王剛

摘 要：在當(dāng)今社會，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法范圍已經(jīng)擴展到了社會的各個領(lǐng)域，而且行政權(quán)具有專業(yè)性、擴張性等特點，所以在行政執(zhí)法中經(jīng)常會遇到超出行政法的歸制范圍需要追究刑事責(zé)任的情事。以美國和法國為代表的兩大法系的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制對我國的法制建設(shè)有一定參考意義。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接；體制；檢察權(quán)；平臺

中圖分類號：D93 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）03-0108-06

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的定義

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是指行政執(zhí)法主體將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件和線索移交給刑事司法主體，刑事司法主體將刑事司法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌行政違法的案件和線索移交給行政執(zhí)法主體的雙向協(xié)作機制。行政執(zhí)法主體根據(jù)法律授權(quán)采取的管理、許可、處罰等行為稱為行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法主體主要是各級政府機關(guān)。刑事司法行為是指對觸犯刑法需要追究刑事責(zé)任的犯罪行為采取的立案、偵查、逮捕、起訴、審判、刑罰執(zhí)行等一系列行為，刑事司法主體包括偵查機關(guān)、公訴機關(guān)、審判機關(guān)等。行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)存在著相同之處和不同之處，相同之處在于“行政權(quán)的運作目的在于保障國家法律法規(guī)得到遵守，而偵查權(quán)的首要目標(biāo)也是以刑罰法規(guī)的具體實現(xiàn)為目的的”[1]，不同之處在于“從目的價值來看，在司法權(quán)和行政權(quán)的區(qū)別中，司法權(quán)的目的價值在于追求合法性，行政權(quán)則追求合目的性”[2]；兩者在行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域取得交集。

二、域外行政執(zhí)法與刑事司法銜接的概況

在大陸法系國家“為了實現(xiàn)實體正義，檢察機關(guān)有權(quán)要求行政執(zhí)法主體提交其在行政執(zhí)法過程中獲得的可以做為刑事證據(jù)使用的任何信息或材料?！?[3]在英美法系國家，具有相關(guān)性的信息或材料一般都具有證據(jù)資格，除非其屬于證據(jù)法上的排除范圍，所以在這些國家很少有人關(guān)注行政程序中獲得的證據(jù)進入刑事程序的合理性和可行性問題，一個基本原則是，“行政執(zhí)法主體在一個有效的行政調(diào)查中當(dāng)然可以獲得刑事證據(jù)，并在刑事訴訟中使用?！盵4]

在域外行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實踐中，也存在著行政機關(guān)與偵查機關(guān)“共同調(diào)查”的情形： 一種是“聯(lián)合調(diào)查 ”。例如歐盟國家為了使行政程序中獲得的證據(jù)能夠進入刑事程序，而采取的行政機關(guān)和偵查機關(guān)“聯(lián)合調(diào)查”的方式。在“聯(lián)合調(diào)查”中，偵查機關(guān)起主導(dǎo)作用，行政執(zhí)法主體聽從調(diào)遣，按照刑事程序法的規(guī)定進行。第二種是“聯(lián)合執(zhí)法”。例如在我國臺灣地區(qū)偵查機關(guān)與環(huán)境機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)等行政執(zhí)法主體經(jīng)常進行“聯(lián)合執(zhí)法”，臺灣法院在一起關(guān)于警察機關(guān)與稅務(wù)機關(guān)“聯(lián)合執(zhí)法”的判決中認定，“警察與稅務(wù)稽查人員在未取得被搜查人同意且未持搜查證的情況下，搜查并扣押涉案物品違反了刑事訴訟法的規(guī)定，即使事態(tài)緊急，也應(yīng)在事后3日內(nèi)向法官報告，此種情況下所搜集到的物品的證據(jù)能力值得懷疑。”[5]第三種是“平行調(diào)查 ”，例如在美國環(huán)境犯罪案件的辦理中，由于行為人可能同時觸犯刑事法律和行政法律，所以行政機關(guān)和偵查機關(guān)可以同時開展行政調(diào)查和刑事偵查，兩種同時開展的程序中獲得的證據(jù)可以共享。

三、美國的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制

（一）美國的行政執(zhí)法機構(gòu)

