韓　燁

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑

韓燁

【摘要】養(yǎng)老金并軌實(shí)現(xiàn)了各類職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的起點(diǎn)公平，但也暴露出養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷。多支柱體系發(fā)展不均衡映射出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的關(guān)系格局，主要表現(xiàn)在第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過多依賴于政府財(cái)政補(bǔ)貼，第二、三支柱的年金市場(chǎng)被動(dòng)發(fā)展，缺乏供給能力，而這一格局的可持續(xù)性正日益受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來改革必須致力于在構(gòu)建“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”的基礎(chǔ)上，發(fā)展“有效政府+有效市場(chǎng)”的新格局。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金并軌政府與市場(chǎng)養(yǎng)老金市場(chǎng)重塑

一、養(yǎng)老金并軌的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

自2015年初國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(下稱《決定》)后，各省(市)都在加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的改革進(jìn)程。養(yǎng)老金并軌意味著各類職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了起點(diǎn)公平，即制度模式、繳費(fèi)比例和計(jì)發(fā)辦法都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。截至2015年12月，山東、上海、江蘇等21省(市)陸續(xù)公布實(shí)施辦法。梳理各地養(yǎng)老金并軌方案，雖然都按照國(guó)務(wù)院《決定》制定了詳細(xì)細(xì)則，但對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的規(guī)定各有差異。例如天津、山西、云南等地明確規(guī)定，機(jī)關(guān)單位個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)包括本人上年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼(艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、警銜津貼、海關(guān)津貼等國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定納入原退休費(fèi)計(jì)發(fā)基數(shù)的項(xiàng)目)、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼(地區(qū)附加津貼)、年終一次性獎(jiǎng)金。而上海則在實(shí)施辦法中規(guī)定，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按本人上年度月平均收入確定。同時(shí)，部分省市為養(yǎng)老金并軌設(shè)定了10年的過渡期，即對(duì)于2014年10月1日前參加工作、改革后退休且繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)累計(jì)滿15年的“中人”，實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對(duì)比，保低限高?？偟膩碚f，各地都在積極推進(jìn)養(yǎng)老金并軌進(jìn)程，這對(duì)我國(guó)來說無疑是一個(gè)巨大的社會(huì)進(jìn)步。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系經(jīng)歷了近30年的不斷變遷、重構(gòu)，如今已經(jīng)進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化階段。在養(yǎng)老金并軌的大背景下，養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)問題更加凸顯。由政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“廣覆蓋、?；尽钡牡谝恢е饔?，由市場(chǎng)機(jī)制提供的企業(yè)年金和職業(yè)年金也開始扮演第二支柱角色。從實(shí)踐來看，漸進(jìn)式的探索、試驗(yàn)和改革形成了比較堅(jiān)實(shí)的第一支柱，覆蓋范圍從建國(guó)初期的國(guó)有企業(yè)職工擴(kuò)展到各類企業(yè)職工、靈活就業(yè)者、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到農(nóng)村，從城市居民擴(kuò)展到農(nóng)村居民，基本上實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。相比之下，由市場(chǎng)機(jī)制提供的養(yǎng)老金年金市場(chǎng)卻遠(yuǎn)未成熟，企業(yè)年金發(fā)展滯后、職業(yè)年金缺乏發(fā)展方向、商業(yè)年金欠缺發(fā)展目標(biāo)，第二、三支柱作用欠缺，更談不上與第一支柱“并駕齊驅(qū)”，離真正實(shí)現(xiàn)多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還有一大段距離。

養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金將出現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象，助長(zhǎng)提前退休和減少勞動(dòng)力供給。*楊燕綏:《養(yǎng)老金并軌的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，載《行政管理改革》2015年第5期。如此下去，養(yǎng)老金面臨的風(fēng)險(xiǎn)將歸咎于政府，當(dāng)基本養(yǎng)老金的支付水平和替代率伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展路徑而降低時(shí)，政府又將面臨社會(huì)輿論的譴責(zé)，從而陷入既缺位又越位的困境。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蔽覈?guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的研究以“政府失靈”下應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制為邏輯起點(diǎn)，正是承認(rèn)了由“政府失靈”導(dǎo)致的政府缺位或越位，促使自由主義或市場(chǎng)主義崛起，形成政府與市場(chǎng)的博弈格局。包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會(huì)保障領(lǐng)域，如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，一直以來是改革發(fā)展的核心。養(yǎng)老金并軌映射出我國(guó)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷、養(yǎng)老保障與公共財(cái)政邊界不清、養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展滯后、市場(chǎng)提供的保障角色“被動(dòng)式”發(fā)展等問題越來越突出。

