喬東平

?

地方政府兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)研究
——基于A縣和B市的兒童保護試點實踐

喬東平

摘 要：預(yù)防和干預(yù)兒童虐待或針對兒童的暴力是國際社會普遍關(guān)注的問題，但這種狹義的兒童保護制度在我國還沒有真正建立。近年來，多起兒童受虐待和忽視導(dǎo)致重傷和死亡的案例凸顯了我國兒童保護體系的漏洞，首要的是長期沒有明確的兒童保護責(zé)任主體機構(gòu)及國家監(jiān)護制度。本文基于在河南和江蘇的兩個試點縣的質(zhì)性研究和行動研究，首次對縣級政府兒童保護主管機構(gòu)進行制度設(shè)計，包括主管機構(gòu)的組織架構(gòu)、理念、原則、目標、職責(zé)、機制、人員和經(jīng)費配備等。本項目推動當(dāng)?shù)卣雠_兒童保護的政策文件，明確兒童保護的主管機構(gòu)及其職責(zé)，開展了兒童保護實踐，并期望以小項目帶動大政策，推動中國兒童保護制度和體系的進一步完善。

關(guān)鍵詞：兒童保護主管機構(gòu)；兒童虐待；兒童保護制度

一、研究背景與問題提出

（一）主管機構(gòu)建設(shè)是兒童保護的現(xiàn)實需要

兒童保護主管機構(gòu)是指負責(zé)兒童保護的政府部門或者得到政府或法律授權(quán)的公共機構(gòu)。兒童保護制度有廣義和狹義之分。①尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護制度》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008。狹義的兒童保護指國家依法救助保護受到或可能受到暴力、虐待、忽視和其他形式傷害的兒童的各種制度、措施和服務(wù)，使兒童能有安全的成長環(huán)境。這是很多國家兒童福利的重點或中心，但在我國還沒有建立起預(yù)防和干預(yù)兒童虐待的狹義兒童保護制度。兒童虐待是指父母以及受委托照顧和管教兒童的人故意（作為或不作為）對兒童造成身體或心理傷害的所有行為，包括身體虐待、性虐待（性侵犯）、心理虐待和忽視四種形式。

虐待兒童已經(jīng)成為一個基本的、嚴重的全球性問題。②Pinheiro, P. Sérgio: World report on violence against Children. Geneva: by ATAR Roto Presse SA, 2006.研究證明，虐待兒童在中國也是常見的社會現(xiàn)象。2005年，中國作為聯(lián)合國兒童暴力全球調(diào)研項目參與國之一，在北京、廣東、陜西、湖北、浙江、黑龍江六省市大中專學(xué)生中，采取回顧16歲前經(jīng)歷的形式進行問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，各種暴力侵害兒童狀況很普遍。①陳晶琦、Dunne：《暴力侵害兒童狀況分析：6省市3577名大中專學(xué)生兒童期虐待經(jīng)歷及其與心理健康和行為問題的關(guān)聯(lián)研究》，人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/BIG5/40557/47890/47892/3393181.html，2005-05-17。中國的兒童被父母打的頻率也很高，在山東省938個小學(xué)家長中，63%承認在過去的6個月里平均體罰孩子8次。②王美芳、邢曉沛：《小學(xué)兒童父母體罰的基本特點》，《中國臨床心理學(xué)雜志》，2012（2）。在河北省1762名大學(xué)生中，76.2%的人在兒童期有遭受虐待經(jīng)歷，兒童期軀體虐待發(fā)生率為59.4%， 精神虐待為61.5%， 性虐待為10.2%。③王永紅、陳晶琦：《1732名大專學(xué)生童年期虐待經(jīng)歷及影響因素分析》，《現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)》，2012（118）。根據(jù)《2013年兒童安全教育及相關(guān)性侵案件情況報告》的統(tǒng)計，僅2013年被媒體曝光的性侵兒童案件就高達125起，平均2.92天就曝光一起，且受害人群呈低齡化。在風(fēng)險社會中，家庭功能弱化，兒童受傷害和受虐待的風(fēng)險增大，需要國家加大保護力度。

近年來，我國多起兒童受虐待和忽視導(dǎo)致嚴重傷害或死亡的案例引起政府、社會和學(xué)術(shù)界對兒童保護問題的關(guān)注。特別是2013年6月南京“餓死女童案”在多方知情，并采取了救助措施的情況下發(fā)生，說明我國對兒童虐待缺乏足夠的認識，現(xiàn)有的制度和服務(wù)不足以提供對兒童的有效保護，凸顯了我國兒童保護制度的漏洞，導(dǎo)致人們求助無門或求助無效。從3歲的姐姐逃出家門求救到餓死，歷時3個月里，民警接警并探望，醫(yī)生給做身體檢查，社區(qū)居委會現(xiàn)金救助和送洗衣機，鄰居臨時照顧一周，太婆婆和太奶奶偶爾送飯，都未能有效地保護她們，主要原因是沒有明確的兒童保護主管機構(gòu)和國家監(jiān)護制度等，使得受虐兒童沒有得到替代性安置和專業(yè)服務(wù)。由于沒有兒童保護主管機構(gòu)，也沒有任何部門為餓死女童案負責(zé)。要避免類似悲劇，政府迫切需要明確或建立兒童保護主管機構(gòu)，完善兒童保護制度。

