張文+曹源原

摘要：在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程當(dāng)中，怎樣才能使立法更好地反映出其所調(diào)整的不同社會(huì)階層的利益關(guān)系，在維護(hù)大多數(shù)人利益，也對(duì)小群體的利益進(jìn)行保護(hù)，這就要求在立法的過(guò)程中要梳理好不同階層的關(guān)系，同時(shí)也對(duì)公眾和各個(gè)利益相關(guān)人提出了要求，就是需要積極地參與到立法活動(dòng)中，充分地表達(dá)出本階層的利益，即公眾參與立法。本文闡述了公眾參與立法的基本原理，介紹了美國(guó)公眾參與立法的制度，分析了我國(guó)公眾參與立法制度的不足之處及其完善措施。

關(guān)鍵詞：公眾參與；外國(guó)做法；存在的問題；完善措施

一、公眾參與立法的概述

（一）公眾參與立法的概念

對(duì)公眾參與立法概念的界定，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。第一類：闡述了公眾參與立法的性質(zhì)，“即公眾試圖影響立法機(jī)關(guān)的立法過(guò)程和結(jié)果的活動(dòng)。”第二種更看重的是公眾參與立法的過(guò)程，“即不特定的社會(huì)公眾在有權(quán)的立法主體的組織下，依照法定程序或采用法定方式有序地參與立法主體創(chuàng)制、修改、補(bǔ)充、廢除規(guī)范性法律文件的活動(dòng)，充分表達(dá)意見或利益訴求，并且對(duì)立法主體的立法活動(dòng)全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督?！钡谌N定義看重的是參與立法的目的，“即使立法符合社會(huì)公眾自身的利益要求?！雹倬C合分析以上三種定義的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)公眾參與立法應(yīng)界定為，社會(huì)公眾是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者其自身利益，而參與到立法活動(dòng)中，并且希望對(duì)其過(guò)程或者結(jié)果產(chǎn)生一定影響的合法行為。

（二）公眾參與立法的形式

我國(guó)《立法法》第 34、35 條規(guī)定明確規(guī)定公眾參與立法的形式，“列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式聽取意見；而列入常委會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見?！钡?8條還規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！?/p>

二、國(guó)外公眾參與立法制度簡(jiǎn)析

現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家都很注重政治的民主化建設(shè)，不斷完善公眾參與立法制度，本文以美國(guó)為例，來(lái)分析美國(guó)的公眾參與制度。

（一）美國(guó)的公眾參與立法制度

從法律的制定方面來(lái)看，由立法機(jī)關(guān)首先提出立法草案，需經(jīng)專門委員會(huì)的審查和參眾兩院表決通過(guò)等環(huán)節(jié)?！霸诹⒎ǖ男问缴?，美國(guó)的立法機(jī)關(guān)大多是屬于被動(dòng)立法的，即公民或者組織提出立法的要求，然后立法機(jī)關(guān)做出判斷，并且制定相應(yīng)的法律法規(guī)等文件。公眾參與在美國(guó)法律的立法理念和制度的設(shè)計(jì)方面都充分的體現(xiàn)。普通的社會(huì)公眾在現(xiàn)實(shí)生活中有時(shí)候會(huì)沒有充足的時(shí)間、精力和充足的專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備來(lái)真正的參與到立法的過(guò)程中，所以就產(chǎn)生了院外游說(shuō)制度?！?/p>

（二）美國(guó)的立法聽證制度

第一，聽證的公開進(jìn)行。美國(guó)聯(lián)邦法律和州法律：“聽證必須公開進(jìn)行，除非在超過(guò)一半的公眾會(huì)議的成員通過(guò)無(wú)記名投票委員會(huì)或小組委員會(huì)聽證會(huì)的內(nèi)容由于公共證書，證據(jù)或其他事情，可能危及國(guó)家安全或違反法律，議事規(guī)則，國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等?！钡诙犠C的范圍廣泛。也就是說(shuō)聽證是很普遍的，但凡利益相關(guān)人要求立法聽證的，那么立法機(jī)關(guān)就要召開聽證會(huì)，還應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人發(fā)言權(quán)。第三，多次、移地聽證。對(duì)社會(huì)影響大的法律草案的立法聽會(huì)應(yīng)當(dāng)在多個(gè)地方舉行，這樣聽證的地點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和移動(dòng)，可以使立法機(jī)關(guān)廣泛聽取民眾的意見，這也是民主的體現(xiàn)。

（三）國(guó)外公眾參與立法的特點(diǎn)

