賀麗

摘要：通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分PPP模式案例進(jìn)行調(diào)研，系統(tǒng)分析總結(jié)PPP模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用過(guò)程中失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和存在、遇到的問(wèn)題，針對(duì)PPP模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用提出了相關(guān)的建議，以促進(jìn)PPP模式在我國(guó)更好的發(fā)展下去。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；應(yīng)用案例；融資風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策分析

PPP（Public Private Partnership）模式，也稱(chēng)公私合伙制或公私合營(yíng)模式，是20世紀(jì)80年代以來(lái)歐洲國(guó)家政府治理中出現(xiàn)的一種融資模式，是指政府部門(mén)與私人組織為了提供某種公共物品和服務(wù)，在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，形成的一種伙伴式合作關(guān)系。自1992年英國(guó)政府首次提出鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)的概念起，PPP模式在世界范圍內(nèi)引起了廣泛的重視[1]。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年1月31日，我國(guó)各省級(jí)財(cái)政部門(mén)上報(bào)PPP項(xiàng)目總計(jì)已達(dá)到9283個(gè)，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者和專(zhuān)家已經(jīng)投入到了PPP模式的研究上，很多大型城市也已經(jīng)開(kāi)始對(duì)于PPP模式的實(shí)際探索?？v觀國(guó)外相應(yīng)研究成果，PPP融資模式的研究已進(jìn)入不斷深化階段，并在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的指導(dǎo)作用，但由于我國(guó)獨(dú)特的體制與文化背景，給PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用帶來(lái)了困難。本文主要分析部分PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)問(wèn)題，并提出建議。

一、國(guó)內(nèi)PPP模式失敗案例分析

（一）匯津長(zhǎng)春項(xiàng)目

長(zhǎng)春市排水公司于2000年和香港匯津公司合資創(chuàng)立的匯津污水處理有限公司（即匯津長(zhǎng)春）是國(guó)內(nèi)首家合資公用事業(yè)項(xiàng)目，其合同期限為20年。2000年7月，長(zhǎng)春市政府制定了《長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》，年底，項(xiàng)目開(kāi)始正常運(yùn)行。2002年，排水公司開(kāi)始拖欠匯津長(zhǎng)春污水處理費(fèi)，次年3月起停止付費(fèi)。為了解決爭(zhēng)議，匯津公司請(qǐng)吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會(huì)上，匯津公司得知長(zhǎng)春市政府已于2003年2月廢止了《長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。調(diào)解無(wú)果后，匯津公司向長(zhǎng)春市中院起訴長(zhǎng)春市政府，敗訴之后又上訴至吉林省高院。期間匯津長(zhǎng)春停止運(yùn)行，大量污水直接排入松花江，成為轟動(dòng)一時(shí)的“匯津事件”。

（二）杭州灣跨海大橋項(xiàng)目

杭州灣跨海大橋不僅是國(guó)人自行設(shè)計(jì)、投資并建造的最長(zhǎng)跨海大橋，更是PPP項(xiàng)目的一個(gè)經(jīng)典案例。起初，出于對(duì)預(yù)期效益的樂(lè)觀評(píng)估，杭州灣跨海大橋項(xiàng)目一度吸引了大量民間資本，17家民營(yíng)企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國(guó)家級(jí)重大交通項(xiàng)目融資模板。然而建成后，投資入股的民企卻紛紛轉(zhuǎn)讓股份退出項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣缓猛ㄟ^(guò)國(guó)企回購(gòu)，贖回了該項(xiàng)目80%的股份。大橋通車(chē)五年后，項(xiàng)目仍然資金緊張。2013年，作為唯一收入來(lái)源的大橋通行費(fèi)全年收入僅為6.43億元，而項(xiàng)目資金缺口卻已高達(dá)8.5億元。按照30年的收費(fèi)期限，項(xiàng)目無(wú)法回收本金。[2]