二、當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中政府與市場(chǎng)的關(guān)系格局

從當(dāng)前的發(fā)展形式來看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的關(guān)系格局已經(jīng)形成。“強(qiáng)政府”體現(xiàn)在政府宏觀調(diào)控強(qiáng)，財(cái)政支持強(qiáng)，第一支柱功能強(qiáng)，對(duì)第二、三支柱“擠出”強(qiáng)；“弱政府”體現(xiàn)在市場(chǎng)資源配置弱，年金市場(chǎng)發(fā)展弱，補(bǔ)充保障功能弱，內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力弱。

(一)政府是第一支柱中強(qiáng)大的財(cái)政補(bǔ)貼者

近年來，我國(guó)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率一直在31%上下浮動(dòng)，老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。*韓燁：《從制度贍養(yǎng)率看我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第5期。在老齡化和養(yǎng)老金并軌的雙重背景下，財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金的可持續(xù)性堪憂。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型遺留的“空賬”問題尚且沒有完全解決，地方財(cái)政又要一邊負(fù)擔(dān)并軌后“老人”養(yǎng)老金的發(fā)放，一邊為“中人”和“新人”繳費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，本來就捉襟見肘的各地財(cái)政資金進(jìn)一步吃緊。

在此情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率幾乎沒有提升的空間，保障水平低于目標(biāo)替代率60%的水平，養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制潛力與保障水平之間發(fā)展失衡。企業(yè)面對(duì)日益上升的社保成本，勞動(dòng)力成本與勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的利潤(rùn)差距越來越小，在職業(yè)年金倒逼企業(yè)年金的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，大部分企業(yè)逐漸喪失勞動(dòng)力紅利。如果提升養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率水平，會(huì)進(jìn)一步造成征繳困難，影響企業(yè)的參保積極性，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。因此養(yǎng)老金并軌后，降低費(fèi)率是趨勢(shì)。在中央和地方財(cái)政分灶吃飯的情況下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人數(shù)較多而財(cái)政收入又相對(duì)較少的省份，資金支出會(huì)明顯高于從前，導(dǎo)致地方資金壓力不均衡，區(qū)域差距逐漸擴(kuò)大，養(yǎng)老金支付的充足性和穩(wěn)定性得不到全面的保障。因此，作為第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的補(bǔ)貼依賴度越來越強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，1998年財(cái)政補(bǔ)貼只有24億元，而2013年為3 019億元，1998—2013年財(cái)政補(bǔ)貼合計(jì)18 229億元，而2013年底養(yǎng)老金全部余額是28 269億元。也就是說，大約有2/3的結(jié)余實(shí)際來自財(cái)政補(bǔ)貼，是制度外生的結(jié)果。*鄭秉文主編：《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》，第34頁，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版。

(二)市場(chǎng)是第二、三支柱中微弱的補(bǔ)充保障者

1.企業(yè)年金整體滯后，第二支柱作用微弱

從我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)狀來看，盡管企業(yè)年金制度建立之后，企業(yè)年金市場(chǎng)有了一定程度的發(fā)展，但總體來講，離其發(fā)展目標(biāo)還有很大距離。首先，從參保職工人數(shù)增長(zhǎng)來看，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)和參加企業(yè)年金的職工數(shù)從2012年的5.47萬個(gè)和1 847萬人分別提高到2013年的6.61萬個(gè)和2 056萬人，增長(zhǎng)幅度分別為20.84%和11.32%(前者高于后者說明新建立企業(yè)年金的職工人數(shù)在下降)。*《2013年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2014-05-28，http://www.chinanews.com/gn/2014/05-28/6223421.shtml。如果不考慮投資收益的變化，可以近似算出參加企業(yè)年金職工的工資增長(zhǎng)為12.46%。*2013年底企業(yè)年金基金規(guī)模為6 035億元，比上一年增加了25.18%。因此工資增長(zhǎng)率可以粗略估算為(1+25.18%)/(1+11.32%)-1。顯然，工資增長(zhǎng)和參保人數(shù)增長(zhǎng)對(duì)企業(yè)年金基金規(guī)模的影響幾乎相同，也就是說，企業(yè)年金基金規(guī)模在2013年的擴(kuò)面效應(yīng)出現(xiàn)了下降。

