陳琴

郡縣治，天下安。自秦設(shè)縣以來(lái)，我國(guó)的基層組織管理都依靠縣治，縣級(jí)政府承擔(dān)著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃及實(shí)施、社會(huì)服務(wù)和文化建設(shè)等職能。2015年，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所組織團(tuán)隊(duì)對(duì)我國(guó)縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研，基于調(diào)研和采訪，我們總結(jié)了這一年縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)鍵詞。

這些關(guān)鍵詞中，既有已然存在的老問(wèn)題，又有許多在新常態(tài)下涌現(xiàn)的新情況，交織在一起，共同構(gòu)成了縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。要推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要重視這些問(wèn)題，找到解決這些問(wèn)題的方式方法。

經(jīng)濟(jì)增速下行

經(jīng)濟(jì)增速下行是一個(gè)普遍現(xiàn)象，也是導(dǎo)致諸多問(wèn)題出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)背景?？傮w而言，就如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)科所”）所長(zhǎng)劉尚希所言，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過(guò)程中，舊的結(jié)構(gòu)支撐不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，新的結(jié)構(gòu)又沒(méi)形成，對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政都有相當(dāng)明顯的影響。

資源型地區(qū)、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一地區(qū)、稅源單一地區(qū)受到巨大沖擊。如山西、河南、廣西、內(nèi)蒙古、陜西等出產(chǎn)煤炭、石油、有色金屬等的市縣，曾經(jīng)的資源優(yōu)勢(shì)在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下反而變成劣勢(shì)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不順利，經(jīng)濟(jì)增速下滑嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查顯示，2011-2014年，山西省GDP增速?gòu)?3%下降到4.9%，2015年第三季度更是下滑至2.8%。

比經(jīng)濟(jì)增速下滑更嚴(yán)重的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高、效益下降、投資增長(zhǎng)乏力、發(fā)展后勁堪憂。盡管近年來(lái)各級(jí)政府都在強(qiáng)調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，但真正實(shí)施的并不多，取得實(shí)效的少。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比例依然高，如在2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)行業(yè)占比近80%，其中煤炭產(chǎn)業(yè)占比又超過(guò)50%，而地方184戶煤礦企業(yè)中130多戶虧損。相當(dāng)多的市縣工業(yè)投資增速持續(xù)放緩，且大項(xiàng)目減少、帶動(dòng)不足。

相對(duì)而言，東部地區(qū)企業(yè)行業(yè)分化明顯。轉(zhuǎn)型早、轉(zhuǎn)型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速；反之，鋼鐵、水泥、化工、機(jī)械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能利用率低，占主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重。這種分化顯示出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的發(fā)展動(dòng)力。

財(cái)政收入下滑

經(jīng)濟(jì)增速下降，帶來(lái)財(cái)政收入迅速下滑。如從2011年到2015年7月的一般公共預(yù)算收入增速，貴州省從44.8%下降到5.3%；河南省從24.6%下降到8.4%；山西省從25.14%下降到-7.8%。山西省基層政府財(cái)稅收入下滑情況更為嚴(yán)重，2014年約有一半縣級(jí)政府公共財(cái)政收入為負(fù)增長(zhǎng)；2015年上半年9市、86縣中，50個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)超過(guò)20%。

不僅收入下滑嚴(yán)重，從整體看，收入質(zhì)量也不高，非稅收入占比居高不下。從調(diào)研情況看，從2014年到2015年，在調(diào)研的市縣中，非稅收入所占的比重幾乎都有提升。