（三）山東中華發(fā)電項(xiàng)目

山東中華發(fā)電項(xiàng)目總投資168億元人民幣，裝機(jī)規(guī)模300萬(wàn)千瓦，由香港中華電力、山東國(guó)際信托、山東電力以及法國(guó)電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔(dān)，合作經(jīng)營(yíng)期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項(xiàng)目是我國(guó)迄今為止裝機(jī)規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項(xiàng)目，也被譽(yù)為1998年中國(guó)最佳PPP項(xiàng)目。為了促成項(xiàng)目合作，公司與山東電網(wǎng)簽訂了《運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議》，并約定了每年最低的售電量。根據(jù)原國(guó)家計(jì)委簽定的諒解備忘錄，建成的石橫一、二期電廠獲準(zhǔn)0.41元/度的高上網(wǎng)電價(jià)，這基本保障了項(xiàng)目的收益。2002年10月，電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，物價(jià)局批復(fù)的電價(jià)卻是0.32元/度，這一電價(jià)根本無(wú)法滿足該項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。同時(shí)從2003年開(kāi)始，省發(fā)改委將中華發(fā)電和山東電力間的最低購(gòu)電量降低了400小時(shí)。由于合同的約束，山東電力仍須按原定電價(jià)購(gòu)買(mǎi)5500小時(shí)的電量，自行填補(bǔ)的巨大價(jià)差導(dǎo)致合作無(wú)法為繼，項(xiàng)目收益銳減。

二、 PPP模式在國(guó)內(nèi)運(yùn)用中存在的問(wèn)題

（一）缺乏一套完備的PPP基本法

目前，國(guó)務(wù)院、中央部委針對(duì)PPP模式相繼頒發(fā)了數(shù)十個(gè)文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門(mén)規(guī)章，至今尚未出臺(tái)任何PPP基本法。過(guò)于開(kāi)放式的規(guī)章構(gòu)架并不利于對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，在處理具體問(wèn)題時(shí)也缺乏權(quán)威的指導(dǎo)。PPP模式本身的全生命周期較長(zhǎng)，投資資金量大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測(cè)性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見(jiàn)等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[3]。

（二）項(xiàng)目融資方式單一

相較于其他的投資主體，私人組織融資渠道窄，融資的成本較高且融資規(guī)模小，致使其在參與PPP模式時(shí)處于不利的位置[4]。目前，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目融資時(shí)主要依靠銀行貸款，項(xiàng)目公司為融資主體的情況下，銀行往往要求投資人提供擔(dān)保等增信措施。此外，銀行對(duì)項(xiàng)目還有比例不低的資本金到位要求，加上銀行貸款是間接融資，融資成本較高，相對(duì)較短的貸款期限與較長(zhǎng)的PPP全生命周期也難以有效匹配。有的項(xiàng)目中基于項(xiàng)目特點(diǎn)銀行對(duì)于融資模式、土地使用權(quán)等等也會(huì)提出特殊要求，種種融資難題，無(wú)疑加大了PPP項(xiàng)目的難度。

（三）項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)的失誤過(guò)大

杭州灣跨海大橋項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)2010年大橋的車(chē)流量將達(dá)到1867萬(wàn)輛，2010年大橋?qū)嶋H車(chē)流量卻僅有1112萬(wàn)輛，比預(yù)測(cè)少了近30%，嚴(yán)重的前期預(yù)測(cè)失誤導(dǎo)致了項(xiàng)目決策的錯(cuò)誤。此外，杭州灣第三跨海工程錢(qián)江通道、嘉紹大橋相繼通車(chē)，杭州灣鐵路大橋、寧波杭州灣大橋等項(xiàng)目也已納入地方或國(guó)家規(guī)劃，未來(lái)車(chē)流量將進(jìn)一步分流，規(guī)劃與現(xiàn)狀的嚴(yán)重沖突令項(xiàng)目前景更加黯淡。

（四）項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

中華發(fā)電項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司在引入項(xiàng)目時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，“固定回報(bào)”的承諾致使現(xiàn)在合作雙方進(jìn)退兩難。1998年的中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分較多，競(jìng)爭(zhēng)壓力較小。伴隨國(guó)企改制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，中華發(fā)電項(xiàng)目合作雙方之間的《運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議》已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

（五）合同框架下的角色的錯(cuò)位

PPP項(xiàng)目中公私部門(mén)之間的法律關(guān)系仍是特殊的民商事關(guān)系，雙方尊重契約，遵守達(dá)成的合同條款，是成功實(shí)施PPP項(xiàng)目或避免PPP項(xiàng)目的重大失誤的基礎(chǔ)。然而PPP模式在我國(guó)的實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，政府部門(mén)的角色經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)位，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目的失敗。在PPP模式下，政府部門(mén)應(yīng)該配合私人組織建立對(duì)應(yīng)的管理監(jiān)督機(jī)制，保證項(xiàng)目運(yùn)行的基本成本效益，而不是把重點(diǎn)放在擁有和管理資產(chǎn)上。

