摘要：鐵路是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在社會與經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。鐵路建設(shè)運營需要大量的資金支持，但其運營模式又具有很強的社會屬性，使其在長期的運營中無法實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的均衡，這就需要通過體制改革來創(chuàng)造新的制度紅利，進而實現(xiàn)運營、技術(shù)與改革創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，這一課題在目前來說具有積極的社會意義與現(xiàn)實價值。本文以中鐵政企分開為視角，從鐵道部向國家鐵路局和中國鐵路總公司體制轉(zhuǎn)型出發(fā)，對當(dāng)前形勢下鐵路融資體制改革進行深入分析研究，為我國鐵路改革的可持續(xù)發(fā)展提供理論和實踐支持。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；政企分開；融資體制改革

1 我國鐵路融資體制改革現(xiàn)狀

2013年3月，在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》通過審議，標(biāo)志著鐵路正式政企分開，將原有鐵道部撤銷，鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部其他行政職責(zé)，組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部企業(yè)職責(zé)。隨著鐵路政企分開，鐵路企業(yè)的企業(yè)化、市場化運營逐步走入正軌，鐵路融資體制改革步入全新的階段。

在鐵路政企分開的當(dāng)年，結(jié)合了中國鐵路總公司、交通運輸部、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等部委意見，國務(wù)院提出了“多方式多渠道籌集建設(shè)資金推進鐵路融資體制改革，完善鐵路運價機制穩(wěn)步理順價格關(guān)系，建立鐵路公益性與政策性運輸補貼制度，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用，強化企業(yè)經(jīng)營，努力提升資產(chǎn)收益水平，加快項目前期工期，形成鐵路建設(shè)合理”等要求。

2014年年初，國務(wù)院與中國鐵路總公司對鐵路融資體制改革進行了深入的分析，并由發(fā)改委將鐵路投融資體制改革列入當(dāng)年的交通發(fā)展改革重點，研究建立鐵路發(fā)展基金。此外，對城際鐵路與資源開發(fā)性鐵路的建設(shè)，允許地方政府與社會資本依照“量力而行、有序發(fā)展”的原則參與投資建設(shè)。在經(jīng)歷了一年多的鐵路政企分開后的職能運行之后，2015年3月，國務(wù)院總理李克強提出了“加大簡政、放管結(jié)合改革力度，多管齊下改革投融資體制，不失時機加快價格改革，推動財稅體制改革，圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟推動金融改革”等意見要求。2015年9月，鐵路總公司出臺《中國鐵路總公司關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》，再次推出了鐵路投融資體制改革新舉措，全面開放鐵路投資與運營市場。

2 我國鐵路融資體制改革存在的問題

2.1 存在的主要問題及改革困境

經(jīng)過2013年鐵路政企分開的深度改革，我國鐵路實現(xiàn)了企業(yè)化、市場化運營，但在大的體制環(huán)境下，我國鐵路系統(tǒng)仍無法擺脫社會性屬性，這使得鐵路運輸定價體制改革成為鐵路改革的重要難點。除此之外，在鐵路融資體制改革中，截止2015年，仍存在以下問題與困境：一是投資主體單一，缺乏社會與市場的有效支持，中央財政仍然是最大的投資主體；二是作為國企，鐵路改革的市場化進程無法表現(xiàn)出完全市場化特征，市場進入規(guī)模比例太高，導(dǎo)致市場化進程緩慢；三是鐵路政企分開并未完全改變傳統(tǒng)運作機制，存在缺乏透明、公平運作機制的問題，并且社會參與投融資的風(fēng)險防范機制不健全；四是在現(xiàn)有體制框架下政府與企業(yè)雖然實現(xiàn)了政企分開，但強大的政府支持使其缺乏足夠的商業(yè)競爭，生產(chǎn)效率與服務(wù)質(zhì)量與完全市場條件下無法相比；五是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定不清，影響鐵路生產(chǎn)力布局。

2.2 鐵路投融資體制改革的政策指引思路

從中國鐵路總公司發(fā)布的《2014年年度財務(wù)報告》顯示，鐵路總公司2014年度全年實現(xiàn)收入9 948.53億元，全年實現(xiàn)利潤6.36億元，鐵路總公司負債3.675萬億元，負債率為65.52%。報告顯示負債主要來自于長期累計負債，這與一直以來實行的“政企合一”與“政資合一”計劃經(jīng)濟模式的“體制內(nèi)”政策有關(guān)。在2013年實現(xiàn)鐵路政企分開之后，我國鐵路將沿著更為深入的改革步伐走下去，實現(xiàn)鐵路投融資的完全市場化，放開政府管制，由市場來進行調(diào)整。就目前的“十三五”規(guī)劃來看，我國鐵路投融資改革體現(xiàn)以下政策指導(dǎo)思想：