依然存在稅收任務(wù)指標(biāo)。雖然現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)以指導(dǎo)性指標(biāo)替代過(guò)去的執(zhí)行令指標(biāo)，但名為“指導(dǎo)性”，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中又帶有指令性色彩，地方政府和稅務(wù)部門(mén)年初逐級(jí)下達(dá)征稅任務(wù)指標(biāo)，而且層層加碼。這項(xiàng)指標(biāo)還是稅收政績(jī)考核中的重要指標(biāo)，有些地方甚至實(shí)行一票否決制，連續(xù)2年完成不了，一把手會(huì)被免職。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來(lái)，這種情況既不正常，也不可持續(xù)。調(diào)研也顯示，這一方面導(dǎo)致出現(xiàn)地方為完成任務(wù)而進(jìn)行稅收空轉(zhuǎn)、虛收等問(wèn)題，局部地區(qū)稅收存在不同程度的水分；另一方面容易帶來(lái)稅收“順周期”問(wèn)題，造成“過(guò)頭稅”，從而加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。

如要解決縣級(jí)財(cái)力問(wèn)題，楊志勇認(rèn)為，短期需要通過(guò)發(fā)債、變賣(mài)資產(chǎn)、采用PPP模式等方式多管齊下，綜合用力；長(zhǎng)期看，根本性的解決方法還是要找到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

支出壓力加大

財(cái)政收入下滑導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難，直接影響了縣級(jí)治理和公共服務(wù)的提供。一個(gè)明顯的表現(xiàn)是拖欠機(jī)關(guān)單位事業(yè)人員工資，這在山西、遼寧、黑龍江等市縣均有發(fā)生。同時(shí)，在保障民生支出、投資建設(shè)以及防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，縣級(jí)財(cái)政都要承擔(dān)更大壓力。

在財(cái)政供養(yǎng)人員方面，2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件相繼上調(diào)了公務(wù)員和事業(yè)單位等財(cái)政供養(yǎng)人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但到2015年，很多縣級(jí)層面都沒(méi)有完成執(zhí)行到位。這一是增資后人員經(jīng)費(fèi)增加對(duì)支出的沖擊大，二是增資后帶來(lái)單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)及所設(shè)立的職業(yè)年金部分對(duì)支出有影響。如，廣西壯族自治區(qū)全州縣僅上調(diào)工資一項(xiàng)支出就占到支出比重的22%。對(duì)于不享受轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼的縣來(lái)說(shuō)，壓力更大。

民生支出逐年增加，大部分市縣民生支出的增速都超過(guò)了一般公共預(yù)算支出的同比增速。對(duì)中西部而言，一個(gè)特別之處在于，當(dāng)前國(guó)家出臺(tái)了大量交通等基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃，西部地區(qū)也在大力開(kāi)展交通、旅游、學(xué)校、醫(yī)院、土地治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即西部地區(qū)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期。但縣級(jí)層面一般公共預(yù)算基本無(wú)法安排足額的政府公共投資，之前倚重的土地出讓收入和債務(wù)收入，當(dāng)前也大幅下降。

解決這些問(wèn)題，一方面需要國(guó)家在出臺(tái)政策性增資時(shí)，盡量考慮地方收支平衡壓力，對(duì)基層財(cái)政有統(tǒng)籌安排，適當(dāng)給予增資保障。另一方面，地方尤其是省級(jí)政府需轉(zhuǎn)變思路，改變財(cái)政資金使用方式，通過(guò)股權(quán)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等模式來(lái)支持地區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展。

掛鉤、配套支出依舊

根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定中關(guān)于重點(diǎn)支出一般不同財(cái)政收支增幅掛鉤的要求，新修改的預(yù)算法刪除了預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，但由于部門(mén)法之間的優(yōu)先序沒(méi)有明確定位，其他相關(guān)法律沒(méi)有修改，如教育法對(duì)教育支出的考核仍在沿用掛鉤機(jī)制，基層財(cái)政不僅難以統(tǒng)籌財(cái)政資金，也給支出造成壓力。

同時(shí)，預(yù)算法明確規(guī)定“上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金”，實(shí)際上配套依舊。如2014年桂林市各區(qū)縣政府分擔(dān)中央專項(xiàng)項(xiàng)目投入資金，在項(xiàng)目資金總額中占比區(qū)間為9.61%-44.52%。全州縣本級(jí)人員支出已占該縣實(shí)際可用財(cái)力的78%，配套資金占比達(dá)19%，形成較大隱性缺口，致使當(dāng)?shù)貒?guó)企改制安置等支出一拖再拖。且在實(shí)際執(zhí)行中，如果不配套資金，政府拿不到項(xiàng)目。