（二）建立兒童保護主管機構(gòu)是發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗

不同國家的兒童保護制度各有特點，分為兒童保護導(dǎo)向的體系、家庭服務(wù)導(dǎo)向的體系、社區(qū)照護導(dǎo)向的體系。④Freymond, N. & Cameron, G. Towards Positive Systems of Child and Family Welfare: International Comparison of Child Protection, Family Service, and Community Caring Sstems. University of Toronto Press, 2006.目前，前兩種體系占主導(dǎo)地位，根據(jù)Gilbert的研究⑤Gilbert, N. Combatting child abuse: International perspectives and trends. New York: Oxford University Press, 1997.，以美英為代表的國家屬于“兒童保護導(dǎo)向”，首要關(guān)注的是保護兒童遠離來自其家庭的傷害，監(jiān)督及控制高危家庭中父母的行為，法律的權(quán)威是介入家庭的最主要方法，兒童保護的職責(zé)功能一般集中在一個獨立的政府部門。以瑞典為代表的國家屬于“家庭服務(wù)導(dǎo)向”，提供對兒童及家庭的支持和服務(wù)是兒童保護的重點，且與提供給大眾的服務(wù)并不區(qū)分開來，兒童保護的功能分擔(dān)在幾個社會福利和青少年司法部門。

美國兒童保護主管機構(gòu)是最完備的、最龐大的。1974年，美國聯(lián)邦《兒童虐待防治與處置法》明確了政府干預(yù)虐待兒童的責(zé)任。美國兒童保護工作組織由多個層級機構(gòu)組成，包括聯(lián)邦、州、市/縣的相關(guān)政府部門，以及社區(qū)機構(gòu)和非營利社會服務(wù)機構(gòu)等。⑥王練：《美國兒童保護工作體系及其運行特點和啟示》，《中華女子學(xué)院學(xué)報》，2010（2）。“兒童與家庭管理局”（Administration for Children& Families，ACF）是美國兒童保護和兒童福利的主管部門，隸屬于衛(wèi)生與人類服務(wù)部，兒童與家庭管理局的18個部門中，“兒童局”（Children’s Bureau）具體負責(zé)預(yù)防和干預(yù)兒童虐待和忽視。各州的機構(gòu)名稱有差異，加州社會服務(wù)部“兒童與家庭服務(wù)局”下屬的“兒童保護與家庭支持分部”負責(zé)回應(yīng)兒童虐待或忽視問題。在市/郡層面，“兒童福利服務(wù)處”負責(zé)兒童保護事宜。

英國1989年修訂和頒布新的《兒童法》，幾乎將所有的關(guān)于兒童的法律結(jié)合到了一起。英國兒童保護的主管機構(gòu)是教育部，下屬的“兒童和家事法庭顧問與支持服務(wù)處”（The Children and Family Court Advisory and Support Service）是一個非政府性質(zhì)的公共機構(gòu)，直接對教育部秘書長負責(zé)，該部門的主要責(zé)任是保護兒童，促進兒童福利的發(fā)展，此外還有“兒童專員辦公室”。地方政府“教育與兒童處”負責(zé)兒童保護，同時，根據(jù)英國2004年《兒童法》規(guī)定，英國每個地方政府還必須成立一個由各重要部門專家組成的地方保護兒童委員會，通過監(jiān)督以及提供專業(yè)指導(dǎo)確保地方各部門有效地執(zhí)行保護兒童的職能。

瑞典兒童福利和兒童保護的工作主要由衛(wèi)生與社會事務(wù)部（Ministry of Health and Social Affairs）和瑞典兒童監(jiān)察專員（The Ombudsman for Children in Sweden）負責(zé)，各有側(cè)重。兒童監(jiān)察專員及辦公室是代表兒童權(quán)益的政府機構(gòu)，主要負責(zé)兒童保護，其相對獨立，確保兒童權(quán)利以及兒童保護工作不受干預(yù)，并符合《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的規(guī)定。瑞典兒童保護工作主要由市級政府承擔(dān)，市議會下設(shè)的“社會福利委員會”承擔(dān)兒童福利和保護責(zé)任，委員會下設(shè)“社會服務(wù)辦公室”和“家庭與兒童福利中心”負責(zé)兒童保護具體工作。

香港兒童福利及兒童服務(wù)主要由勞工及社會福利局下屬的社會福利署承擔(dān)，社會福利署下設(shè)11科，其中“家庭及兒童福利科”負責(zé)兒童福利及兒童保護具體事務(wù)。