①全面開放鐵路建設(shè)市場，拓寬建設(shè)資金融資渠道；②由中央財政資金為主導(dǎo)，引入社會投入，建立鐵路發(fā)展基金；③發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并對發(fā)行方式與品種進行創(chuàng)新；④完善鐵路運價機制；⑤建立鐵路社會性、政策性、公益性的財政補貼制度。

3致 我國鐵路融資體制改革與管理體制改革的博弈

從鐵路總公司與社會資本效用函數(shù)來看，在鐵路政企分開的改革環(huán)境下，社會資本進入鐵路行業(yè)的動機和行為存在的前提條件，即盡可能地獲得較高的利潤。因此假設(shè)：①鐵路總公司的融資改革出于自身利益考慮，對鐵路全行業(yè)進行不完全改革，在這種情況下，鐵路總公司改革的“徹底”程度將成為影響社會資本進入的主要因素；②社會資本充足，而且國家鐵路建設(shè)運營政策穩(wěn)定，符合社會資本趨利求穩(wěn)的本性；③社會資本進行鐵路投資存在風(fēng)險，需要付出更多的“溝通成本”，因此社會資本更愿意與“徹底”改革的鐵路總公司合作。在這種情況下，鐵路總公司的效用函數(shù)為：Ze=Z1e（R） ，也就是說，社會資本進入越多，鐵路發(fā)展越快，一旦社會資本足夠多以至于鐵路建設(shè)不再受資金制約時，鐵路總公司效用最大；在效用函數(shù)基礎(chǔ)上加入總成本函數(shù)，那么鐵路總公司的融資改革與社會資本之間就出現(xiàn)了博弈，即當(dāng)鐵路公司的融資體制改革不徹底時，其與社會資本之間的溝通成本上升，進而影響社會資本的進入；當(dāng)鐵路總公司的融資改革“徹底”時，其與社會資本之間的溝通成本最低，能夠最大限度地吸引社會資本，鐵路總公司的效用提高。因此在鐵路公司的改革與不改革、社會資本進入與不進入之間進行博弈均衡，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鐵路公司改革與社會資本進入是各自理性的選擇，達到博弈均衡。由此可見，鐵路總公司投融資體制進行徹底改革，才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟與社會效益的最大化。

4 加快我國鐵路融資體制改革的建議

4.1 放寬市場準(zhǔn)入，推進投資主體多元化

2015年7月，發(fā)改委等五部委發(fā)文，將全面開放鐵路投資與市場運營，此后李克強總理也對鐵路融資改革提出了更進一步的要求。因此在今后的鐵路融資改革道路上，必須沿著黨和國家對于鐵路融資改革的指導(dǎo)思想與宏觀規(guī)劃進行，全面放開市場準(zhǔn)入，引入多元投資主體，鼓勵全面參與鐵路建設(shè)與運營，逐步平穩(wěn)地放開限制投資種類，采取多種方式積極引導(dǎo)境內(nèi)外各類社會資本以多元模式（合資、獨資、聯(lián)營、合作等）參與鐵路建設(shè)與運營。甚至對于具備條件的現(xiàn)有鐵路資產(chǎn)可依法在條件框架內(nèi)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。

4.2 擴大合資鐵路建設(shè)規(guī)模

在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，逐步擴大合資鐵路建設(shè)與運營的規(guī)模，選擇投資風(fēng)險低、收益較穩(wěn)定、經(jīng)營前景好的項目進行試點改革，擴大社會資本參與范圍，同時也要逐步擴展多樣化的融資方式。此外，重新進行合資鐵路局建設(shè)，構(gòu)建國鐵與合資鐵路的雙贏格局，打破壟斷，引入完全市場機制，引導(dǎo)社會資本與民間資本進入鐵路運營，穩(wěn)中求進。還應(yīng)重視外資引入，拓寬利用外資渠道，支持和鼓勵外資進入，進而擴大合資鐵路建設(shè)的規(guī)模。

此外，2014年，發(fā)改委提出了構(gòu)建鐵路建設(shè)基金的宏觀藍圖，并在之后進行了具體實施。因此在今后的鐵路融資體制改革中，應(yīng)構(gòu)建完善的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金體系，并依照地方細化基金，拓寬鐵路建設(shè)的融資渠道。在今后的融資體制改革中，需要重點考慮鐵路運營價格體制改革，這是深入鐵路改革的必要條件。

主要參考文獻

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