劉尚希特別指出，即使現(xiàn)在名義上大配套取消了，小配套仍在。大配套指專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套，小配套則是現(xiàn)行體制下許多或明或暗的配套要求。如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，中央、各級(jí)政府和個(gè)人分別承擔(dān)一部分，但只要中央出臺(tái)提高醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)的政策，地方政府就要進(jìn)行相應(yīng)配套。再如中央要求提高公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，地方不論經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政狀況如何都要執(zhí)行。這同樣給地方帶來(lái)支出壓力，不僅使政策難以真正落實(shí)，也影響了地方財(cái)政的可預(yù)期性。但在當(dāng)前體制下無(wú)法做到誰(shuí)出政策誰(shuí)掏錢(qián)，從較長(zhǎng)一段時(shí)間看，配套資金很難取消。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

財(cái)政收支失衡在不同層級(jí)政府間都有體現(xiàn)，只是程度不一，政府層級(jí)越低財(cái)政脆弱性越大，這種脆弱性集中體現(xiàn)在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上。從調(diào)研情況看，縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重高且增長(zhǎng)快，如2014年，福建仙游縣達(dá)到73%，廣西全州縣在84%以上，貴州省息烽縣則高達(dá)99.55%；從2014年到2015年上半年，息烽縣債務(wù)增長(zhǎng)了8.2%，廣西靈川縣則增長(zhǎng)了138.46%。因此，還債壓力普遍較大。

2015年進(jìn)行的債務(wù)置換以及新增的債務(wù)額度，雖然在一定程度上減輕了基層政府融資壓力或償債壓力，但對(duì)需求來(lái)說(shuō)還是太少，尤其對(duì)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)等于杯水車薪。在房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入下行周期以及土地市場(chǎng)降溫的大背景下，推廣 PPP模式將經(jīng)受市場(chǎng)的檢驗(yàn)，緩不濟(jì)急。若不能妥善籌劃，適當(dāng)擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模，很可能會(huì)影響政府正常的融資需求。不過(guò)債務(wù)置換與債券發(fā)行涉及到資本市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題，如地方債券市場(chǎng)是否真正形成、地方債券的流動(dòng)性如何增強(qiáng)等，尚存一定的不確定性。

對(duì)于地方債務(wù)問(wèn)題，楊志勇強(qiáng)調(diào)要區(qū)別存量和增量，存量債務(wù)通過(guò)置換等方式解決，不能讓存量拖住增量。劉尚希則認(rèn)為，要防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、提高地方債務(wù)資金的使用效率，有必要在預(yù)算法框架內(nèi)建立“資本預(yù)算”。即“吃飯的錢(qián)”（經(jīng)常性預(yù)算）與“搞建設(shè)的錢(qián)”（建設(shè)性預(yù)算）分開(kāi)，前者不不允許赤字，后者則可以負(fù)債，納入資本預(yù)算。如果不分開(kāi)二者，經(jīng)常性預(yù)算也出現(xiàn)赤字，會(huì)帶來(lái)更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

融資難、融資貴

調(diào)研顯示，盡管2015年中國(guó)人民銀行多次降準(zhǔn)降息，流動(dòng)性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動(dòng)資金貸款困難。由于商業(yè)銀行對(duì)企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨惜貸、限貸現(xiàn)象，這極易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂。

從2013年開(kāi)始，山西地方煤礦大部分到期貸款無(wú)法正常續(xù)貸；河南省一些基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)貸款困難，煤炭、鋼鐵、造紙、建材等15個(gè)行業(yè)超過(guò)30%的企業(yè)流動(dòng)資金存在很大缺口。這致使企業(yè)不得不通過(guò)其他渠道如農(nóng)村信用社、小額貸款公司貸款等融資，這些渠道利率達(dá)到11%-12%，河南省有些中小微企業(yè)實(shí)際融資成本在20%以上。融資成本高，企業(yè)不堪重負(fù)。