首先，立法過(guò)程透明公開。立法過(guò)程的透明公開是公眾參與立法的前提條件。一些立法上的程序，例如立法前期的準(zhǔn)備會(huì)議等會(huì)議報(bào)告、會(huì)議記錄等都要向社會(huì)群眾公開；其次，程序具有可操作性。法律明確規(guī)定公眾參與的程序和方式，有利于該機(jī)構(gòu)工作的順利開展，也有利于公眾能夠真正的參加。再次，注重公眾參與的主動(dòng)性。社會(huì)群眾要求立法機(jī)關(guān)把一些相關(guān)的立法文件的公開，這是其主動(dòng)性的重大表現(xiàn)。最后，注重公眾參與的便利性與公正性。比如說(shuō)多次、移地召開立法聽證會(huì)就是此措施的表現(xiàn)，是其公正和合理的實(shí)現(xiàn)。

三、當(dāng)前我國(guó)公眾參與立法存在的問題

（一）公眾參與立法的程度有限

立法法不是明確規(guī)定公眾參與立法的“公眾”的范圍，既然沒有法律的規(guī)定，沒有法律的授權(quán)，所以現(xiàn)實(shí)生活中操作起來(lái)是很困難的，甚至有時(shí)候是沒辦法操作的，從社會(huì)群眾本身來(lái)講，公眾的參加意識(shí)淺薄，積極性很弱。

（二）立法公開制度不夠完善

立法公開制度不夠完善，沒有實(shí)現(xiàn)制度化。表現(xiàn)在：“人們對(duì)立法公開的觀念還沒有深深地烙在心里，在立法的制定過(guò)程中，公眾參與的少，相反，部門參與的多，所以在這種矛盾下，社會(huì)公眾并不能充分表達(dá)自己的切身的利益和訴求。”立法公開的范圍有限。立法依據(jù)，立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)進(jìn)行之前要開關(guān)于其會(huì)議，而且會(huì)議要有會(huì)議記錄，但是這些在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中都是不公布的，這使公眾獲取的關(guān)于立法的一些信息是片面的，影響公眾對(duì)立法的判斷，限制了公眾本身具備的社會(huì)監(jiān)督作用。

（三）立法聽證制度存在不足

我國(guó)的《立法法》并沒有立法聽證規(guī)則的成文法規(guī)定，立法機(jī)關(guān)違反法律規(guī)則后要受到什么樣的懲罰現(xiàn)有的成文法并沒有規(guī)定，所以立法聽證在現(xiàn)實(shí)生活中就會(huì)不受約束，為所欲為。第二，立法聽證制度的不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：有的聽證會(huì)前期準(zhǔn)備工作的不足，有的聽證會(huì)還會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意志的影響，有的則被稱為“立法公開性的點(diǎn)綴品”。②

四、我國(guó)公眾參與立法的完善措施

（一）培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)

首先確立公眾的主體意識(shí)，人民是國(guó)家的主人，應(yīng)當(dāng)以主人的姿態(tài)管理國(guó)家；其次培養(yǎng)公眾的法律意識(shí)，“合理的法律意識(shí)是有利于公眾表達(dá)自己的想法觀點(diǎn)，避免非正當(dāng)?shù)睦硇缘恼涡袨?。”?/p>

（二）完善立法公開制度

首先是議事過(guò)程的公開，立法制定前召開的立法會(huì)議，原則上是應(yīng)當(dāng)公開的，但涉及國(guó)家的秘密的不得披露除。法律草案、會(huì)議的程序及內(nèi)容要提前向社會(huì)公布，使公眾對(duì)立法有大致的了解，以便更好地參與；其次擴(kuò)大公眾旁聽的范圍，我們應(yīng)該簡(jiǎn)化審計(jì)程序，擴(kuò)大審計(jì)對(duì)象的范圍，取消一些不合理的規(guī)定，并且給予說(shuō)話的權(quán)利。

（三）完善立法聽證制度

“立法聽證是指立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)中，進(jìn)行的有關(guān)涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的立法的時(shí)候，為給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)而主持的由政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人進(jìn)行的陳述意見，從而為立法主體制定的規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種程序制度?！雹?比如要最大程度的要實(shí)現(xiàn)立法聽證的民主，這是符合《憲法》的規(guī)定。其次還要不斷地完善立法聽證的公開性。立法聽證是要以公開為基本的原則，是以不公開為例外的情形，立法聽證的過(guò)程是要向所有的大眾是公開的，公眾是可以旁聽的，與此同時(shí)還可以讓大眾傳播等一些新聞媒體進(jìn)行采訪等。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 黎曉武，李政.論公眾對(duì)地方立法的全方位參與[J]南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（1）：16

② 王愛生.中國(guó)立法聽證制度的建置及其完善[M].法律出版社，2005.

③ 許章潤(rùn).法律信仰與民族國(guó)家[M].廣西師范大學(xué)出版社，2003.

④ 朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2009 .

參考文獻(xiàn)：

[1]楊林.公眾參與立法問題研究[D].廈門大學(xué)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文，2007 .

[2]朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

[3]吳大英，任允正，李林.比較立法制度[M].群眾出版社，2009.