柳建坤 李炎可 胡文博

[摘要]本文立足“社會(huì)治理”政治話(huà)語(yǔ)和社區(qū)多元化權(quán)力的結(jié)構(gòu)格局，從網(wǎng)格化管理模式與社區(qū)自治的運(yùn)作關(guān)系研究入手，構(gòu)建了當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理改革創(chuàng)新模式，首次提出了“多元復(fù)合化治理”的新概念。文章通過(guò)梳理和總結(jié)網(wǎng)格化管理的相關(guān)理論研究及所面臨的時(shí)代性挑戰(zhàn)，并基于行政權(quán)力與社區(qū)差異化利益訴求對(duì)立所造成的基層社會(huì)制度性“斷裂”這一事實(shí)，提出了突破網(wǎng)格化管理理論和實(shí)踐困境的創(chuàng)新行動(dòng)邏輯，進(jìn)而嘗試建構(gòu)全新的既有理論指導(dǎo)又有可操作性的基層社會(huì)治理模式，努力克服社區(qū)網(wǎng)格化管理的“負(fù)效應(yīng)”，促進(jìn)社區(qū)治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理 網(wǎng)格化管理 社區(qū)自治 多元復(fù)合化治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]C912.821 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）02-0037-03

改革開(kāi)放后，在社會(huì)結(jié)構(gòu)加速變遷所引發(fā)的社會(huì)管理難度加大的背景下，網(wǎng)格化管理作為“被動(dòng)式”的制度選擇在顯性社會(huì)矛盾突發(fā)和擴(kuò)散的背景下應(yīng)運(yùn)而生。但是在其火熱開(kāi)展的同時(shí)，自20世紀(jì)末發(fā)軔的社區(qū)自治卻處于一種“尷尬”的發(fā)展境地。在建設(shè)之初，建設(shè)目標(biāo)是力圖激活單位制下長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)的社會(huì)自治力量。但是社區(qū)作為網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)中的“基礎(chǔ)運(yùn)作區(qū)”，決定了其發(fā)展必然帶有較強(qiáng)的行政化色彩。盡管網(wǎng)格化管理在優(yōu)化行政效率和提高政府績(jī)效方面具有極強(qiáng)的制度優(yōu)勢(shì)，但其制度化推廣必須以基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展格局作為應(yīng)用前提，而其實(shí)際運(yùn)行效果能否與社區(qū)多元化利益訴求相契合還有待考察。由此，二者之間的運(yùn)作關(guān)系可以作為考察網(wǎng)格化管理制度效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)切入點(diǎn)，并且通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)管理理論的梳理和總結(jié)，分析其在當(dāng)前政治話(huà)語(yǔ)環(huán)境下所面臨的時(shí)代性挑戰(zhàn)以及潛在的創(chuàng)新行動(dòng)邏輯。進(jìn)而提出適應(yīng)多元化利益格局的社區(qū)治理的新型模式，促進(jìn)共同參與、平等協(xié)商的基層社會(huì)治理有機(jī)實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、網(wǎng)格化管理的理論嬗變和時(shí)代性挑戰(zhàn)

探索適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的管理體制是對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時(shí)代背景。網(wǎng)格化管理于2004年在北京市東城區(qū)率先施行，引起了政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在傳統(tǒng)理論中，網(wǎng)格化管理一直被視為一種能夠有效整合行政資源和強(qiáng)化社會(huì)管理能力的管理體制，因?yàn)槠涑浞煮w現(xiàn)了“規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)一化，管理流程的規(guī)范化，管理權(quán)責(zé)的清晰化，管理效率的高效化”[1]。而且“在彌補(bǔ)現(xiàn)有基層維穩(wěn)機(jī)制不足、化解影響基層社會(huì)穩(wěn)定的突出矛盾、提升基層維穩(wěn)效能等方面體現(xiàn)出獨(dú)特功效”[2]。特別是一些官方的調(diào)研報(bào)告對(duì)該模式也贊譽(yù)有加。北京市東城區(qū)區(qū)委書(shū)記陳平認(rèn)為，“新模式有效降低了管理成本，節(jié)約了政府管理資源，產(chǎn)生了較大的經(jīng)濟(jì)效益，并且有利于城市管理問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速處理。”[3]趙澤傳則高度評(píng)價(jià)了網(wǎng)格化管理對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理，加快城市建設(shè)的積極作用，認(rèn)為其“有利于加強(qiáng)社會(huì)管理，提升城市管理水平，加快社區(qū)管理體制機(jī)制轉(zhuǎn)變”[4]。