要解決這一問(wèn)題，課題組建議，應(yīng)盡快完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資方面的國(guó)民待遇；通過(guò)財(cái)政支持擔(dān)保、貼息等支持民營(yíng)企業(yè)融資；鼓勵(lì)各地設(shè)立小微企業(yè)融資擔(dān)保基金，成立專門(mén)服務(wù)小微企業(yè)的政策性擔(dān)保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，中西部地區(qū)因其區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱，金融生態(tài)環(huán)境不佳，以及政府財(cái)力有限等原因，在信用融資中往往處于弱勢(shì)地位，但中西部后發(fā)優(yōu)勢(shì)正需要通過(guò)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此，需要通過(guò)必要的政策性金融手段適度“逆向操作”，為中西部地區(qū)政府提供支持。

聯(lián)?；ケｏL(fēng)險(xiǎn)

融資難、融資貴是引發(fā)民間融資、非法集資以及企業(yè)互聯(lián)互保鏈等問(wèn)題的重要原因，當(dāng)前這些金融風(fēng)險(xiǎn)正在逐步顯現(xiàn)，非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)等都在大幅增加。這在中西部、東部地區(qū)都有發(fā)生，相對(duì)而言，東部企業(yè)之間循環(huán)擔(dān)保、聯(lián)?；ケＳ址Q“擔(dān)保鏈”引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)更為普遍。

目前出現(xiàn)的“擔(dān)保鏈”，已經(jīng)不再是同行業(yè)、同一商圈小微企業(yè)聯(lián)保互保，相當(dāng)一部分是以某一家或者幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關(guān)聯(lián)企業(yè)擔(dān)保鏈條。從風(fēng)險(xiǎn)看，“擔(dān)保鏈”已經(jīng)超越了單純連帶責(zé)任擔(dān)保，隱藏著大量交叉聯(lián)?；ケ?wèn)題以及以此為名的騙貸行為。而且銀行為了規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，在某種程度上助推這種聯(lián)?；ケ７绞健Ｕ疄榱俗尭嗥髽I(yè)獲得貸款，也起到了推動(dòng)作用。

這樣一來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)更隱蔽，涉及面更廣，出現(xiàn)問(wèn)題處置難度更大。一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔(dān)保企業(yè)都面臨破產(chǎn)危險(xiǎn)，容易引發(fā)區(qū)域性公共風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，“擔(dān)保鏈”引發(fā)的企業(yè)破產(chǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)在溫州等地已多次發(fā)生，需要高度重視。

東北財(cái)政現(xiàn)象

東北財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題近年來(lái)是各界關(guān)注的熱點(diǎn)，國(guó)家也出臺(tái)了多項(xiàng)政策。從調(diào)研情況看，東北財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況與全國(guó)其他市縣相似。

GDP增速同比回落較快，但沒(méi)有出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2015年遼寧預(yù)計(jì)增速為3.5%，吉林前三季度達(dá)到6.3%，黑龍江前三季度達(dá)到5.5%。工業(yè)增加值下滑嚴(yán)重，2015年前三季度，吉林同比增長(zhǎng)5.1%，黑龍江同比增長(zhǎng)0.2%，遼寧同比下降5.4%；出口皆為負(fù)值。僅社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)較快，2015年前三季度，遼寧同比增長(zhǎng)7.8%，黑龍江為8.7%，吉林為8.8%。

無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況還是財(cái)政收入情況看，均未出現(xiàn)“斷崖式”下跌，之所以降幅大，一個(gè)重要原因是之前虛報(bào)比較大，從省到市到縣甚至到鄉(xiāng)都虛報(bào)數(shù)據(jù)，有些地方水分高達(dá)40%，乃至出現(xiàn)一個(gè)縣的GDP超過(guò)香港這種怪事。