臺灣于2012年整合衛(wèi)生署、內(nèi)政部社會司和兒童局等部門，成立了以全人照護為職責(zé)的衛(wèi)生福利部，其下屬的“社會與家庭福利署”和“保護服務(wù)司”負責(zé)兒童福利和兒童保護方面的工作。

各國或地區(qū)在接到兒童受暴力、受虐待的報告后，處理虐待兒童個案都有清楚的程序指引。兒童保護的一般程序有報告、接受立案、調(diào)查、評估、確認、干預(yù)（個案管理）等幾個有機的組成部分。①Bromfield, L. & Higgins, D. National comparison of child protection systems. Child Abuse Prevention Issues, 2005.負責(zé)這些工作的大多數(shù)人員都是專業(yè)社工。

值得注意的是，西方狹義的兒童保護制度包含四個基本要素②尚曉媛、張雅華：《建立有效的中國兒童保護制度》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011。：一是兒童保護的責(zé)任主體機構(gòu)，二是兒童虐待強制報告制度，三是專門針對兒童保護的案件處理程序，四是替代性的國家監(jiān)護制度。一個有法律基礎(chǔ)的，具有這四個基本要素的制度，才可以為所有兒童提供最起碼的保護。③尚曉援：《兒童保護制度的基本要素》，《社會福利》，2014（8）。其中，兒童保護責(zé)任主體機構(gòu)是首先需要建立或明確的，它必須有足夠的權(quán)力、相應(yīng)的資源和管理能力來處理受到虐待和忽視的兒童的案例。

（三）我國兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)進入探索階段

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》明確了政府保護兒童、對兒童虐待進行干預(yù)的責(zé)任，并規(guī)定“締約國應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監(jiān)護人或其他任何負責(zé)照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯?！保ǖ?9條） 兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)正是一種適當(dāng)?shù)男姓胧?006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第七條也規(guī)定“中央和地方各級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門做好未成年人保護工作；將未成年人保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計劃，相關(guān)經(jīng)費納入本級政府預(yù)算。”未成年人保護的“有關(guān)部門”很多，但并沒有明確的兒童保護責(zé)任分工，“職責(zé)范圍”一直不明確，導(dǎo)致實踐中很容易出現(xiàn)兒童保護“都管”或“都不管”的情況。

2013年5月，“民政部關(guān)于開展未成年人社會保護試點工作的通知”發(fā)布，民政部社會事務(wù)司在全國設(shè)立了20個試點地區(qū)，要求政府“保護受傷害未成年人。建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報告和響應(yīng)機制，配合相關(guān)部門打擊操縱、教唆、利用未成年人違法犯罪行為，協(xié)調(diào)相關(guān)部門對漠視、虐待、遺棄未成年人等事件進行調(diào)查核實，收集保存相關(guān)證據(jù)，評估未成年人受傷害程度，為未成年人提供及時保護、心理疏導(dǎo)、法律援助等服務(wù)，落實國家監(jiān)護責(zé)任?！边€要求“健全未成年人社會保護工作機制。明確相關(guān)部門、基層組織、社會組織、專業(yè)機構(gòu)、各類志愿者的工作職責(zé)和協(xié)作程序，建立完善監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介、處置等保護體系，形成政府負責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與的未成年人社會保護工作機制。” 2013年6月，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司發(fā)布“關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知”，在全國設(shè)立了第一批4個試點地區(qū)。這兩個政策文件表明，盡管國家層面的立法尚未規(guī)定兒童保護主管部門，但民政部門已開始承擔(dān)兒童保護主管機構(gòu)職責(zé)的試點，擴大了其工作對象范圍，社會事務(wù)部門由過去救助保護流浪兒童擴大到所有受傷害兒童，包括受虐兒童；社會福利部門由救助孤兒、棄嬰擴大到困境兒童和困境家庭的兒童。這對促進兒童保護工作意義重大。

基于上述背景，本研究試圖為地方政府建立兒童保護主管機構(gòu)進行制度設(shè)計。

二、研究方法及研究對象

2013年11月至2014年5月，課題組在A縣和B市（縣級市）進行實地調(diào)研。這兩個地區(qū)的共同點在于，兒童救助和兒童福利工作已經(jīng)取得一定成效，民政部門對兒童保護制度建設(shè)有興趣和熱情，都是民政部未成年人社會保護試點或適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的試點地區(qū)之一。兩個地區(qū)的不同點在于，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平及兒童的狀況差異較大。A縣是國家級貧困縣，全縣總?cè)丝?8萬，其中不滿18歲的未成年人有13萬，留守兒童和困境兒童多，當(dāng)?shù)卣牙Ь硟和木戎Ｗo工作作為重點，但全縣沒有社工機構(gòu)和政府購買服務(wù)。B市是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，綜合實力很強，該市總?cè)丝?57萬，其中常住人口125萬，戶籍人口91萬，有18歲以下未成年人口約20萬，當(dāng)?shù)乩Ь硟和土羰貎和伲鈦砹鲃觾和?，全市?3家社工機構(gòu)，設(shè)立了53個社工服務(wù)站，政府通過購買服務(wù)支持服務(wù)兒童的項目。我們嘗試在欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)分別建設(shè)兒童保護主管機構(gòu)和兒童保護制度，希望為不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的地區(qū)提供實踐經(jīng)驗。