伴隨著社會(huì)管理創(chuàng)新工作的深化和政治話(huà)語(yǔ)的更新，網(wǎng)格化管理的理論研究發(fā)生了轉(zhuǎn)向。2012年，“社會(huì)治理”開(kāi)始成為我國(guó)政治體制改革的核心目標(biāo)。其中心內(nèi)容為：以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為方向，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、多方參與的社會(huì)管理體制，努力推動(dòng)多元主體協(xié)同治理格局的形成。[5]基于這一視角，網(wǎng)格化管理的隱性制度局限開(kāi)始受到學(xué)界的關(guān)注。有學(xué)者指出，“由政府主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理帶來(lái)了運(yùn)行成本的問(wèn)題，可能制約著社區(qū)自治的發(fā)展，同時(shí)存在網(wǎng)格管理泛化等問(wèn)題?！盵6]此外，網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢(shì)被過(guò)度放大所引致的“全能網(wǎng)格論”會(huì)加重對(duì)政府的“管理依賴(lài)癥”，蘊(yùn)涵著弱化居民自治的風(fēng)險(xiǎn)。[7]

理論探索歷程折射出社會(huì)管理模式設(shè)計(jì)思路與制度實(shí)踐的發(fā)展沿革。傳統(tǒng)研究對(duì)網(wǎng)格化管理的正向評(píng)價(jià)的理論傾向反映出這一模式在運(yùn)行之初獲得了學(xué)界和官方的基本肯定。城市社會(huì)管理所面臨的巨大壓力已使改革城市管理體制、實(shí)行網(wǎng)格化管理成為必然。但從研究路徑上來(lái)看，這一階段的研究仍依托于自上而下的傳統(tǒng)社會(huì)管理維度，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力下沉，從而加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的行政性管理。然而在21世紀(jì)，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的核心是城市人從政府管理下的“單位人”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的“經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的社區(qū)人”轉(zhuǎn)型，[8]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不斷發(fā)展推動(dòng)著基層社會(huì)利益群體的加速分化，基于社會(huì)權(quán)力資源占有比例不同而衍生出了大量社會(huì)權(quán)力群體，尤其是在社區(qū)內(nèi)部演化出居民個(gè)體、政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體相互作用、相互制約的利益結(jié)構(gòu)體。傳統(tǒng)單一主體的、管制型、全能型的公共管理范式已不能適應(yīng)當(dāng)前公共事務(wù)管理的時(shí)代要求。因而，[9]仍沿襲“組織化”管理思路的網(wǎng)格化管理在基層社區(qū)實(shí)踐過(guò)程中可能引致行政力量與社區(qū)自治力量之間形成某種張力，甚至導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾和糾紛在社區(qū)管理“斷裂”狀態(tài)下愈演愈烈。

二、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)何以顯現(xiàn)——網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治運(yùn)行關(guān)系研判

長(zhǎng)期以來(lái)，城市基層社會(huì)治理思路始終貫穿于兩種向度之中：其一是自上而下的以政府為主導(dǎo)的管理向度；其二是自下而上的以社區(qū)居民為主體的自治向度。中國(guó)城市基層治理的基本格局就在以實(shí)現(xiàn)政府管理訴求為目標(biāo)的社區(qū)行政力量和以實(shí)現(xiàn)居民利益訴求為目標(biāo)的社區(qū)自治力量的交互協(xié)作中得以動(dòng)態(tài)構(gòu)建。然而，由于我國(guó)政府在社會(huì)資源和行政權(quán)力的壟斷地位仍未被打破，加之社區(qū)自治缺乏明確的發(fā)展定位和戰(zhàn)略支持，導(dǎo)致政府與社區(qū)在社會(huì)管理的權(quán)責(zé)歸屬上難以界定，社區(qū)自治的發(fā)展長(zhǎng)期處于徘徊停滯階段。而在這一背景下所誕生的網(wǎng)格化管理模式實(shí)質(zhì)上是科層管理體制在強(qiáng)調(diào)“技術(shù)治理”時(shí)代的制度變型，其在創(chuàng)設(shè)和運(yùn)作的各個(gè)階段都是以政府職能部門(mén)為主導(dǎo)，并通過(guò)在社區(qū)之下設(shè)置“網(wǎng)格”作為微型管理空間，構(gòu)筑起“區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”多層級(jí)式的管理架構(gòu)。