其次，從投資收益來看，業(yè)績(jī)表現(xiàn)平平。2013年企業(yè)年金投資的加權(quán)平均收益率為3.67%，相對(duì)于2012年5.68%下降了2.01%。2008—2013年六年間的平均收益率也僅僅為3.60%。在投資收益率平平的情況下，大型國(guó)有企業(yè)選擇受托人的唯一條件就是低費(fèi)率，扭曲了受托人和整個(gè)年金市場(chǎng)的制度建設(shè)。受托人服務(wù)長(zhǎng)期吃不飽、虧損，出現(xiàn)了非理性競(jìng)爭(zhēng)問題，機(jī)構(gòu)不免因承受虧損壓力而淡出市場(chǎng)，形成了年金市場(chǎng)發(fā)展的惡性循環(huán)。

最后，從行業(yè)參與度來看，分布不均。建立企業(yè)年金的企業(yè)主體主要是大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，集中在電力、鐵路、金融、保險(xiǎn)等高收入行業(yè)或壟斷行業(yè)；從區(qū)域分布來看，東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較多，東北、中西部地區(qū)較少；從基金規(guī)模的貢獻(xiàn)度來看，國(guó)內(nèi)90%以上的企業(yè)年金資產(chǎn)來自大型國(guó)有企業(yè)，中小型企業(yè)所占比例不到10%，*鎖凌燕：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)養(yǎng)老保障體系形成過程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系》,載《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2013年第1期。始終沒有擺脫“富人俱樂部”的嫌疑，對(duì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金第二支柱的作用有顯著的負(fù)面影響。

2.商業(yè)年金創(chuàng)新不足，第三支柱亟需助力

第三支柱的設(shè)計(jì)初衷是鼓勵(lì)個(gè)人安排預(yù)防養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，做好多元化的養(yǎng)老儲(chǔ)備。各國(guó)實(shí)踐已經(jīng)表明，個(gè)人參保的商業(yè)保險(xiǎn)可以在很大程度上緩解老年時(shí)期的貧困，提高退休之后的生活水平，滿足多樣的養(yǎng)老需求。但從我國(guó)商業(yè)年金發(fā)展的情況來看，雖發(fā)展微弱但潛力巨大，亟須助力。與儲(chǔ)蓄和基金等金融產(chǎn)品相比，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品具有期限長(zhǎng)、回報(bào)穩(wěn)定、養(yǎng)老用途明確、附加保障功能負(fù)責(zé)、可年均化領(lǐng)取等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，2001—2014年，年金保險(xiǎn)保費(fèi)年均增速為16.9%，2014年年金保險(xiǎn)保費(fèi)收入為2 882億元，同比增長(zhǎng)77%。但各商業(yè)保險(xiǎn)公司年金產(chǎn)品條款大同小異，沒有形成各家特色，險(xiǎn)種數(shù)量有限，消費(fèi)者選擇的余地很小。尤其是，保險(xiǎn)公司的創(chuàng)新能力不足，服務(wù)質(zhì)量有待提高，妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)層次的提高。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了年金市場(chǎng)依存度的高低，沿海地區(qū)優(yōu)于內(nèi)地、東部省份優(yōu)于中西部地區(qū)，區(qū)域差距顯著。