本研究采用質(zhì)性研究的半結(jié)構(gòu)式訪談、焦點小組和實地觀察方法搜集資料。2013年12月，課題組在A縣實地調(diào)研，并參觀了2011年建成的兒童福利院。2014年4月至5月，我們在B市實地調(diào)研，并參觀了兒童福利院、救助站（內(nèi)設(shè)未成年人保護中心）和社工服務(wù)機構(gòu)“兒童之家”。 我們對A縣和B市民政局主管兒童福利和兒童救助保護工作的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進行了半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對象包括副局長、主管科長或股長（主任）和相關(guān)科室的負責(zé)人，了解民政局現(xiàn)有的與兒童福利和兒童救助保護相關(guān)的部門有哪些，各部門的職責(zé)、人財物配置、工作內(nèi)容、存在的問題和困難以及對兒童保護的看法和態(tài)度等。同時，我們還訪談了公安、檢察院、法院、教育、衛(wèi)生、婦聯(lián)、殘聯(lián)和共青團等部門負責(zé)人，以及兒童福利院和救助站的負責(zé)人，了解各部門或機構(gòu)有關(guān)兒童福利和兒童權(quán)益保護的工作內(nèi)容、人財物配備、工作程序、面臨的問題以及對兒童虐待的看法和態(tài)度等。調(diào)查人員在A縣還訪談了主管民政工作的副縣長，了解政府對兒童保護工作的整體規(guī)劃。在A縣共訪談了14人，在B市訪談了民政部門6人，并與其他相關(guān)部門進行了焦點小組訪談。

本研究也是一個以改變?yōu)閷?dǎo)向的行動研究。行動研究是為行動而研究，強調(diào)將研究者和實踐者、研究過程與實踐過程結(jié)合起來，在現(xiàn)實情境中通過自主的反思性探索，解決實際問題，重視研究成果的落實。我們一方面重視當(dāng)?shù)卣块T和社區(qū)實踐者參與研究，當(dāng)?shù)孛裾块T和各相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及社區(qū)相關(guān)工作人員均參與了兒童保護培訓(xùn)，并對兒童保護主管機構(gòu)的設(shè)計方案、各部門職責(zé)及工作機制進行了討論，研究者和實踐者一起修改設(shè)計方案，使方案更能適合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況；另一方面，研究的目的是進行兒童保護的試點實踐，研究者與當(dāng)?shù)孛裾块T一起推動兒童保護主管機構(gòu)及制度的建設(shè)，推動試點地區(qū)相關(guān)政策文件的制定和出臺，對試點地區(qū)建設(shè)兒童保護主管機構(gòu)和兒童保護實踐的過程中遇到的問題進行討論，共同尋求解決方法。

三、兩地兒童救助保護工作及主管機構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）兩地兒童救助保護工作及主管機構(gòu)的特點

1.兒童救助為主線。A縣2005年開展孤兒救助，由于困境兒童較多，迫切需要解決其生存問題，2011年將孤兒救助延伸到困境兒童救助，特別是事實無人撫養(yǎng)的兒童的救助。因此A縣的兒童工作主要關(guān)注困境兒童，形成助養(yǎng)、助醫(yī)、助困、助學(xué)、助業(yè)“五位一體”的救助體系，通過現(xiàn)金救助、兒童福利院集中養(yǎng)育以及涉外送養(yǎng)等多種途徑安置困境兒童。B市的兒童工作也集中于兒童的經(jīng)濟救助，主要是對孤兒、低保兒童、流浪兒童和殘疾兒童等的救助，救助力度較大，并有社工機構(gòu)提供的兒童福利服務(wù)。

2．民政部門為主體。民政作為兒童救助和福利的主要業(yè)務(wù)部門，實際上顯現(xiàn)了兒童保護主管部門的雛形。A縣民政局“救災(zāi)辦”（有8名工作人員）負責(zé)救災(zāi)及兒童救助和兒童福利工作，對兒童福利院進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對救助對象（困境兒童）進行資格審批、資金籌措和助養(yǎng)、助醫(yī)、助困、助學(xué)、助業(yè)“五位一體”救助政策的落實。B市的社會福利與慈善事業(yè)科（有4名工作人員）負責(zé)兒童救助和福利工作，但我們實地調(diào)研時，由于該科成立不久，大多兒童救助工作還未從社會救助科轉(zhuǎn)移過來。同時，B市社會事務(wù)科負責(zé)流浪兒童的救助保護工作，并計劃根據(jù)民政部未成年人社會保護試點要求，把救助保護擴展到其他受傷害兒童。

