)治理職能作出新的定位，克服傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的“錯(cuò)位”觀念，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委不再履行經(jīng)濟(jì)職能，主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理和服務(wù)，解決社會(huì)組織發(fā)展中遇到的各種問題，如上海市委已經(jīng)提出明確要求，全面取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)街道黨組織的工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會(huì)治理工作上來。

三是實(shí)現(xiàn)“管控為主”向“服務(wù)為主”的治理觀念轉(zhuǎn)變，確立“服務(wù)人民群眾”的科學(xué)理念。當(dāng)前，社會(huì)治理的核心就是要改善和保障民生。改善民生問題，不僅是履行政府社會(huì)管理職能的必然要求，更是政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能。[2]周恩來說過：“領(lǐng)導(dǎo)黨員的方式和領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式不同，黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式和態(tài)度要使他們感覺不到黨在領(lǐng)導(dǎo)?！币馑季褪前选邦I(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，把領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)方式。具體地說，就是從“群眾有所呼、黨組織有所應(yīng)”這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)入手，按照黨的服務(wù)宗旨體制化、職能化、長(zhǎng)效化的要求，把改善民生、服務(wù)群眾納入黨的建設(shè)的日常工作，作為基層黨組織的經(jīng)常性工作來抓，強(qiáng)化基層黨組織服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型基層黨組織，構(gòu)建基層黨組織和黨員服務(wù)群眾體系，增強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)能力，真正形成以服務(wù)群眾為導(dǎo)向，以群眾參與為動(dòng)力，以群眾評(píng)價(jià)為準(zhǔn)則的基層黨組織服務(wù)群眾工作機(jī)制。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮基層治理的核心作用

科學(xué)合理的體制機(jī)制，既是強(qiáng)化基層黨的建設(shè)、提高黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要保障，也是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的前提和保證?；鶎狱h建體制創(chuàng)新的核心在于“整合”。充分發(fā)揮基層黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中的政治核心作用，堅(jiān)持以黨的工作全覆蓋引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)服務(wù)管理全覆蓋，以基層黨建改革推動(dòng)社會(huì)治理體系重構(gòu)，是以黨建推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重心所在。

創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置方式，實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋”。要以基層黨組織全面覆蓋為目標(biāo)要求，構(gòu)建基層治理網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌社區(qū)黨政資源、社會(huì)資源、市場(chǎng)資源、群眾資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各方上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的良好局面。強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，使社區(qū)多元利益主體在黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，形成多元互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的社區(qū)治理新格局，構(gòu)建基層黨的建設(shè)“全面覆蓋”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)新基層黨建工作新格局，實(shí)現(xiàn)“分類管理”。伴隨城市化進(jìn)程加速和城市管理重心向基層下移，城市社區(qū)的人口急劇膨脹，社區(qū)內(nèi)黨的組織日漸增多，黨員數(shù)量快速增長(zhǎng)，社區(qū)黨組織建設(shè)面臨的任務(wù)日益繁重。根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，要探索把社區(qū)傳統(tǒng)的黨員管理方式與新型的黨員管理方式進(jìn)行整合，理順關(guān)系，形成分類分層管理的新格局。具體做法是依托具有一定規(guī)模、發(fā)展比較穩(wěn)定的社區(qū)組織，采取單建、連建等方式，組建社會(huì)服務(wù)型、維護(hù)穩(wěn)定型、文明建設(shè)型、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)型等各種具有相應(yīng)功能類型的黨支部，構(gòu)建社區(qū)黨員分類管理的新格局。

發(fā)揮基層黨組織功能作用，實(shí)現(xiàn)“全面提升”。有效發(fā)揮黨的基層組織在社會(huì)治理中的功能作用，是加強(qiáng)基層黨的建設(shè)的著力點(diǎn)?；鶎狱h組織應(yīng)緊密結(jié)合自身實(shí)際，結(jié)合社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中提出的新課題，在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中開展各具特色的主題實(shí)踐活動(dòng)，為基層黨員發(fā)揮先鋒模范作用提供載體。

（三）服務(wù)人民群眾，構(gòu)建基層黨建工作長(zhǎng)效機(jī)制

社會(huì)治理的根本，在于保障民生?！盎鶎狱h建就是要多做老百姓認(rèn)同的事情，少做和不做老百姓不高興、不認(rèn)同的事情?！盵3]以黨的建設(shè)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，關(guān)鍵是以服務(wù)人民群眾為核心，以服務(wù)型黨組織建設(shè)引領(lǐng)基層黨建工作，建立基層黨組織服務(wù)群眾的長(zhǎng)效機(jī)制，使服務(wù)成為基層黨組織建設(shè)的鮮明主題。實(shí)踐表明，社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)是在服務(wù)群眾的地方創(chuàng)新，在社會(huì)治理的難點(diǎn)方面創(chuàng)新。