(三)“強(qiáng)政府”擠出“弱市場(chǎng)”，市場(chǎng)保障功能缺乏供給能力

市場(chǎng)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)活力的源泉，是提高企業(yè)效率的最佳途徑，市場(chǎng)對(duì)資源的配置應(yīng)該起決定性作用。但由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一直屬于漸進(jìn)式改革，政府天然是責(zé)任主體，政府主導(dǎo)的接受度高，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展不成熟，不能有效配置資源，市場(chǎng)機(jī)制的保護(hù)和培育被忽視，第二、三支柱的保障功能被動(dòng)發(fā)展，市場(chǎng)需求疲軟，缺乏有效供給。

首先，養(yǎng)老金市場(chǎng)行政化過強(qiáng)。如果我國(guó)有“年金市場(chǎng)”，其必定高度“泛行政化”，行政力量在整個(gè)市場(chǎng)內(nèi)延伸和泛濫。一是主體是非市場(chǎng)的，保險(xiǎn)公司對(duì)行政權(quán)利高度依賴，更多的是對(duì)行政權(quán)利負(fù)責(zé)而不是對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)。二是不遵循價(jià)格機(jī)制，市場(chǎng)價(jià)格行政化。很多年金產(chǎn)品都是借助一些“紅頭文件”的行政約束力來開展，缺乏對(duì)產(chǎn)品的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，創(chuàng)新能力不足成為保險(xiǎn)公司發(fā)展的軟肋。

其次，政府稅收優(yōu)惠政策不足。稅收政策如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，將是撬動(dòng)年金市場(chǎng)發(fā)展的巨大杠桿。建立稅收激勵(lì)優(yōu)惠政策，可以提高年金市場(chǎng)各方主體的參與程度。長(zhǎng)期以來，各種政策決定的主動(dòng)權(quán)不在市場(chǎng)，政府對(duì)于支持性政策的供給少之又少，以致于企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策層次低、力度小，沒有形成完整的稅收優(yōu)惠體系，商業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策更是缺失。

最后，年金市場(chǎng)缺乏人才供給。提升供給能力的關(guān)鍵是人才，而年金市場(chǎng)供給能力不足的原因就是缺乏高質(zhì)量的人才。年金市場(chǎng)增長(zhǎng)乏力，對(duì)人才吸引力低，陷入“人才陷阱”；留不住人才，專業(yè)水平無法提升，市場(chǎng)陷入缺失活力的惡性循環(huán)，制約了進(jìn)一步提高效率的空間。

三、政府與市場(chǎng)關(guān)系格局的博弈分析

(一)政府與市場(chǎng)關(guān)系博弈的理論分析

政府與市場(chǎng)關(guān)系的博弈體現(xiàn)在“政府力量”與“市場(chǎng)力量”的博弈，也就是我們通常所說的“兩只手”的博弈。一方面，政府作為制定公共政策的權(quán)威組織，通過政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活施加影響，被稱為“看得見的手”；另一方面，市場(chǎng)通過價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供求關(guān)系的平衡，具有優(yōu)化資源配置、提高社會(huì)生產(chǎn)力與促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等自我管理能力，被稱為“看不見的手”。這“兩只手”的博弈，最終導(dǎo)致了政府與市場(chǎng)四種不同的組合模式，即 “強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”“弱政府+強(qiáng)市場(chǎng)”“弱政府+弱市場(chǎng)”。

首先，“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”與“弱政府+強(qiáng)市場(chǎng)”都是雙方力量分布不均衡的組合。如果政府干預(yù)的力量強(qiáng)，就會(huì)完全干預(yù)市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終可能形成壟斷，阻礙市場(chǎng)和私人部門的發(fā)展，并且出于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益考慮，政府可能會(huì)傾向于取代市場(chǎng)，而不是真正解決市場(chǎng)失靈問題。相反，如果市場(chǎng)力量強(qiáng)，在“資本—效率效應(yīng)”的利益驅(qū)動(dòng)下，市場(chǎng)在提高資本配置的同時(shí)，也會(huì)使財(cái)富向資本集中，從而造成收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大等問題，缺乏政府監(jiān)管的市場(chǎng)會(huì)在提升效率的情況下犧牲公平。