調(diào)研顯示，東北財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行的重要根源在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。東三省產(chǎn)業(yè)以能源、重工業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)比重高，其中制造業(yè)和采礦業(yè)占比大。這些行業(yè)受全球經(jīng)濟(jì)不景氣影響大，且東北制造業(yè)又多處于中低端，導(dǎo)致出口下降嚴(yán)重；石油價(jià)格暴跌，使黑龍江稅收大減。由此可見(jiàn)，東北現(xiàn)象固然有其深層次問(wèn)題，但并非個(gè)別現(xiàn)象，而是全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的一個(gè)綜合反映。

政府救市風(fēng)險(xiǎn)

地方政府救市在東部地區(qū)表現(xiàn)明顯，這主要是因?yàn)闁|部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和和社會(huì)，條件允許的市縣采取了救市措施。救市情況五花八門(mén)，福建有的市縣通過(guò)稅收信息共享、設(shè)立助保金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對(duì)稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款；山東設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)投資基金，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，或者通過(guò)財(cái)政注資設(shè)立“過(guò)橋資金”幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。

總體而言，救市起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融的作用，有利于緩解結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的陣痛，但很容易帶來(lái)副作用。比如，可能妨礙市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，減慢結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的速度，使該淘汰的企業(yè)不能及時(shí)淘汰，形成一些僵尸企業(yè)。僵尸企業(yè)成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“癌癥”，與政府過(guò)去救市過(guò)度不無(wú)關(guān)系。同時(shí)，地方政府救市面臨著嚴(yán)重的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)趨緩下行、財(cái)政收入下滑的環(huán)境下，救市會(huì)將企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府身上，不但解決不了企業(yè)的問(wèn)題，反而可能擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

因此，如何把握好救市的度，在穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是對(duì)地方政府能力的重大考驗(yàn)。

財(cái)稅改革難題

事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，是當(dāng)前縣級(jí)經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)各種問(wèn)題的重要原因。

從整個(gè)支出看，全國(guó)85%的支出為地方支出，其中市、縣、鄉(xiāng)約占70%，越往下做的事越多。這與我國(guó)整個(gè)治理方式相關(guān)，治理決策和政策的頂層設(shè)計(jì)在中央，執(zhí)行層主要在市、縣、鄉(xiāng)。這種治理結(jié)構(gòu)給基層財(cái)政帶來(lái)非常大的壓力，不僅很多支出超出了地方的財(cái)政能力，且在治理效率和風(fēng)險(xiǎn)防范上都存在問(wèn)題。

還使得基層財(cái)政面臨諸多不確定性，如基層財(cái)力很多來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致基層不能及時(shí)掌握其可支配的財(cái)力規(guī)模，在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)處于被動(dòng)。而且中央財(cái)政收入減少可以提前通過(guò)提高赤字率解決，基層收入減少只能通過(guò)舉債、變賣(mài)資產(chǎn)等方式解決。

財(cái)政體制上的層級(jí)化，即主要對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)、一級(jí)管一級(jí)，是導(dǎo)致財(cái)政越往下越脆弱的體制性根源。在當(dāng)前環(huán)境下，這種體制性的弊端越發(fā)呈現(xiàn)出來(lái)。上級(jí)政府權(quán)力大，一些支出責(zé)任可以下移，財(cái)政日子相對(duì)好過(guò)，越往下政府承擔(dān)的支出責(zé)任越多，權(quán)責(zé)不對(duì)等，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政嚴(yán)重失衡。2005年之前正是因?yàn)檫@個(gè)原因，全國(guó)半數(shù)縣發(fā)不出工資，現(xiàn)在基層財(cái)政危機(jī)可能再次重演。

為此，劉尚希建議，應(yīng)該加快建立地方“轄區(qū)財(cái)政責(zé)任”。即每一級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任必須相匹配，除了對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡與縱向財(cái)政平衡負(fù)責(zé)?；鶎拥囊恍├щy應(yīng)該首先由省級(jí)政府解決，而不是直接由中央解決，這樣治理效率才能提高，真正防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在上下級(jí)財(cái)政之間轉(zhuǎn)移并導(dǎo)致擴(kuò)散。