三、 PPP模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用的對(duì)策分析

（一）構(gòu)建PPP模式的法律保障機(jī)制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，PPP融資項(xiàng)目將會(huì)變得更多，有必要出臺(tái)一套完備的PPP運(yùn)營(yíng)模式保障條文，使PPP項(xiàng)目的運(yùn)作處于法律層面。此外，對(duì)政府部門(mén)與私人組織在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任進(jìn)行明確的界定，對(duì)雙方進(jìn)行規(guī)范和約束，保護(hù)雙方利益。

（二）拓寬項(xiàng)目融資方式

政府部門(mén)應(yīng)消除政策中殘存的對(duì)私人組織的限制性條件，降低國(guó)外政府貸款和國(guó)家政策性銀行的使用限制，并在政策上鼓勵(lì)重點(diǎn)PPP項(xiàng)目使用國(guó)外政府貸款和國(guó)家政策性銀行。除外，政府部門(mén)還應(yīng)允許住房基金、社保基金、保險(xiǎn)基金等大型基金投資PPP項(xiàng)目，擴(kuò)寬PPP項(xiàng)目的融資模式。

（三）提高對(duì)項(xiàng)目前期策劃的重視度

未來(lái)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)提高對(duì)項(xiàng)目前期策劃的重視程度，策劃階段包括交通，地面和地下、機(jī)動(dòng)化和非機(jī)動(dòng)化的銜接，文化和產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的安排，對(duì)預(yù)測(cè)利潤(rùn)和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)估。依次進(jìn)行項(xiàng)目前期“策劃—規(guī)劃—工程設(shè)計(jì)”三個(gè)工作階段，并逐漸走向法制化。

（四）構(gòu)建PPP模式合理的機(jī)制

PPP項(xiàng)目的特許期較長(zhǎng)，對(duì)項(xiàng)目公司的考核標(biāo)準(zhǔn)和合約中的其它因素會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化，這些因素又無(wú)法在項(xiàng)目簽約時(shí)預(yù)見(jiàn)。為此，應(yīng)成立獨(dú)立的PPP模式仲裁機(jī)構(gòu)和方案，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制，處理公私雙方可能發(fā)生的合同爭(zhēng)議[5]。

（五）政府轉(zhuǎn)換角色，在制度進(jìn)行創(chuàng)新

PPP模式離不開(kāi)政府部門(mén)的推動(dòng)，所以政府完成角色的轉(zhuǎn)化非常重要。政府的角色應(yīng)由過(guò)去的主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人組織合作并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的指導(dǎo)、監(jiān)督角色。在原有的制度上進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)某項(xiàng)投資預(yù)計(jì)可收回的私人組織資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，允許政府在項(xiàng)目支付款中扣留一定比例的金額作為保留金，以保證義務(wù)的履行和減少政府的風(fēng)險(xiǎn)；建立擔(dān)?；穑档驮谡`約的情況對(duì)投資者造成的風(fēng)險(xiǎn)。

四、 總結(jié)

近年來(lái)，PPP融資項(xiàng)目在中國(guó)呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，但國(guó)內(nèi)缺乏與PPP模式相適應(yīng)的法律法規(guī)，項(xiàng)目融資方式單一，項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)失誤大，且缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公私雙方角色錯(cuò)位等諸多因素，制約著PPP融資模式在國(guó)內(nèi)的發(fā)展，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目的失敗。

為使PPP模式在國(guó)內(nèi)更好發(fā)展，應(yīng)出臺(tái)完備的PPP模式的法律保障機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)行有效約束和規(guī)范；擴(kuò)寬PPP項(xiàng)目的融資模式，鼓勵(lì)重點(diǎn)PPP項(xiàng)目使用國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款；提高對(duì)項(xiàng)目前期策劃的重視，依次進(jìn)行項(xiàng)目前期三個(gè)工作階段，并逐漸走向法制化；構(gòu)建PPP模式合理的機(jī)制，成立獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，完善爭(zhēng)端解決機(jī)制；政府的角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人組織合作并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)角色。

只有在健全的結(jié)構(gòu)制度和有效的保障措施下，PPP融資模式在我國(guó)的運(yùn)用才可以成功地進(jìn)行下去。（作者單位：西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院）

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