其次，“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”是一種理想化的博弈結(jié)果，是各國(guó)一直以來試圖構(gòu)建的均衡機(jī)制。政府在宏觀領(lǐng)域具有很強(qiáng)的調(diào)控能力，在微觀領(lǐng)域又依賴于完善的市場(chǎng)體系，在不斷“試錯(cuò)性”的重復(fù)博弈下，最終達(dá)到均衡的狀態(tài)。而“弱政府+弱市場(chǎng)”是一種不可持續(xù)的不合作博弈，因此不多論述。

(二)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化中政府與市場(chǎng)關(guān)系的解讀

從上文分析可知，“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的模式貫穿于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷優(yōu)化與整合的過程。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)引入的勞動(dòng)保護(hù)制度開始，政府就扮演著高度集權(quán)的配置角色，責(zé)任主體、財(cái)政后盾也成為其不容推辭的職責(zé)。政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的地位處于不斷的“自我強(qiáng)化”中，以養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面、保障水平為量化的執(zhí)政目標(biāo)，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又進(jìn)一步激勵(lì)政府繼續(xù)為這些目標(biāo)而努力。*孫祁祥、鎖凌燕、鄭偉：《社保制度中的政府與市場(chǎng)——兼論中國(guó)PPP導(dǎo)向的改革》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。從這個(gè)意義上來說，政府天然就是“強(qiáng)政府”。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的改革，漸漸引入了市場(chǎng)機(jī)制。國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方繳費(fèi)機(jī)制和統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，開啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化的導(dǎo)向。市場(chǎng)開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，更多地釋放活力，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)年金市場(chǎng)的發(fā)展。但在此過程中，政府仍然扮演著“干預(yù)”的角色，市場(chǎng)被動(dòng)式的發(fā)展導(dǎo)致不斷“積弱”，“強(qiáng)政府”的角色被不斷固化。

圖1　“政府與市場(chǎng)”的有效組合

類比生產(chǎn)可能性邊界(PPF, Production Possibility Frontier)，一國(guó)的制度也有其相應(yīng)的制度可能性邊界(SPF, System Possibility Frontier)。社會(huì)的偏好決定了無差異曲線U的位置與形狀，其與SPF相切的一點(diǎn)(E1、E2)，即為制度組合最優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)“強(qiáng)政府”處于主導(dǎo)地位，SPF相對(duì)平緩，市場(chǎng)機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，而U相對(duì)陡峭(如U1)，民眾對(duì)計(jì)劃的政府干預(yù)信賴度較高；當(dāng)“強(qiáng)市場(chǎng)”處于主導(dǎo)地位，SPF相對(duì)陡峭，市場(chǎng)將會(huì)擠出政府，而U相對(duì)平緩(如U2)，民眾偏愛自由、獨(dú)立的市場(chǎng)安排。

首先，我國(guó)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)安全，包括老年保障的生活安全都屬于政府的管理范疇，政府是天然的“強(qiáng)政府”，市場(chǎng)保障功能弱，民眾的自我保護(hù)意識(shí)也弱，政府習(xí)慣替代民眾行事，這就決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中政府的成分偏高。其次，市場(chǎng)化推進(jìn)改革更多是依靠政府的意愿而不是由供求關(guān)系決定自發(fā)形成的市場(chǎng)體系，“弱市場(chǎng)” 被動(dòng)形成。再次，養(yǎng)老保險(xiǎn)漸進(jìn)式的改革決定了政治權(quán)力者對(duì)資源的控制和分配要有持續(xù)性和公平性，政府提出政策的重點(diǎn)應(yīng)該是向特定群體提供特定保護(hù)，將保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能。因而，只有政府能夠推動(dòng)舊制度的變遷，打破制度不均衡的局面，從而打破不同身份所享有的養(yǎng)老待遇差別，保障民生和分配公平。

綜上，在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷優(yōu)化與整合的過程中，人們對(duì)政府干預(yù)的接受度較高，傾向于將決策權(quán)讓渡于政府，所以形成了陡峭的無差異曲線U1。而從碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到養(yǎng)老金并軌的過程中，政府解決橫向不公平的力度更有效，市場(chǎng)積弱，形成了平緩的SPF曲線。結(jié)果就是，形成了政府占比較高的均衡點(diǎn)E1，導(dǎo)致了“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”格局的產(chǎn)生并得以延續(xù)。