另一方面，從城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景來(lái)考察，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)利益群體正在加速分化，政府職能部門(mén)、業(yè)主居民、社會(huì)組織等利益主體已共聚于社區(qū)之中。然而，資源和權(quán)力在網(wǎng)格中的非均衡分布狀態(tài)導(dǎo)致了政府和物業(yè)公司擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以行政力量為主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理依靠其穩(wěn)定高效的運(yùn)行程序和統(tǒng)一明確的管理結(jié)構(gòu)擴(kuò)展了政府管控的領(lǐng)域和深度，使居民個(gè)體最大限度地被納入到政府管控之中，自治力量在強(qiáng)制性的壓制下必然出現(xiàn)萎縮。而且，無(wú)論是社區(qū)建設(shè)的參與程度，還是居民利益訴求的滿(mǎn)足程度，都很難予以及時(shí)、有效的保障和實(shí)現(xiàn)。

總之，通過(guò)下沉行政權(quán)力來(lái)化解社會(huì)糾紛和矛盾的管理思路已難以適應(yīng)基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于多元化治理的迫切需求。[10]強(qiáng)調(diào)運(yùn)用組織隸屬關(guān)系對(duì)個(gè)體進(jìn)行“組織化”管理的科層式管理結(jié)構(gòu)必然與自主性社會(huì)領(lǐng)域之間形成制度性的“鴻溝”，不僅造成各種矛盾和沖突在這一斷裂處開(kāi)始“井噴”，而且可能使網(wǎng)格化管理本身在應(yīng)對(duì)利益關(guān)系紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)時(shí)出現(xiàn)“制度失靈”問(wèn)題。

三、政治話(huà)語(yǔ)本土化導(dǎo)向下網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新邏輯與發(fā)展導(dǎo)向

（一）“二元互構(gòu)”與“多中心治理”：突破傳統(tǒng)社會(huì)管理困境的行動(dòng)邏輯

在社會(huì)主體多元化、平等化、協(xié)同化成為國(guó)家政治格局的基本共識(shí)下，在“社會(huì)治理”確定為社會(huì)管理體制創(chuàng)新的指導(dǎo)思路下，對(duì)于作為基層社會(huì)管理模式的核心要件——網(wǎng)格化管理模式進(jìn)行反思性研究成為必然。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治環(huán)境下，網(wǎng)格化管理的研究維度必須擺脫以往研究中行政主導(dǎo)性的局囿，即從底層社區(qū)出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益共進(jìn)為核心來(lái)加強(qiáng)社區(qū)自治，同時(shí)網(wǎng)格化管理也必須主動(dòng)對(duì)接自主性社會(huì)領(lǐng)域，形成良性互動(dòng)、持久有效的基層社會(huì)管理模式，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)和要求?！岸?gòu)”視角的提出為分析網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新方向提供了啟示。但這一研究取向主要聚焦于職能部門(mén)與基層社區(qū)之間權(quán)力資源與地位關(guān)系的思考上，并且僅僅在理論上籠統(tǒng)地提出要從“培養(yǎng)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)，規(guī)范政府社區(qū)治理行為”[11]來(lái)應(yīng)對(duì)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，因而缺乏實(shí)際性和操作性的解決策略。