建設(shè)服務(wù)型黨組織，完善黨員服務(wù)群眾機(jī)制。建設(shè)服務(wù)型黨組織，是新形勢(shì)下基層黨組織定位的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型黨組織，就是要使基層黨組織回歸其社會(huì)屬性 ，凸顯其聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的基本屬性，突破對(duì)官僚行政體系的依賴，強(qiáng)化基層黨組織與人民群眾的直接聯(lián)系。要以服務(wù)群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以創(chuàng)新提升基層黨建工作實(shí)效，探索組織有活力、黨員起作用、群眾得實(shí)惠的有效途徑，更好地凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會(huì)。搭建基層黨組織聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作平臺(tái)，進(jìn)一步健全黨群聯(lián)系制度，構(gòu)建基層黨組織和黨員普遍聯(lián)系群眾的網(wǎng)絡(luò)，完善服務(wù)人民群眾機(jī)制，開展體現(xiàn)人性化關(guān)懷的服務(wù)，真正形成以群眾需求為導(dǎo)向，以群眾參與為動(dòng)力，以群眾評(píng)價(jià)為準(zhǔn)則的工作機(jī)制。

建立民意訴求網(wǎng)絡(luò)，完善利益訴求化解機(jī)制。隨著改革的深化，企業(yè)改制、土地征用、房屋拆遷、城市公共服務(wù)管理等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾明顯增多，歷史遺留問題與改革發(fā)展中的問題交織在一起，使得基層社會(huì)矛盾的關(guān)聯(lián)性、敏感性、對(duì)抗性明顯增強(qiáng)。面對(duì)復(fù)雜的基層社會(huì)矛盾，基層黨組織要樹立正確的維穩(wěn)觀，實(shí)現(xiàn)從“維穩(wěn)”向“維權(quán)”轉(zhuǎn)變，建立源頭化解的維穩(wěn)模式，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。要構(gòu)建群眾訴求表達(dá)的多維立體機(jī)制，使不同群體的訴求能充分表達(dá)、平等協(xié)商，并能夠得到及時(shí)快速合理的解決。要以基層黨組織為核心，建立社會(huì)調(diào)節(jié)組織，完善利益訴求解決機(jī)制，使群眾的合法訴求很好地得到解決，推動(dòng)解決基層社會(huì)矛盾制度化、常態(tài)化。

四、基于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新目標(biāo)的基層黨建體系構(gòu)建

基層黨組織在基層社會(huì)治理中擔(dān)任政治引導(dǎo)者、組織者和服務(wù)員等角色，因此，基層黨建要在實(shí)踐中解決好構(gòu)建適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織，必須構(gòu)建完善的基層黨建體系，創(chuàng)新基層黨建的體制機(jī)制，調(diào)整基層黨組織與廣大人民群眾的關(guān)系，鼓勵(lì)基層黨建工作的創(chuàng)新發(fā)展，保障社會(huì)治理中廣大人民群眾的利益。

（一）以基層黨建整合基層社會(huì)治理資源

習(xí)近平總書記2010年在上海調(diào)研基層黨建工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在新的形勢(shì)下，要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動(dòng)，不斷提高黨建工作整體效應(yīng)。”[4]基層黨組織要以基層黨建創(chuàng)新推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，就要求基層黨組織整合基層社會(huì)治理資源，綜合運(yùn)用法律方式、道德約束、經(jīng)濟(jì)條件、市場(chǎng)規(guī)律、行政命令等方式向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的管理與服務(wù)，從而構(gòu)建起立體復(fù)合式、全方位的基層社會(huì)治理體系。