作為美國行政執(zhí)法機構(gòu)建立基礎(chǔ)的聯(lián)邦憲法是授權(quán)制憲法，聯(lián)邦憲法的權(quán)力來自各州的授權(quán)，各州在自己保留的權(quán)力內(nèi)自行制定憲法，所以各州行政執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力劃分、行使方式也各不相同。上述情況就導(dǎo)致美國各地的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制與聯(lián)邦的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制也大不相同，我們只能從聯(lián)邦的角度來探討美國的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，才可能有所借鑒。美國行政執(zhí)法機構(gòu)有行政執(zhí)法權(quán)的主要有財政部、內(nèi)政部、國土安全部、司法部、商務(wù)部、勞工部、農(nóng)業(yè)部、運輸部、能源部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部等。在美國，《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》對所有主體收集的所有證據(jù)材料都適用，因此，行政機關(guān)在行政程序中收集的證據(jù)材料如果想進入刑事程序作為刑事證據(jù)使用就必須符合《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》的規(guī)定，并不得屬于證據(jù)排除規(guī)則的適用范圍。在證據(jù)的收集和運用上，美國聯(lián)邦最高法院一貫立場是：行政證據(jù)的取得不必嚴格遵循正當(dāng)程序，可以根據(jù)行政程序的特點、個案具體情形適當(dāng)放寬正當(dāng)程序的要求。

（二）美國刑事偵查機構(gòu)

美國的警察和檢察機關(guān)都擁有偵查權(quán)，值得一提的是，美國行使偵查權(quán)的政府部門繁多，是典型的警察國家，這不僅體現(xiàn)在警察機構(gòu)和人員的數(shù)量上，更體現(xiàn)在警察的絕對權(quán)威上。美國警察信奉的格言是“寧愿面對12個人，也不愿面對4個人”，意思是說寧愿“先下手為強”開錯槍被刑事指控，在法庭上面對12名陪審員，也不愿意“后下手遭殃”被人開槍打死后躺在棺材里被4個人抬著，因為美國的主流民意是認同和擁護警察在執(zhí)法時擁有絕對的權(quán)威，作為社區(qū)民意代表的陪審團一般也是站在警察一邊的。美國的聯(lián)邦警察分屬司法部、國土安全部、郵政管理局等，執(zhí)法范圍是全國，美國聯(lián)邦檢察機關(guān)與聯(lián)邦司法部合署辦公，其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局是專門的偵查機構(gòu)。在全國各州，雖然有不同的設(shè)置，但總體來看，警察機關(guān)承擔(dān)主要的偵查工作，檢察機關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)警察機關(guān)的偵查工作。在實踐中，應(yīng)公民的要求，檢察機關(guān)也會直接行使偵查權(quán)，這是因為一方面在宗旨上，檢察官被視為民眾的代理人，應(yīng)當(dāng)為民謀福利；另一方面，更加現(xiàn)實的原因在于“檢察官是民選產(chǎn)生的，如果忽略選民的要求，將不利于檢察官的連任”[6]；最后從價值觀念出發(fā)，警察機關(guān)以被告可能有罪為出發(fā)點，對被告采取偵查措施，以此承擔(dān)維護社會治安的責(zé)任，“而檢察官則必須提出更高質(zhì)量的證據(jù)在法庭上將被告定罪，以顯示檢察機關(guān)的公信力，使法院的訴訟程序得以進行，以維護社會公義”[7]。