3.領(lǐng)導(dǎo)掛帥的多部門參與。A縣2012年8月成立了縣困境兒童救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記擔(dān)任組長，以保證各項工作的有力推進和順利開展，常務(wù)副組長是縣長，四大班子分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)立在民政局，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)作為成員。縣民政、衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)等相關(guān)單位各自負擔(dān)一些兒童救助工作，形成了多部門聯(lián)動的合作機制。B市設(shè)有多個領(lǐng)導(dǎo)小組，職能重疊。

4.三級組織支撐。為了確保困境兒童救助工作的有效貫徹落實，A縣民政局建立了縣、鄉(xiāng)、村三級組織網(wǎng)絡(luò)體系和工作機制。在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立“困境兒童救助中心”負責(zé)轄區(qū)內(nèi)困境兒童信息的收集、建檔、匯總和向縣救災(zāi)股兒童福利辦公室匯報；在村一級設(shè)立“兒童福利主任”，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)困境兒童救助、兒童福利等政策宣傳工作，以及困境兒童家庭的入戶調(diào)查、定期隨訪等。B市社會事務(wù)科分管的救助站有完善的救助網(wǎng)絡(luò)體系和救助熱線，在鎮(zhèn)（區(qū)）成立了救助指導(dǎo)站。社會福利科正準備在鎮(zhèn)（區(qū)）成立兒童福利工作站和在社區(qū)設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員。三級組織網(wǎng)絡(luò)體系使得困境兒童或流浪兒童的發(fā)現(xiàn)和救助得以實現(xiàn)，為日后兒童保護工作的全面開展奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）兩地兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)的優(yōu)勢和問題

研究發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)的兒童福利和救助保護工作獲得了長足的發(fā)展，可以說成績很大。但談到預(yù)防和干預(yù)兒童虐待的狹義兒童保護工作，還存在突出的問題。

1.狹義的兒童保護工作還沒有提上政府日程，兩地還未關(guān)注兒童虐待問題，沒有明確的兒童保護主管機構(gòu)。我國對“兒童虐待”的理解與西方不同①喬東平：《虐待兒童：全球性問題的中國式詮釋》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012。，由于我國沒有對兒童虐待概念的明確界定，因此受訪者普遍對兒童虐待認識不清，兒童保護意識不足，認為當(dāng)前“父母對孩子溺愛較多，不存在或者很少存在虐待”。未意識到虐待與溺愛是可以同時存在的。②Qiao D. P. & Chan, Y. C. Myths of child abuse in China: findings based on a qualitative study in Beijing. China Journal of Social Work, 2008, 1（3）: 263-275.兩地公檢法部門習(xí)慣按照“虐待罪”來界定兒童虐待，對兒童虐待的普遍性和防治的必要性認識不足。

2.機構(gòu)設(shè)置不盡合理。A縣民政局救災(zāi)辦公室負責(zé)兒童福利工作有些名不副實，工作職責(zé)中未包括狹義的兒童保護；另有福利辦公室，但不管兒童福利工作。B市民政局兩位副局長分管社會福利（包括兒童福利院）和社會事務(wù)（包括救助站及未成年人保護中心），分別進行各自的試點，在兒童保護工作上缺乏統(tǒng)籌，容易造成人財物的浪費，也很難確定哪個科室應(yīng)該負責(zé)兒童虐待的預(yù)防和干預(yù)工作。社會福利科僅有“半個工作人員管理兒童福利”。其他各相關(guān)部門往往根據(jù)本系統(tǒng)的工作任務(wù)和自己的理解開展工作，在兒童保護方面缺乏科學(xué)、明晰的職責(zé)分工和相關(guān)的組織架構(gòu)。

3.干預(yù)兒童虐待缺乏依法辦事的依據(jù)。當(dāng)?shù)貨]有政策文件規(guī)定干預(yù)兒童虐待問題，沒有兒童虐待報告制度，沒有兒童保護的專項資金和專業(yè)人員，缺乏兒童保護服務(wù)，受虐兒童發(fā)現(xiàn)難、安置難，剝奪監(jiān)護權(quán)難。

4.缺乏專業(yè)的兒童保護組織和工作人員?，F(xiàn)有工作人員均無干預(yù)兒童虐待和忽視的經(jīng)驗，培訓(xùn)不足，無力處理相對復(fù)雜的兒童虐待案例，特別是在A縣，難以找到可以轉(zhuǎn)介的機構(gòu)或?qū)I(yè)人員。

四、對兩地兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)的框架建議

在了解試點地區(qū)A縣和B市兒童保護工作的現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，研究者和實踐者一起討論如何在縣級層面建立兒童保護主管機構(gòu)，以小項目帶動大政策，推動地方性政策的出臺和彌補兒童保護制度的漏洞。