四、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑：“有效政府+有效市場(chǎng)”

伴隨養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的不斷優(yōu)化，政府和市場(chǎng)的關(guān)系也應(yīng)該持續(xù)調(diào)整。脫去外在利益的修飾，摒棄部門看法和局部利益，政府與市場(chǎng)應(yīng)該是合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)的工具，而不是此消彼長(zhǎng)的行為主體或是單純的替代或補(bǔ)充。

政府強(qiáng)弱市場(chǎng)強(qiáng)合作伙伴關(guān)系“守夜型”政府“有效政府”與“有效市場(chǎng)” 缺乏監(jiān)管多支柱均衡發(fā)展 利益驅(qū)動(dòng)可持續(xù)性強(qiáng)弱“干預(yù)性”政府不可持續(xù)性保障層次不均衡市場(chǎng)被動(dòng)式發(fā)展

圖2政府與市場(chǎng)關(guān)系的博弈矩陣

(一)加快政府轉(zhuǎn)型，履行“有效政府” 職能

一個(gè)有效的政府，能夠?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人活動(dòng)起催化、促進(jìn)和補(bǔ)充作用。既要提高政府自身的效率和使用公共資源的效率，也要提高和改進(jìn)政府的治理能力。從“無所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”，從“過度干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)”。

對(duì)于養(yǎng)老保障，政府不必大包大攬。一是在養(yǎng)老保險(xiǎn)外部，厘清養(yǎng)老保障與公共財(cái)政的邊界，正確認(rèn)識(shí)和明確它們的功能定位，這也是厘清養(yǎng)老保障領(lǐng)域政府和市場(chǎng)關(guān)系的核心問題。二是在養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部，要進(jìn)一步構(gòu)建和促進(jìn)多支柱多元化的養(yǎng)老金市場(chǎng)。繼續(xù)完善并發(fā)揮第一支柱“?；尽钡淖饔?，并逐步降低第一支柱的保障水平，適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)用工成本、降低個(gè)人參保成本。在發(fā)揮政府作用的同時(shí)，引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮年金市場(chǎng)提高保障民生的重要作用，從而滿足公眾多樣化、選擇化和個(gè)性化的保障需求。這就意味著政府要把握自己的定位，有意識(shí)地逐步退出“干預(yù)”的領(lǐng)域，站在更高的高度來組織、調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)資源，使政府和市場(chǎng)有機(jī)的結(jié)合，最大限度地促進(jìn)發(fā)展以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的第二支柱和第三支柱，促進(jìn)退休收入來源的多元性，強(qiáng)調(diào)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。同時(shí)，政府應(yīng)該為年金市場(chǎng)提供必要的政策環(huán)境支持，通過稅收優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)并激勵(lì)年金市場(chǎng)的快速發(fā)展。

(二)尊重市場(chǎng)規(guī)律，建立“有效市場(chǎng)”機(jī)制

一個(gè)有效的市場(chǎng)，能夠尊重供求規(guī)律和價(jià)值規(guī)律，能合理地配置優(yōu)化資源。首先，養(yǎng)老年金市場(chǎng)(企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)年金)的發(fā)展實(shí)際就是市場(chǎng)向社會(huì)管理領(lǐng)域滲透的過程。要尊重市場(chǎng)規(guī)律，推行市場(chǎng)化的年金市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，在當(dāng)前政策支持的設(shè)計(jì)中培育養(yǎng)老金市場(chǎng)，對(duì)其角色的定位進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性的規(guī)劃，努力構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老年金市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展，打破第一支柱“一枝獨(dú)大”的保障局面，逐步提高第二、三支柱的保障水平。