（三）普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制

所謂普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，是指行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機構(gòu)移交給外部機構(gòu)。下面，以美國聯(lián)邦環(huán)保局為例，來探討這種普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。美國聯(lián)邦環(huán)保局的行政執(zhí)法官員進行例行的行政督查，對有可能刑事處罰的行為，轉(zhuǎn)交給司法部直接提起刑事起訴或者轉(zhuǎn)交給司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局進行偵查。兩者的區(qū)別在于犯罪事實是否清楚。如果犯罪事實清楚，美國聯(lián)邦環(huán)保局就將案件直接移交給作為美國國家公訴機關(guān)的司法部或其下屬的檢察官辦公室；如果只掌握了初步的涉嫌環(huán)境犯罪的線索，需要進一步查清犯罪事實的，則移交給作為偵查機構(gòu)的聯(lián)邦調(diào)查局。聯(lián)邦調(diào)查局有權(quán)偵查的環(huán)境犯罪，包括非法處置有害廢棄物、向水體內(nèi)非法排污、非法進口限制或禁止類化學(xué)品。除此之外，美國環(huán)保局有權(quán)將環(huán)境違法案件移交司法部提起民事訴訟，而且提起民事訴訟的案件比率高于提起刑事訴訟的案件比率。出于可能損害當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與就業(yè)方面的顧慮，不同地方的檢察官的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，有的檢察官對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實施的環(huán)境犯罪怠于提起刑事訴訟，例如，如果某地就業(yè)率下降，對該地企業(yè)的刑事起訴就會減少?？磥磉x擇性執(zhí)法和地方保護主義也并非中國的特產(chǎn)，自我標(biāo)榜“法律就是上帝”的美國也難逃窠臼。

（四）特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

所謂特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，是指行政執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)設(shè)刑事偵查機構(gòu)，行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機構(gòu)的一個內(nèi)設(shè)部門移交到另外一個內(nèi)設(shè)部門。下面，以美國聯(lián)邦食品藥品管理局為例，來探討特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。1991年在“仿制藥丑聞”①的警醒下，美國食品藥品管理局成立內(nèi)設(shè)的犯罪調(diào)查署，專門從事食品藥品化妝品違法犯罪行為的預(yù)防打擊工作，其任務(wù)是對觸犯《反篡改法》、《食品藥品化妝品法》以及其他相關(guān)法律的犯罪行為進行偵查。

美國聯(lián)邦食品藥品管理局的其他行政執(zhí)法部門，發(fā)現(xiàn)涉嫌食品藥品犯罪的線索后，要及時通知犯罪調(diào)查署的探員；犯罪調(diào)查署的探員到場后會對現(xiàn)場的證據(jù)情況、是否涉嫌犯罪、犯罪情節(jié)輕重的情況進行綜合分析，形成一個預(yù)判。如果預(yù)判的結(jié)果表明，線索所涉及的情事已經(jīng)違反了《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》、《聯(lián)邦反篡改法》，需要追究刑事責(zé)任的，犯罪調(diào)查署的探員將接管該案件的調(diào)查工作，正式啟動刑事偵查程序；美國聯(lián)邦食品藥品管理局的技術(shù)設(shè)備專家、測謊儀專家、計算機物證技術(shù)員將接受探員的調(diào)遣，配合調(diào)查工作，相關(guān)的證據(jù)材料也都在探員的控制之下。在類似于美國聯(lián)邦食品藥品管理局的本身配備刑事偵查力量的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，一旦在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，刑事偵查程序就取得了優(yōu)先權(quán)，包括人力、物力、財力在內(nèi)的行政執(zhí)法資源都將為刑事偵查活動服務(wù)，以保證刑事偵查程序的順利開展。美國采用這種銜接機制有其自身的考量：首先，凡是本身配備刑事偵查力量的聯(lián)邦機構(gòu)，說明該機構(gòu)的執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)性較強、行政違法和刑事違法的界限不易厘清、不論何種性質(zhì)的違法都會對社會的管理秩序和公民的權(quán)利造成嚴重的損害，需要集中公權(quán)力進行震懾和制裁。其次，美國的社區(qū)文化帶有尊重警察權(quán)威的基因，由刑事偵查在一定范圍內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)行政執(zhí)法可以促進案件的快速、準(zhǔn)確的進入到刑事起訴程序。再次，美國的刑事偵查人員一般要經(jīng)過行政執(zhí)法部門的長期歷練和嚴格的崗位適應(yīng)性培訓(xùn)后，其中的佼佼者才能成為刑事偵查人員?？梢哉f美國的刑事偵查人員在公職人員中是一個相對“高大上”的群體。

四、法國的行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制

（一）法國的行政執(zhí)法機構(gòu)