社會(huì)治理以往強(qiáng)調(diào)通過黨政主導(dǎo)治理基層社會(huì)，但隨著時(shí)代的發(fā)展，新的格局逐漸顯現(xiàn)，單純依靠國(guó)家行政力量治理社會(huì)并不能解決所有問題，基層社會(huì)治理也需要有社會(huì)力量的參與，如基金會(huì)、協(xié)會(huì)、民間慈善組織、社區(qū)互助組織等等。以往的社會(huì)管理是黨通過行政力量來領(lǐng)導(dǎo)和管理基層社會(huì)，基層黨組織往往扮演管理者的角色，在管理過程中容易將黨與群眾的關(guān)系變成管理者與被管理者的關(guān)系，很難做到群眾利益的代表。同時(shí)，隨著社會(huì)管理越來越復(fù)雜，僅僅依靠行政力量很難方方面面都兼顧到，如果有疏漏之處，就會(huì)直接影響到黨在人民群眾中的形象與威望。因此，在基層社會(huì)治理上要加強(qiáng)社會(huì)力量的參與，基層黨建工作也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和幫扶，而不是強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)力量的直接領(lǐng)導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)黨代表人民群眾利益的訴求。

行政力量與社會(huì)力量在參與基層社會(huì)治理上，都有著極其重要的地位與作用，兩者共同發(fā)揮作用才能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理。而在這一過程中，基層黨建工作便是兩者契合的橋梁與紐帶?！盎鶎狱h建的歷史現(xiàn)實(shí)告訴我們，黨必須切實(shí)協(xié)調(diào)好領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)與服務(wù)社會(huì)之間的關(guān)系，沒有黨對(duì)于基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，基層黨組織服務(wù)社會(huì)的功能體系便無從談起?！盵5]對(duì)于行政力量管理基層社會(huì)，我們黨長(zhǎng)期以來在這方面做出了很多成績(jī)，維護(hù)了社會(huì)的維定與社會(huì)秩序的管理。而對(duì)于社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理，我們黨還是名“新兵”，需要經(jīng)過磨合，才能探索出一套適合國(guó)情的社會(huì)治理體系。因此，基層黨建工作不能只注重對(duì)行政力量的領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)，真正做到為廣大群眾謀利益、辦實(shí)事。

（二）建立基層黨建人才培養(yǎng)體系

習(xí)近平多次作出重要指示，“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，努力使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”[6]要使基層黨建適當(dāng)并且推動(dòng)基層社會(huì)治理，其中的關(guān)系點(diǎn)在于培養(yǎng)大批的基層黨建人才。要建立健全基層黨建人才的橫向培養(yǎng)機(jī)制，使政府的職責(zé)、人才、資金均能下放到基層去，并建立起行之有效的基層黨建人才交流平臺(tái)與人才培養(yǎng)體系，一方面使體制內(nèi)的黨建人才能夠在基層黨建工作中得到充分的實(shí)踐鍛煉；另一方面，也將基層黨建工作中的優(yōu)秀人才補(bǔ)充到行政機(jī)構(gòu)的黨建人才隊(duì)伍中去?；鶎狱h建工作者往往都扎根于社會(huì)的各行各業(yè)，并且廣泛地活躍于群眾中，更是各行各業(yè)的骨干力量，并且擁有深厚的群眾基礎(chǔ)，只要發(fā)揮他們的特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)，基層黨建工作的開展便會(huì)事半功倍。因此，要做到基層黨建人才資源共享與流通，就要打破以往的行政框架和體制約束，要在基層黨建人才培養(yǎng)上建立起一套具有長(zhǎng)效性的基層黨建人才培養(yǎng)體系，從體制機(jī)制上確?；鶎狱h建人才培養(yǎng)體系的穩(wěn)定性與流通性協(xié)調(diào)一致。