其次，我國(guó)企業(yè)年金有極大的發(fā)展空間。針對(duì)企業(yè)年金的新型稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)實(shí)施了一年多，雖然稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果還沒有完全顯現(xiàn)，但不可否認(rèn)的是，EET型的年金遞延納稅政策會(huì)對(duì)企業(yè)年金未來的發(fā)展起到一定的推動(dòng)作用，提高個(gè)人和企業(yè)參加年金計(jì)劃的積極性。同時(shí)，加大企業(yè)年金的宣傳力度。轉(zhuǎn)變公眾的養(yǎng)老觀念, 養(yǎng)老不能完全依賴于政府,個(gè)人和企業(yè)都應(yīng)該在其中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為職業(yè)年金的發(fā)展做好榜樣。要積極發(fā)展個(gè)人、團(tuán)體養(yǎng)老等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)通過商業(yè)保險(xiǎn)建立多層次養(yǎng)老保障計(jì)劃，適時(shí)開展個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)。通過個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)，投保人在稅前列支保費(fèi)，在領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí)再繳納個(gè)人所得稅，享受一定的稅收優(yōu)惠，由此提高個(gè)人購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，促進(jìn)我國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。

最后，養(yǎng)老金體系需要與資本市場(chǎng)互動(dòng)發(fā)展。養(yǎng)老金的投資與管理都離不開發(fā)達(dá)完善的資本市場(chǎng)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)入新常態(tài)和通貨膨脹并存的雙重壓力下，“保值、增值”始終是養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。*陳瑩瑩：《關(guān)于發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老金融的觀點(diǎn)綜述》，載《經(jīng)濟(jì)參考研究》2014年第10期。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，離開資本市場(chǎng)，養(yǎng)老金的“增值、保值”就失去了依托和運(yùn)作的平臺(tái)?！坝行袌?chǎng)”離不開“有效政府”的監(jiān)督和監(jiān)管。養(yǎng)老金體系的良好運(yùn)作，需要一套前后銜接、行之有效且完善的制度設(shè)計(jì)，要有經(jīng)驗(yàn)豐富且高效的投資管理團(tuán)隊(duì)、豐富多樣的投資工具以及嚴(yán)格的投資管理體制，以確保投資安全。這些都有賴于政府提供恰當(dāng)?shù)恼呖蚣芎凸苤无k法，良好的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管政策促進(jìn)金融市場(chǎng)的成熟和逐漸完善。*殷興山：《養(yǎng)老金融視域的政府與市場(chǎng)》，載《武漢金融》2012年第2期。

養(yǎng)老金制度安排必需科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)實(shí)的社會(huì)共識(shí)，即堅(jiān)持“起點(diǎn)公平”“制度有效”“基金持續(xù)”。其中，“起點(diǎn)公平”是頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，養(yǎng)老金并軌已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“起點(diǎn)公平”。那么“制度有效”和“基金持續(xù)”就成為今后發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。其中，“制度有效”是對(duì)多層次養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的要求，“基金持續(xù)”是應(yīng)對(duì)未來老齡風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。這就要求政府在履行職能的基礎(chǔ)上，尊重市場(chǎng)規(guī)律，政府與市場(chǎng)協(xié)同促進(jìn)、共同發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)“有效政府”與“有效市場(chǎng)”的格局?！坝行д迸c“有效市場(chǎng)”是“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”模式中的最優(yōu)組合，也是我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化過程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的終極目標(biāo)。*[美]維托·坦茨:《政府與市場(chǎng)——變革中的政府職能》，第109—110頁，王宇等譯，商務(wù)印書館2014年版。政府與市場(chǎng)由“博弈對(duì)手”走向“伙伴關(guān)系”是必然的，逐漸淡化“政府主導(dǎo)”或“市場(chǎng)主導(dǎo)”的思維模式，換之強(qiáng)調(diào)政府作用與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府財(cái)政資源和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑兼顧公平和效率的養(yǎng)老安全網(wǎng)，提升民眾滿意度，在保證保障水平的前提下共同合作促進(jìn)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均衡、可持續(xù)發(fā)展。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“人口老齡化背景下我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)新研究”(13FRK002);吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“深化養(yǎng)老保障改革頂層設(shè)計(jì)研究”(2016BS022)

【收稿日期】2015-12-05

【中圖分類號(hào)】F842.6

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000-5455(2016)01-0157-05

(作者簡(jiǎn)介:韓燁，吉林長(zhǎng)春人，管理學(xué)博士，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院講師。)