法國實行總統(tǒng)制與內(nèi)閣制相結(jié)合的行政組織體系，其中中央政府共有17個部，有行政執(zhí)法權(quán)的主要包括：內(nèi)政和權(quán)力下放部、司法部、環(huán)境部等，每個部的名稱基本上反映了各自管轄的事務(wù)。值得注意的是，部分行政執(zhí)法部門如稅務(wù)機關(guān)、競爭委員會、海關(guān)、環(huán)境部、打擊欺詐委員會、勞動就業(yè)監(jiān)察委員會都擁有一定的刑事偵查權(quán)。

（二）法國的刑事偵查機構(gòu)

法國的刑事偵查由檢察機關(guān)、司法警察機關(guān)和預(yù)審法官共同實施。警察中承擔(dān)擁有刑事偵查權(quán)的主要是司法警察，包括：司法警察、助理司法警察、法律授予一定司法警察職責(zé)的行政警察。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)犯罪確認刑事違法行為是司法警察的一項特有職權(quán)。法國沒有獨立的檢察機關(guān)，檢察官分級配屬法院，由司法部管轄，與法院“坐著的法官”相對應(yīng)，檢察官被稱之為“站著的法官”；檢察機關(guān)具有的法律監(jiān)督和保證國家法律統(tǒng)一實施的職能?！斗▏淌略V訟法》規(guī)定：司法警察在檢察長指揮和監(jiān)督下開展初步偵查，具體包括保護和勘查現(xiàn)場，搜查扣押有關(guān)涉案物品，傳訊一切可能的知情人。檢察長可以要求這些司法警察收集一切能夠證明案件事實的證據(jù)。以偷稅案件為例，當(dāng)稅務(wù)行政執(zhí)法人員在日常的征稅過程中發(fā)現(xiàn)有偷逃稅款的情事，按照法律規(guī)定可能構(gòu)成犯罪，這時他要報告分區(qū)內(nèi)的檢察官，同時通知稅務(wù)機關(guān)本身配置的稅警。檢察官接到報告后，就在法律程序上開始了行政執(zhí)法向刑事司法轉(zhuǎn)變的過程，稅警在檢察官的指揮下開展初步偵查，搜查扣押有關(guān)物品，傳訊一切可能提供事實情況的人，并制作訊問筆錄。在搜集了相關(guān)的證據(jù)后，進入由法官主持的預(yù)審程序。預(yù)審程序是法國刑事訴訟程序中的正式組成部分，也是初步偵查之后的正式偵查。在從程序和實體兩方面進行審查的基礎(chǔ)上，預(yù)審法官會根據(jù)證據(jù)情況作出移送違警法庭、移送輕罪法庭、移送起訴庭和終結(jié)訴訟的裁定，前三種情況由檢察機關(guān)提起公訴。

（三）法國行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的雙重司法監(jiān)督

出于對行政訴訟的恐懼， 法國的各個行政機關(guān)在執(zhí)法過程中謹小慎微，力爭做到全程公開，方法之一，充分利用信息系統(tǒng)，將行政處罰的案件公布在互聯(lián)網(wǎng)上，方便公民的監(jiān)督，當(dāng)然檢察官也可以通過這些網(wǎng)站看到行政案件的辦理情況，客觀上為檢察官監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政、是否存在應(yīng)該移交刑事案件而沒有移交的情況，提供了便利條件。在法國的銜接體制中雙重司法官進行了雙重監(jiān)督，檢察官對有案不移、案件初查的過程進行監(jiān)督，預(yù)審法官對案件的正式偵查進行監(jiān)督，并能夠根據(jù)案件情況決定案件最終是走向刑事訴訟程序（包括何種刑事訴訟）還是停止訴訟。在整個過程中，行政機關(guān)在行政法院、檢察官、司法警察、預(yù)審法官的多重制約下，自由裁量權(quán)較小，而且對司法官員不能有任何隱瞞。法國的司法警察可以要求任何人，包括公共機構(gòu)或行政部門在內(nèi)，交出其持有的來自于計算機系統(tǒng)或數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的與調(diào)查有關(guān)的文件。因為現(xiàn)在不光行政相對人的商業(yè)單據(jù)的往來、財務(wù)賬目的記錄是在電腦中完成。行政機關(guān)本身的內(nèi)部審批、案情記錄也是電腦中完成，如果按照傳統(tǒng)的法律授權(quán)司法警察只能在紙質(zhì)的文件上作文章，必然會失去計算機系統(tǒng)這個巨大的信息源，從而阻礙偵查的進行。當(dāng)然，法國的行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中能否作為刑事證據(jù)使用，也是受到重重限制的，主要取決于證據(jù)收集時是否侵犯了被追訴人的辯護權(quán)、沉默權(quán)、個人隱私權(quán)等基本權(quán)利。例如，歐洲人權(quán)法院審理的芬克訴法國政府一案，法國海關(guān)關(guān)員扣押了芬克的一些文件，并要求芬克交出銀行單據(jù)，芬克拒絕提交，于是法國公訴部門準(zhǔn)備以非法隱匿文件為由對芬克提起刑事訴訟。歐洲人權(quán)法院認為：“法國政府官員要求芬克提交銀行單據(jù)的行為已經(jīng)違反了《歐洲人權(quán)公約》第6條不得強迫自證其罪的規(guī)定”[8]294。