（一）兒童保護主管機構(gòu)的工作理念和原則

1.每一個未成年人都享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，他們都有權(quán)利獲得足夠的照顧、保護和發(fā)展。

2.保障每個兒童的安全，使其免受虐待或暴力傷害是政府的責(zé)任。

3.遵循兒童優(yōu)先、兒童第一的原則，在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和使用公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求。

4.遵循兒童利益最大化原則。關(guān)于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政部門或立法機構(gòu)執(zhí)行，應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮。

5.家庭是最適合兒童成長的環(huán)境，每一個兒童都應(yīng)該擁有一個安全而永久的家庭。在保證安全的前提下，盡量讓兒童生活在家庭環(huán)境中。

6.對遭遇困難的父母/家庭提供幫助支持或依法介入。如果經(jīng)過協(xié)助與支持，大部分可以扮演良好的父母角色，社會有責(zé)任提供父母所需要的服務(wù)，來幫助他們提升家庭功能；如果父母沒有能力或者拒絕履行其職責(zé)，或者虐待未成年人，兒童保護主管機構(gòu)有權(quán)以保護兒童的目的介入家庭。

（二）兒童保護主管機構(gòu)的工作目標

兒童保護主管機構(gòu)的基本工作目標：預(yù)防對兒童的虐待、暴力和忽視傷害事件，當(dāng)兒童在家庭、幼兒園、學(xué)校、兒童福利機構(gòu)等受到暴力傷害和虐待時，擔(dān)負政府責(zé)任，與社區(qū)和非政府組織合作，進行干預(yù)和處理，并提供兒童保護服務(wù)，旨在保護兒童安全和健康發(fā)展。其具體的工作目標有下列幾項：

1.建立本地兒童保護制度，除了兒童保護主管機構(gòu)以外，還有兒童虐待報告制度、國家監(jiān)護制度和兒童保護工作程序等基本要素，按照兒童保護的工作程序開展工作；

2.提升居民兒童保護意識，從源頭預(yù)防兒童虐待，減少兒童遭受虐待和暴力傷害的風(fēng)險；

3.依法預(yù)防和干預(yù)各種針對兒童的虐待、暴力和忽視傷害，保護兒童合法權(quán)利，保障兒童能有一個安全和健康成長的環(huán)境；

4.建立能有效發(fā)揮作用的多部門、多專業(yè)合作的工作機制，并加強政府與社會組織在兒童保護方面的合作；

5.建立針對兒童和家庭的專業(yè)服務(wù)體系，確保在兒童受到虐待或者可能有受虐危險的情況下，能獲得安全且持續(xù)性的照顧和服務(wù)。

（三）縣級兒童保護主管機構(gòu)及組織架構(gòu)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，要在基層推進兒童保護工作的真正落實和兒童保護事業(yè)的發(fā)展，不僅需要橫向的部門合作，而且需要一套從縣（區(qū)、市），到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），再到村（社區(qū)）縱向的完整的兒童保護組織體系。課題組最初設(shè)計的民政局某個科室作為兒童保護主管機構(gòu)的建議未被完全地采納，原因是民政部門協(xié)調(diào)其他政府部門的權(quán)力不足。民政部門認為，只有上級主管領(lǐng)導(dǎo)（最好是縣市一把手）親自掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組才有權(quán)威統(tǒng)籌和落實兒童保護工作。因此，我們設(shè)計了縣市主管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的“兒童福利和兒童保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦公室作為當(dāng)?shù)貎和Ｗo和兒童福利的主管機構(gòu)。組織架構(gòu)如圖1所示，形成兒童保護多部門、多層次合作的工作機制。

圖1　縣級兒童保護主管機構(gòu)組織架構(gòu)圖

（四）縣級兒童保護主管機構(gòu)的職責(zé)

1.領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)

兒童福利和兒童保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組由縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長，四大班子分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，小組成員包括民政、衛(wèi)生、教育、公安、司法、法院、檢察院、人力資源和社會保障、財政、人民團體（婦聯(lián)、共青團、殘聯(lián)）等兒童保護相關(guān)單位負責(zé)人。此外，關(guān)心下一代委員會（關(guān)工委）的工作也與兒童保護相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)小組有助于整合各方力量和資源，統(tǒng)一思想，協(xié)同推進兒童保護工作的真正落實。調(diào)研時，試點地區(qū)已經(jīng)成立或準備成立與困境兒童救助或兒童福利相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組，有一定的組織基礎(chǔ)，我們在領(lǐng)導(dǎo)小組中增加了兒童保護的制度設(shè)計和工作職責(zé)。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，領(lǐng)導(dǎo)小組在兒童保護方面的職責(zé)包括以下三點：

（1）負責(zé)制定本地兒童福利和兒童保護的重要政策文件和實施方案，并向縣（市）委和政府匯報，使兒童保護有明確的政策依據(jù)和行動指引；

（2）負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)兒童福利、兒童保護相關(guān)政府部門和人民團體的多部門合作，明確并落實聯(lián)動工作機制；必要時，組織多部門聯(lián)席會議討論發(fā)生的嚴重兒童保護個案如何處理；