黨政機(jī)關(guān)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持黨建工作重心下移，選派優(yōu)秀的黨建工作領(lǐng)導(dǎo)干部到基層黨組織任職，適時(shí)組建黨建工作幫扶對(duì)子到基層幫助開展工作，將機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部到基層黨組織或非公企業(yè)黨組織任職經(jīng)歷作為選用聘用干部的條件之一，應(yīng)廣泛地建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部基層聯(lián)系點(diǎn)，將熟悉群眾工作、懂得社會(huì)管理的骨干黨員掛職到基層黨組織，定期開展集中下訪、駐點(diǎn)調(diào)研等黨建活動(dòng)，從而不斷增強(qiáng)基層社會(huì)管理力量。與此同時(shí)，對(duì)非公有制企業(yè)經(jīng)濟(jì)體或新社會(huì)組織基層黨組織的黨務(wù)工作者，可以拓寬錄用渠道，適當(dāng)放寬錄取的學(xué)歷條件與限制，也可以不定期地將已在基層黨組織工作，并且在黨建工作方面表現(xiàn)特別優(yōu)秀的基層黨務(wù)工作者，通過民主推薦、考察測(cè)評(píng)、部門審核等程序充實(shí)到基層黨建工作隊(duì)伍中。要立足于基層黨建工作，為基層黨建工作搭建發(fā)展平臺(tái)，從日常管理、晉升等多個(gè)方面在政策、制度上給予傾斜，將熟悉群眾工作方法，表現(xiàn)優(yōu)秀的黨務(wù)工作者列入后備力量，通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)、選任等形式將表現(xiàn)特別突出的黨務(wù)工作者吸收到事業(yè)編制工作人員隊(duì)伍中來。同時(shí)，為了維持基層黨建工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性，要建立健全具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的基層黨建工作者薪酬體系，基層黨務(wù)工作者年收入要與相應(yīng)的等級(jí)級(jí)別工作相匹配，并建立起相應(yīng)的配套工資逐年增長(zhǎng)機(jī)制，并可對(duì)連續(xù)兩年位居前列的黨務(wù)工作者給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和“晉級(jí)晉檔”的優(yōu)先考慮，打造黨務(wù)工作者事業(yè)發(fā)展的提升空間，保障基層黨建隊(duì)伍的穩(wěn)定。

（三）建立面向基層社會(huì)治理的基層黨建責(zé)任制

基層黨建是基層社會(huì)治理政治方向的保證，完善基層社會(huì)治理必須建立明晰的基層黨建工作、制度建設(shè)、基層民主等在內(nèi)的基層黨建責(zé)任制，通過制度來界定基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的工作，堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向，確保權(quán)責(zé)明晰。基層黨組織書記認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省市各級(jí)黨委的部署和要求，對(duì)黨的基層組織建設(shè)提出明確具體的總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，重視基層黨組織基礎(chǔ)建設(shè)，從人力、財(cái)力、物力等方面為基層黨組織開展工作提供條件和保障?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子要成為領(lǐng)導(dǎo)核心，把握方向，緊緊圍繞基層社會(huì)治理這個(gè)中心開展黨建工作，配套落實(shí)各項(xiàng)制度，使黨組織范圍及活動(dòng)覆蓋面不斷擴(kuò)大，基層民主建設(shè)不斷增強(qiáng)。要把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益需求的服務(wù)型基層黨組織?；鶎狱h組織要在基層社會(huì)治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，就要落實(shí)和開展好服務(wù)群眾的各項(xiàng)活動(dòng)，并且應(yīng)該通過制定黨建責(zé)任清單的形式固化和強(qiáng)化基層黨建的服務(wù)內(nèi)容，包括黨員干部定期直接聯(lián)系群眾，面對(duì)面地幫助群眾解決實(shí)際困難；增加基層黨建工作的投入，開展豐富多彩的服務(wù)活動(dòng)，使基層黨建成為我們黨聯(lián)系群眾的橋梁紐帶；通過資源投入或政策引導(dǎo)幫助基層黨組織的志愿服務(wù)活動(dòng)。通過在黨建責(zé)任清單中加大服務(wù)群眾的內(nèi)容，將自上而下的黨建責(zé)任制轉(zhuǎn)為由內(nèi)而外的社會(huì)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)基層黨建工作重心的轉(zhuǎn)向。要把群眾需求轉(zhuǎn)化為黨委政府的決策議程和黨員干部的努力方向，做到急群眾所急，想群眾所想，做群眾所需。