五、對我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的啟示

（一）理順執(zhí)法體制，優(yōu)化偵查機制

體制是基礎(chǔ)、機制是延伸。美國行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制的優(yōu)勢之一，是美國的聯(lián)邦政府的機構(gòu)中許多都內(nèi)設(shè)偵查部門，基本上把偵查權(quán)的配置做到了應(yīng)配盡配，比如，在環(huán)境保護機構(gòu)、食品藥品監(jiān)管機構(gòu)、稅務(wù)機構(gòu)等都內(nèi)設(shè)偵查機構(gòu)，這樣的權(quán)力分配自然的解決了行政執(zhí)法機構(gòu)有案不移，行政執(zhí)法機構(gòu)和刑事偵查機構(gòu)各自為政，行政執(zhí)法資源和刑事偵查資源得不到有效整合，無法發(fā)揮整體優(yōu)勢的問題。但是出于對二戰(zhàn)期間法西斯警察粗暴踐踏人權(quán)的忌憚，包括我國在內(nèi)的許多國家對配置警察權(quán)都十分謹慎，秉持一種“能不配就不配”的心態(tài)，將警察權(quán)限縮在一個較小的范圍內(nèi)。

近年來環(huán)境違法犯罪、食品違法犯罪呈愈演愈烈之勢，各種令人咋舌的違法犯罪手段層出不窮，比如，有的化工企業(yè)通過深水井，將污水非法排入地下，有的食品企業(yè)在食品中摻加大量對人體有害的非食品原料，如此種種屢打不絕，這其中的原因是多方面的，但也反映出環(huán)保、食品方面行政執(zhí)法和刑事司法的銜接不暢，沒有對環(huán)境、食品犯罪形成強大的威懾。實踐中環(huán)保部門、食藥部門與公安機關(guān)的經(jīng)濟犯罪偵查部門還是“鐵路警察各管一段”的模式，經(jīng)濟犯罪偵查部門坐等行政執(zhí)法部門移交刑事案件，而不是發(fā)揮偵查機關(guān)的情報優(yōu)勢，進行情報經(jīng)營，條件成熟后主動出擊，同時行政執(zhí)法部門受部門本位主義的影響，在技術(shù)資源的共享、違法信息的交流、雙方的執(zhí)法協(xié)作上總是“猶抱琵琶半遮面”，不能“敞開心扉”的與經(jīng)濟犯罪偵查部門互通有無，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法和刑事司法銜接的效果不佳。大道至簡，解決這個問題的方法就是借鑒美國的成功經(jīng)驗，在食品藥品管理部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門內(nèi)設(shè)立刑事偵查部門。改革開放后，美國的執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的配置都是我國學(xué)習(xí)的對象，因為美國的執(zhí)法體制經(jīng)過事實證明了，是一種廉潔、高效、成本低、對社會運轉(zhuǎn)干預(yù)度小的執(zhí)法體制。在其他國家，比如新加坡的執(zhí)法體制也是廉潔、高效的，但是這種體制適合新加坡這種城邦大小的國家，對中國卻不一定適合，我們只能從美國這樣的大國來吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，因為這兩個國家管理的難度和廣度有極大的相似性。所以，不能把偵查權(quán)看作橫行無忌的洪水猛獸，而應(yīng)該看成收放自如的制敵法寶，對確實面對的違法犯罪的活動比較猖獗、行政執(zhí)法和刑事司法銜接不暢的行政執(zhí)法主體賦予偵查權(quán)，內(nèi)設(shè)刑事偵查部門不失為一條捷徑。