（3）負責(zé)宣傳、督促、檢查全縣（市）兒童福利和兒童保護政策執(zhí)行和工作落實的情況，推動各部門兒童保護相關(guān)專業(yè)人員的培訓(xùn)。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在該縣（市）民政局。

2.民政部門的職責(zé)

民政局需要明確負責(zé)兒童保護工作的行政科室，這在不同地區(qū)可能是不同的。當(dāng)時，A縣一直由救災(zāi)股（救災(zāi)辦）負責(zé)困境兒童救助保護工作，建議把兒童保護和兒童福利工作從救災(zāi)股中獨立出來，使其名正言順。B市社會福利和慈善事業(yè)科負責(zé)兒童福利工作，在兒童福利院設(shè)立了兒童福利指導(dǎo)中心，同時，社會事務(wù)科在救助站設(shè)立了未成年人保護中心。兒童福利和兒童保護如果能由一個部門管理將更有效率，無論兒童保護歸口哪個科室，民政部門作為兒童保護的執(zhí)行和管理部門具有以下職責(zé)。

（1）負責(zé)處理兒童福利和兒童保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或委員會）的日常事務(wù)，起草相關(guān)的政策文件和實施方案，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全縣做好兒童福利和兒童保護的宣傳教育、法規(guī)解釋、政策落實、經(jīng)費預(yù)算、人員培訓(xùn)、制度建設(shè)、工作考核、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和對外發(fā)布信息等工作。

（2）設(shè)立、指導(dǎo)和管理24小時兒童保護熱線（可以設(shè)在兒童福利院或者未成年人保護中心），配備2名接線員，24小時接聽熱線電話，接受針對兒童的暴力、虐待和忽視等各類侵犯兒童合法權(quán)益的報告，并初步判斷這些報告是否成案，然后根據(jù)兒童保護工作程序處理。

（3）落實聯(lián)動工作機制，建立政府正式系統(tǒng)之間以及與社會非正式系統(tǒng)的合作，組織、協(xié)調(diào)多部門個案會議和多學(xué)科專家會議，討論評估已經(jīng)發(fā)生的高危個案，提出干預(yù)方案，形成決議。

（4）在兒童福利院或未成年人保護中心設(shè)立兒童庇護中心，接受嚴重受虐兒童的臨時庇護，為其提供照顧、教育、醫(yī)療和心理輔導(dǎo)等服務(wù)，或者安排家庭寄養(yǎng)等。根據(jù)多部門個案會議或多學(xué)科專家會議的決議，以及受暴力傷害兒童家庭功能恢復(fù)情況，協(xié)助家外安置的兒童返家，或者必要時依法代理受虐兒童向法院申請“人身保護令”和撤銷（變更）施虐者的監(jiān)護權(quán)。

（5）負責(zé)制定兒童保護工作程序和兒童家庭服務(wù)計劃，定期對兒童保護工作人員進行兒童保護的專業(yè)培訓(xùn)，提供兒童和家庭保護服務(wù)和救助。

（6）指導(dǎo)、檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的兒童保護工作和社區(qū)兒童福利主任（督導(dǎo)員）的工作，支持和督導(dǎo)基層社區(qū)進行定期家訪、高風(fēng)險家庭篩查和宣傳教育，做好針對兒童的暴力、虐待和忽視傷害事件的源頭預(yù)防。

（7）依法做好全縣（市）兒童社會福利機構(gòu)、兒童保護機構(gòu)、社會服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管和統(tǒng)籌工作，各機構(gòu)接到受暴力傷害和虐待忽視兒童的報告或者在工作中發(fā)現(xiàn)這樣的兒童，及時轉(zhuǎn)介給兒童保護熱線，由后者根據(jù)規(guī)定的程序匯總上報。

（8）負責(zé)兒童保護數(shù)據(jù)、資料的收集匯總和建檔，做好受暴力、虐待和忽視傷害的高危兒童及家庭的個案管理。

（9）大力培育社會組織，特別是專業(yè)的社工服務(wù)機構(gòu)，推動政府購買社會組織的兒童福利和兒童保護服務(wù)。

此外，課題組也制定了領(lǐng)導(dǎo)小組其他成員單位各自的兒童保護職責(zé)，受本文篇幅所限，這里無法贅述。

（五）縣級兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)的政策保障

兒童保護主管機構(gòu)建設(shè)的最終目的是為了更加有效地保護兒童。因此，不能落入“衙門”思維，僅僅關(guān)注機構(gòu)本身的建立，更重要的是關(guān)注這個機構(gòu)的有效運行，使之能用、管用。為此，一些關(guān)鍵性的支撐政策的出臺至關(guān)重要。在國家立法滯后的情況下，借鑒其他國家和地區(qū)的兒童保護經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，A縣和B市根據(jù)課題組的設(shè)計和建議，在2014年6月和2015年1月分別出臺了政策文件。①A：《關(guān)于在全縣建立兒童福利和兒童保護制度的通知（試行）》；B：《適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作方案》。