（四）以基層民主建設(shè)推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須建立健全基層民主共建機(jī)制?！鞍衙裰魅谌氲交鶎狱h建的過程中，從而整合多元的社會(huì)力量?！盵7]基層黨組織要堅(jiān)持以黨務(wù)公開帶動(dòng)基層政務(wù)公開、企業(yè)廠務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開等活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)人民群眾有序參與基層社會(huì)治理。堅(jiān)持基層黨建帶工作、帶婦建、帶團(tuán)建，發(fā)揮基層群團(tuán)組織密切聯(lián)系群眾的作用，從而形成推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。在新的形勢(shì)下，基層社會(huì)治理面臨許多新情況、新矛盾、新挑戰(zhàn)，迫切需要對(duì)現(xiàn)有基層社會(huì)治理模式進(jìn)行改革創(chuàng)新，以不斷提高基層社會(huì)治理整體水平。因此，要堅(jiān)持不懈地引領(lǐng)基層各類組織和各支隊(duì)伍充分履職、規(guī)范履職、誠(chéng)信履職，推動(dòng)基層各類組織和各支隊(duì)伍實(shí)行民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主評(píng)議的基層社會(huì)治理新方法?；鶎狱h建工作要將各種類型的社會(huì)組織在民主、協(xié)商、平等、互助的基礎(chǔ)上組織起來，拓寬人民群眾政治參與和利益訴求的表達(dá)渠道，為黨和政府履行服務(wù)社會(huì)職能補(bǔ)充重要力量，使之成為人民群眾參與基層社會(huì)治理和實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治的重要組織形式。所以，基層黨組織要適應(yīng)廣大群眾利益訴求和社會(huì)矛盾的發(fā)展和變化，積極培育和孵化社會(huì)組織，引導(dǎo)人民群眾積極有序參與社會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨建在環(huán)境維護(hù)、調(diào)解鄰里糾紛、豐富業(yè)余文化生活、增強(qiáng)社會(huì)向心力等方面的突出作用，使得基層黨建工作依托社會(huì)組織了解和掌握廣大群眾的利益訴求，依托社會(huì)組織遞送公共服務(wù)，化解社會(huì)基層矛盾。當(dāng)然，基層黨組織培育和孵化社會(huì)組織必須堅(jiān)持適度原則，要在尊重社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立性和自主性的基礎(chǔ)上，把工作的重點(diǎn)放在搭建起基層黨組織聯(lián)系社會(huì)的橋梁和引導(dǎo)社會(huì)組織的平臺(tái)上，盡可能為社會(huì)組織的成長(zhǎng)、發(fā)育創(chuàng)造條件，營(yíng)造環(huán)境。

（五）建立健全基層黨建責(zé)任考核與評(píng)價(jià)體系

創(chuàng)新基層社會(huì)治理，必須健全基層黨建體系，而建立健全綜合績(jī)效考評(píng)制度是基層黨建體系完善的重要環(huán)節(jié)，基層黨建必須科學(xué)設(shè)定基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的工作實(shí)績(jī)?cè)u(píng)定內(nèi)容，改進(jìn)考核方式，擴(kuò)大考核民主。“各級(jí)各地基層黨組織要優(yōu)化黨建工作考核方法，考核標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)，考核程序要規(guī)范?？赏ㄟ^引入公開述職述廉、黨組織互評(píng)、群眾民主評(píng)議等機(jī)制，增加黨建工作考核的透明度、可信度和科學(xué)性，用制度的完善和創(chuàng)新來保證基層黨組織各項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)?！盵8]要發(fā)揮考核和評(píng)價(jià)工作的導(dǎo)向、激勵(lì)、約束作用，以注重基層黨建工作實(shí)績(jī)、綜合績(jī)效為核心導(dǎo)向，堅(jiān)持客觀、公正、民主、公開的原則，將基層社會(huì)治理創(chuàng)新設(shè)定為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)指標(biāo)和考核內(nèi)容。對(duì)考核優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并把考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、調(diào)整等的重要依據(jù)。同時(shí)，也要把“兩新”組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織的簡(jiǎn)稱）黨建工作納入基層黨建目標(biāo)考核內(nèi)容中，明確任務(wù)和責(zé)任，確保工作抓好抓實(shí)。要注重加大培養(yǎng)樹立典型的力度，著力打造一批叫得響的示范點(diǎn)，并加以宣傳，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，推動(dòng)“兩新”組織黨建工作再上新臺(tái)階。另外，要在黨建考核中加強(qiáng)基層黨員群眾評(píng)價(jià)的權(quán)重，突出普通黨員和群眾的主體地位，充分發(fā)揮普通黨員和群眾評(píng)價(jià)的效果導(dǎo)向作用。構(gòu)建群眾參與機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層黨員干部和群眾參與黨建的積極性，賦予普通黨員群眾參與黨建工作評(píng)議的權(quán)利，對(duì)基層黨建工作述職進(jìn)行評(píng)議，對(duì)基層黨組織書記和班子成員的黨建工作成效進(jìn)行評(píng)分，并加大群眾評(píng)分在基層黨組織工作考核中的權(quán)重，構(gòu)建科學(xué)的黨群聯(lián)系工作評(píng)價(jià)體系?；鶎狱h建工作要實(shí)實(shí)在在為群眾服務(wù)，使基層黨組織扎根于基層社會(huì)，鞏固基層黨組織在基層社會(huì)治理中的執(zhí)政地位，夯實(shí)基層黨組織在基層社會(huì)治理中的群眾基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】