多中心的治理理論對(duì)于探尋理論發(fā)展困境的突破點(diǎn)具有重要意義。多中心治理體制以自主性治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序形成的重要意義。麥金尼斯認(rèn)為“多中心體制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素是自發(fā)性”，“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”。[12]與此同時(shí)，政府治理權(quán)力的壟斷和擴(kuò)張也必須得到遏制?！白园l(fā)秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨(dú)立，但能夠作相互調(diào)適，在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關(guān)系?！盵12]“多中心體制發(fā)展有序關(guān)系方面是‘自發(fā)的，組織的傾向在若干不同的行為層次上就必然發(fā)生。”[12]行政系統(tǒng)的決策、監(jiān)督等職能的發(fā)揮都必須從社群自治出發(fā)，政治權(quán)威的樹(shù)立必須以適應(yīng)這些自治性結(jié)構(gòu)關(guān)系為前提。但多中心治理有效運(yùn)作的另一個(gè)條件是“政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動(dòng)”。[12]

奧斯特羅姆借助法國(guó)政治學(xué)家托克維爾對(duì)美國(guó)公共生活特色的認(rèn)識(shí)來(lái)闡明多中心治理的重要意義。他認(rèn)為托克維爾看到了美國(guó)公共生活“混亂與無(wú)序”表象下的深刻本質(zhì)，即美國(guó)人憑借選舉與協(xié)調(diào)，而非依賴(lài)單中心的等級(jí)制命令來(lái)解決公共權(quán)威之間的沖突。在依靠多中心優(yōu)勢(shì)來(lái)組織公共生活的過(guò)程中，“公民的集體力量永遠(yuǎn)會(huì)比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會(huì)福利”。[13]多中心治理的優(yōu)勢(shì)在于公共決策的民主性和有效性。[14]特別是在城市這一公共事物高度集聚的空間中，城市管理的單一決策中心常常引發(fā)控制失靈問(wèn)題，“在公共行政領(lǐng)域，實(shí)際的結(jié)果是政府無(wú)力按公共意愿辦事。它無(wú)法保證公共利益免受強(qiáng)大的私人利益的沖突造成的損害?！盵15]而且城市官僚制“對(duì)于大城市地區(qū)所需要的所有公共服務(wù)的提供來(lái)說(shuō)并不是最適當(dāng)規(guī)模的組織?！盵12]而多中心治理通過(guò)大中小規(guī)模政府與各類(lèi)非政府組織之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，推動(dòng)管轄單位由高度集中化向高度多中心化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使居民服務(wù)的供給效率和水平得到顯著提高，在公共利益關(guān)系的調(diào)整中推動(dòng)城市社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)。

總之，二元互構(gòu)視角以及多中心治理理論的提出，對(duì)于突破網(wǎng)格化管理在理論認(rèn)知方面的困境及其對(duì)制度實(shí)踐產(chǎn)生的負(fù)面影響提供了有益的啟迪，特別有助于關(guān)注社會(huì)權(quán)力主體多元化的政治格局和非政府組織在基層社會(huì)治理中的重要作用。筆者認(rèn)為，中國(guó)網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新性研究必須立足于主流政治話(huà)語(yǔ)，以“社會(huì)治理”作為研究基點(diǎn)，從政府、社會(huì)組織、基層社區(qū)等利益主體的權(quán)力地位及相互關(guān)系角度對(duì)其進(jìn)行深入分析。而最為關(guān)鍵的則是以推動(dòng)網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治良性互動(dòng)作為城市基層社會(huì)治理的目標(biāo)，并且針對(duì)行政力量與自主性社會(huì)領(lǐng)域之間的契合點(diǎn)提出合理的對(duì)策和建議。

（二）多元復(fù)合化治理——使基層社會(huì)治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

政府一元化管理已難以適應(yīng)不斷增大的基層社會(huì)管理壓力，這也成為推動(dòng)網(wǎng)格化管理改革的“倒逼”機(jī)制。城市政府必須在新一輪的治理創(chuàng)新中對(duì)基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)格局進(jìn)行“診脈”，并且以現(xiàn)實(shí)性時(shí)空坐標(biāo)找尋使中國(guó)城市社區(qū)治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的“制度之匙”。