（二）檢察機關(guān)提前介入，法律監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)

美國的行政執(zhí)法機構(gòu)在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的線索后會在第一時間通知檢察官，并向檢察官移交相關(guān)的證據(jù)。檢察官會對證據(jù)和犯罪的情節(jié)以及當(dāng)?shù)氐纳缜槊褚膺M行綜合的考量，再決定是否起訴；如果起訴，是提起民事訴訟還是刑事訴訟；如果提起刑事訴訟，那么犯罪的證據(jù)是否足夠說服陪審團和法官、是否擁有足夠的底牌進行辯訴交易；如果證據(jù)不足還要決定是自行偵查還是指揮警察機關(guān)進行偵查，如此等等都是檢察官需要考慮的因素，所以就美國的而言，檢察官在行政執(zhí)法和刑事司法銜接的過程中享有巨大的裁量權(quán)，可以決定案件的走向。在中國檢察官的裁量權(quán)實際掌握在行政執(zhí)法機構(gòu)手中，或者說掌握在行政執(zhí)法機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者手中，這也是權(quán)力尋租的黑暗地帶和滋生腐敗的溫床。政府是社會的全方位的管理者，“國家對公民從搖籃到墳?zāi)苟加枰员O(jiān)管”[8]294，為解決社會發(fā)展過程中層出不窮的各類新問題，政府的管理公共事務(wù)的職能不斷增加，行政權(quán)不僅包含了傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)，而且不斷將越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)囊括其中。行政機關(guān)在執(zhí)法中由于權(quán)力膨脹和內(nèi)部循環(huán)的慣性，為了保護地方和部門的利益，將應(yīng)當(dāng)移送刑事司法主體的案件進行內(nèi)部消化，司法機關(guān)對這類案件無法真正開展監(jiān)督，使大量的以罰代刑等問題得不到依法處理。改變這種反常的局面的希望在于法律監(jiān)督機關(guān)的“在其位謀其政”，“對國家各類機關(guān)和公職人員執(zhí)行憲法和法律的情況進行監(jiān)督”。

通過確立檢察權(quán)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中對行政機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，可以從根本上解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接不力的問題，也有利于進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。對于行政機關(guān)不移送刑事案件的行為，檢察機關(guān)有權(quán)從執(zhí)法程序、適用法律、事實、證據(jù)等方面進行審查，如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有案不移的行為無正當(dāng)理由的，有權(quán)進行調(diào)查，在調(diào)查過程中檢察機關(guān)有詢問權(quán)、傳喚權(quán)、調(diào)閱權(quán)、行政督促權(quán)、提出檢察建議權(quán)、提請懲戒權(quán)。具體來說，行政督促權(quán)是指當(dāng)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體應(yīng)當(dāng)移送案件而不移送，或者對可能構(gòu)成刑事犯罪的案件不申請司法機關(guān)介入刑事偵查，檢察機關(guān)有權(quán)督促有關(guān)行政主體在合理的期限內(nèi)予移送或提出申請；提出檢察建議，是指檢察機關(guān)認為行政機關(guān)不移送案件或不申請司法機關(guān)介入的理由不充分的，可以對其發(fā)出檢察建議，要求行政機關(guān)限期移送案件、通知公安機關(guān)介入或主動介入案件；提請懲戒權(quán)是指“行政機關(guān)拒不履行檢察建議的，檢察機關(guān)可以提請監(jiān)察機關(guān)或其上級主管機關(guān)追究行政機關(guān)及其主要責(zé)任人的責(zé)任，以及有權(quán)建議更換辦案人員”。