首先，該政策文件明確規(guī)定了兒童福利和兒童保護工作的主管機構(gòu)及工作機制、領(lǐng)導(dǎo)小組及各部門在兒童福利和兒童保護方面的職責(zé)、兒童安全報告制度、兒童保護工作內(nèi)容及程序或機制，使兒童保護主管機構(gòu)的建設(shè)和運行走上了法制化和現(xiàn)實性的路子。

其次，兒童保護主管機構(gòu)的運行需要配備工作人員，縣級層面有兩種選擇，一是專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，建議工作人員配備3人，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，包括兒童福利和兒童保護工作；二是原有行政科室兼領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具有兒童保護和其他的行政職能，可配備2人負責(zé)兒童保護工作（和兒童福利工作）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，每個兒童福利指導(dǎo)中心（工作站）或未成年人保護工作站的人員配置至少需要2人，一人專門負責(zé)兒童保護工作，一人負責(zé)兒童福利工作。嚴重的兒童虐待個案需要工作人員到現(xiàn)場調(diào)查，除了兒童福利主任或督導(dǎo)員和警察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作人員也需要參與。在村（社區(qū)）層面，需要配備一名兒童福利主任（督導(dǎo)員）或兒童保護主任，具體負責(zé)配合從風(fēng)險篩查、兒童虐待的發(fā)現(xiàn)和報告，到對兒童和家庭的調(diào)查評估、處置和服務(wù)等工作。初步的人員配備見表1。

表1　兒童保護工作人員配置表

最后，經(jīng)費保障是兒童保護主管機構(gòu)及兒童保護制度運行的基礎(chǔ)。應(yīng)該通過專項財政預(yù)算來保障兒童保護主管機構(gòu)及相關(guān)工作人員的工資及辦公經(jīng)費、熱線運行經(jīng)費、兒童保護信息數(shù)據(jù)收集經(jīng)費、咨詢專家費用、受虐兒童安置和養(yǎng)護費用、風(fēng)險家庭篩查經(jīng)費、兒童保護宣傳教育經(jīng)費、醫(yī)療檢查和行政司法程序的費用、購買社會組織服務(wù)經(jīng)費等。

A縣和B市包括狹義兒童保護制度內(nèi)容的政策文件的出臺，兒童保護熱線的開通，社區(qū)風(fēng)險兒童及家庭的篩查，少量個案的被報告和干預(yù)，國家監(jiān)護制度的確立，顯示具備四個基本要素的狹義兒童保護制度初見雛形，這是我國兒童保護試點的重大進展?，F(xiàn)有政策還需要進一步完善，建議明確兒童保護工作問責(zé)制度，切實增強兒童保護工作的“剛性”；明確兒童保護的人員和經(jīng)費安排；加強社工專業(yè)機構(gòu)的培育和兒童保護專業(yè)人員的培養(yǎng)；發(fā)展以預(yù)防為本，以社區(qū)為基礎(chǔ)的兒童保護模式，提高兒童保護工作的實效。我國的兒童保護工作任重道遠，面臨不少困難，但試點地區(qū)的實踐為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

□專題研究：兒童保護與兒童福利

（責(zé)任編輯：袁小平）

Construction of Child Protection Authorized and Responsible Organizations of Local Government
—Based on Child Protection Pilot Practice in A County and B City

QIAO Dong-ping

Abstract:Prevention and intervention of child abuse or violence against children is an common concerned problem around the world. However, the strict child protection system has not been established in China. In recent years, increasing number of child abuse and neglect cases with serious injuries and deaths highlight the loopholes in child protection system in China. The main reason is that China does not have a clear child protection authorized and responsible organization and national monitoring system for a long time. Based on the qualitative research and action research conducted in the field of two pilot counties in Henan and Jiangsu, this article, for the first time, designed a system of county-level child protection authorized and responsible organizations, including organization structure, notion, objectives, responsibilities, mechanisms and allocation of human resources and funds. We have pushed forward the government to release child protection policy and clearly point out the child protection authorized and responsible organizations and their responsibilities, as well as to practice child protection, In addition, we hope that Chinese child protection system can be greatly improved by releasing related policies based on the small pilot project or interventions.

Key words:child protection authorized and responsible organizations; child abuse; child protection system

基金項目：本課題是兒童樂益匯“中國兒童保護項目”的子課題。
感謝中國兒童樂益匯和澳大利亞新南威爾士大學(xué)的項目資金資助，感謝試點地區(qū)政府各部門特別是民政部門的參與和協(xié)助！

作者簡介：喬東平，北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授、副院長、博士生導(dǎo)師，研究方向為兒童保護、家庭和兒童福利、社會政策、社會工作。（北京，100875）