在非政府組織開(kāi)始成為一支重要的社會(huì)治理力量以及社區(qū)等其他社會(huì)自治力量迅速成長(zhǎng)的背景下，由“多中心治理”理論發(fā)展而來(lái)的具有本土化色彩的“社會(huì)治理”理論為克服網(wǎng)格化管理的局限提供了指導(dǎo)思路。其理論核心是社會(huì)協(xié)同治理，主張政府、民間組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素相互協(xié)調(diào)、合作治理社會(huì)公共事務(wù)，推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)管理。在理論意義上，“社會(huì)治理創(chuàng)新需要適應(yīng)社會(huì)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)要求，從政府壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會(huì)治理力量協(xié)同治理。最重要的是打破政府本位主義，確立起‘他在性的原則。”[16]因此，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的城市基層社會(huì)秩序必然要使行政力量膨脹的趨向與社區(qū)自治力量之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，而在現(xiàn)實(shí)意義上尋求某種聯(lián)動(dòng)因子則更為關(guān)鍵。民間組織作為第三方力量是一項(xiàng)重要的社會(huì)中介機(jī)制，具有“培育和維系社會(huì)信任、創(chuàng)造和執(zhí)行社會(huì)規(guī)范、構(gòu)筑和維持公民參與網(wǎng)絡(luò)等功能，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理的重要推力”[17]。在充分發(fā)揮社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的前提下，形成“政府—社會(huì)組織—社區(qū)自治”三位一體型的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理生態(tài)，是推動(dòng)網(wǎng)格化管理在現(xiàn)實(shí)政治格局下創(chuàng)新升級(jí)的理想類(lèi)型，這也是“平等、合作、有序”的現(xiàn)代社會(huì)治理理念的充分體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，由政權(quán)力量主導(dǎo)的行政性管理向多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)化必然成為基層社會(huì)治理的理性選擇。在行政權(quán)力與居民自治二元互構(gòu)的理念指導(dǎo)下，基層社會(huì)治理模式在理想類(lèi)型上應(yīng)是以平等參與為基礎(chǔ)，政府管控與居民自治良性互動(dòng)，社會(huì)組織發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，多元治理主體平等協(xié)商、深度合作、協(xié)同處理社會(huì)事務(wù)的新型治理結(jié)構(gòu)，即“多元復(fù)合化治理”。

四、結(jié)論

當(dāng)代中國(guó)正處于變革的轉(zhuǎn)型期，由利益分化和體制規(guī)范所引致的結(jié)構(gòu)性矛盾?chē)?yán)重影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。網(wǎng)格化管理作為創(chuàng)新社會(huì)管理的制度嘗試，是國(guó)家治理方略的突破性成就。網(wǎng)格化管理模式在整合行政資源方面卓有成效，但其目標(biāo)定位和運(yùn)行效果卻與基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的自治需求之間存在某種程度的偏離，使其在現(xiàn)行狀態(tài)下難以取得預(yù)期的治理效果。城市社區(qū)管理在“社會(huì)治理”的政治語(yǔ)境中所面臨的挑戰(zhàn)，為網(wǎng)格化管理改革創(chuàng)新指明了方向。在努力實(shí)現(xiàn)治理主體平等性與協(xié)同性的時(shí)代要求下，運(yùn)用二元互構(gòu)和多中心治理的思維推動(dòng)網(wǎng)格化管理向多元復(fù)合化治理的升級(jí)改造，推動(dòng)行政權(quán)力與自治力量的良性互動(dòng)，有利于在高度分化的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中平衡、協(xié)調(diào)各方的差異和利益訴求，破除僵化的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的權(quán)力格局，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

總之，城市基層社會(huì)治理的根本目的就是讓社區(qū)成為真正意義上的日常生活空間，讓居民成為社區(qū)真正意義上的主人，讓協(xié)同治理成為真正意義上的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展理念！我們相信，這也是一個(gè)以“秩序與自由、責(zé)任與權(quán)利”為基礎(chǔ)的“好社會(huì)”（Good Society）所孜孜以求的核心價(jià)值理念和政治行動(dòng)邏輯。

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責(zé)任編輯：張麗