（三）利用大數(shù)據(jù)，構(gòu)建大平臺

美國《紐約時報》曾著文稱，人類社會已進入“大數(shù)據(jù)時代”，數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到各行各業(yè)，逐漸成為推動生產(chǎn)力發(fā)展的重要因素，海量的新數(shù)據(jù)來源所帶來的量化轉(zhuǎn)變將引發(fā)一場產(chǎn)業(yè)革命，所有領(lǐng)域都不能置身世外。我國有關(guān)部門也緊跟時代潮流，科技部、工業(yè)和信息化部都將數(shù)據(jù)的存儲、開發(fā)、應(yīng)用、共享等前沿技術(shù)的研究早就納入“十二五”發(fā)展規(guī)劃中。同理，大數(shù)據(jù)也應(yīng)該在行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域發(fā)揮作用，在聯(lián)合監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、通報反饋、線索移交和成果共享等方面發(fā)揮作用。國家現(xiàn)在已經(jīng)出臺了構(gòu)建全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記平臺的計劃，原來分散于國土資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、民政部門、稅務(wù)部門的信息要統(tǒng)一整合到統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺，以打破信息和區(qū)域的壁壘和體制機制的障礙，改變過去各自為戰(zhàn)、單打獨斗的被動局面。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。其中，信息共享、案情通報完全可以借鑒法國的經(jīng)驗，使行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為曬在陽光下，同時擴大銜接系統(tǒng)的功能，實現(xiàn)行政處罰、移交涉嫌犯罪的案件、偵查機關(guān)是否立案的反饋、檢察機關(guān)移交監(jiān)督和立案監(jiān)督、在線法律咨詢等版塊的公開化。國內(nèi)的有些省份和部門已經(jīng)在建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺方面作出了探索。比如，山東省為了打擊假冒偽劣和侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法犯罪行為，建立了“山東省打擊侵權(quán)假冒領(lǐng)域行政執(zhí)法與與刑事司法銜接信息網(wǎng)”。該平臺有別于傳統(tǒng)的銜接模式，只要行政執(zhí)法主體在共享平臺上錄入了案件信息，就可以借助這個平臺，對行政執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)進行跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時反饋，將有效地避免有案不移、有案不立、以罰代刑等執(zhí)法偏差。但是這些只是功能單一的牛刀小試，對超出管轄區(qū)域的銜接或中央垂直管理的執(zhí)法部門與地方執(zhí)法部門的銜接就鞭長莫及。綜合正反兩方面的經(jīng)驗，在構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享方面應(yīng)該充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，按照不動產(chǎn)登記平臺的模式，全國一盤棋，建立全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺。通過這個平臺，各行政執(zhí)法主體、偵查機關(guān)、司法機關(guān)可實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理、執(zhí)法動態(tài)的交流和業(yè)務(wù)研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控。在這個過程中，作為國家最高法律監(jiān)督機關(guān)的最高檢和中央政府內(nèi)設(shè)的國務(wù)院法制辦都應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，分別代表刑事司法的一方和行政執(zhí)法的一方，共同推動平臺的建設(shè)。

注釋：

① 1989年7月，美國著名的制藥廠邁蘭公司在申報多項ANDA的過程中，發(fā)現(xiàn)公司的藥品申報較早，卻遲遲不見批準(zhǔn)，而其競爭對手公司的藥品申報較晚，卻連續(xù)獲得批準(zhǔn)。于是，邁蘭公司雇用私人偵探對FDA的評審官員進行調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)該公司的競爭對手在在申請材料中申報假數(shù)據(jù)，并欺騙和賄賂FDA評審官員，得到了審批上的優(yōu)惠。

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[8]林鈺雄.刑事程序與國際人權(quán)[M].臺北：元照出版公司，2007：294.

Abstract： Currently， the scope of administrative law enforcement body has been extended to all areas of society， and the administrative power has the characteristics of specialization， expansion etc. Investigations for criminal responsibility by administrative law beyond the scope of regulation are not rare. It is valuable to learn from the legal systems of the United States and France， for they are the models of the administrative law enforcement and criminal justice mechanisms. Our country should make efforts in three aspects： straightening out the law enforcement system， and optimizing investigation mechanisms； intervention in advance by the appropriate legal supervisory and restraining administrative powers； building a large platform with large data and breaking the informational and regional barriers of the institutional mechanisms.

Keywords： administrative law enforcement； criminal judicature； join； system

責(zé)任編輯：王之剛