計巍巍　陳財喜

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香港福利治理模式：以長者“廣東計劃”的推行為例

計巍巍陳財喜

摘 要：福利治理以分權和參與為特征，涉及了福利提供、傳遞和享受的完整過程，且包含了多元化福利主體的各種角色及互動關系。 2013年推行的“廣東計劃”的實現(xiàn)使移居廣東居住的65歲香港長者得以領取高齡津貼，開始了香港在社會福利可移植性方面的嘗試。本文以“廣東計劃”的政策過程為案例，展示了社會議題進入政策視野的過程；剖析政府、市場、第三部門及個人在特定社會政策形成中的角色地位；特別對斯特潘（Stepan） 和馬勒（Muller）的福利治理分析框架進行了詮釋和補充，提高了分析框架的精確性和解釋力。

關鍵詞：福利治理；廣東計劃；政策過程

一、關于福利治理概念的討論

治理（governance）概念自20世紀90年代進入社會科學領域成為重要議題以來，在諸多學科與視角下得到發(fā)展和詮釋。然而治理概念的發(fā)展與福利國家研究有著密切的聯(lián)系。俞可平將治理界定為在既定范圍內(nèi)，運用多元權力與權威對特定事物的管理，以此更好地滿足公眾的需求。①俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000，第7-8頁。而福利作為典型的公共領域事物，其管理過程深受治理模式的影響，其研究也帶動了治理理論的發(fā)展。為此，對福利治理的討論離不開對多元權力的探討。在本篇文章里，對香港福利治理框架的討論也是從多元權力的交叉互動出發(fā)，從社會政策形成過程的角度討論公眾議題是如何轉化為政策并得以實施的。

治理研究涉及在事務管理中的權威變化。這種變化使國家（state）和社會（society）在社會事務管理中的界限日益模糊，當管理權威從政府轉移出去時，網(wǎng)絡、市場、社團等，除等級邏輯之外的其他管理邏輯便展現(xiàn)了出來。②Kj?r， A.M. Governance. Cambridge: Polity Press， 2004.這種權威的轉移不僅向上延伸至超國家層面，如羅斯瑙（roseau）論及全球治理（global governance），討論了一體化、全球化背景下的治理。③Rosenau， J. N. Citizenship in a changing global order. Governance without government: Order and change in world politics， 1992: 272-94.同時在治理過程中權威也不斷地向下轉移，使更多利益相關者，如服務提供方和個人，在事務管理過程中發(fā)揮更大的作用。④Hoogh， L. and Marks， G. Multi-level Governance and European Integration. Bowman and Littlefield， Boulder， Co.， 2001.因此，治理的行動主體變得多元化。而20世紀80年代福利領域關于福利多元主義（welfare pluralism）、混合福利經(jīng)濟（mixed economy of welfare）的討論也通過相應政治思潮，將福利國家的治理結構推向多元。這使國家角色淡出直接服務的提供，并在福利提供與傳輸?shù)倪^程中帶入了政府以外的參與方。①Mishra， Ramesh . The Welfare State in Capitalist Society: Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe， North America and Australia. London: Harvester Wheatsheaf， 1990.這便為之后的治理邏輯發(fā)展奠定了基礎。

參與（participation）與放權（decentralization）是治理與福利研究的共同議題，在大多數(shù)已有文獻提及福利治理（welfare governance）時，大多不特別論及福利治理的概念，例如布勞和瓦波（Burau & Vabo）； ?？潞桶矕|尼（Haikio ＆ Anttonen）； 紐曼、格蘭丁和休斯（Newman， Glendinning & Hughes）； 亨曼和芬格（Henman & Fenger）的著述，而是注重從組織視角或第三方福利提供角度進行論述，從而忽略了從社會政策形成過程討論治理。②Burau， V. and Vabo， S. I. Guest editorial: Shifts in Nordic wel fare governance: introduction and outlook. International Journal of Sociology and Social Policy， 2011（3）: 140-147； Haikio ＆Anttonen. Local welfare governance structuring informal carers' dual position. International Journal of Sociology and Social Policy， 2011（31）:185-196； Newman J.， Glendinning C. and Hughes M. Beyond modernisation？ Social care and the transformation of welfare governance. Journal of Social Policy， 2008（37）:531-557； Henman， P. and Fenger， M. Administering welfare reform: international transformations in welfare governance. Bristol， UK:Policy Press， 2006.然而，從政策形成過程討論治理是理解治理邏輯發(fā)展的必然，不但因為政策形成過程體現(xiàn)了放權與參與這兩個重要的治理議題，而且因為治理作為事務管理的概念框架具有與政策過程密不可分的強烈的實踐特征。治理理論在實踐中發(fā)展了其相關于政治、政體、以及政策過程的各個方面的框架體系。而福利治理涉及了福利提供、傳遞和享受的完整過程，且包含了多元化福利主體的各種角色及互動關系。③韓央迪: 《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《 國外社會科學》，2010（2）。從而，對福利治理的討論并非囿于理論單純地討論參與者，而是在政策形成的過程中，對事務管理的實踐進行總結的、可用概念框架描述的一種理論抽象。

在大多數(shù)文獻忽略了將福利治理作為概念框架進行描述時，斯特潘和馬勒通過對治理和社會政策的概念辨析，提出了福利治理是治理概念在社會政策中的運用，從而保障或促進市民的社會福利的觀點。④Stepan， M. & Muller， A. Welfare Governance in China？ A Conceptual Discussion of Governing Social Policies and the Applicability of the Concept to Contemporary China. Journal of Cambridge studies，2012， 7（4）: 54-72.他們以政策形成、政策實施和政策監(jiān)督為參照，對福利治理提出了一個啟發(fā)式的概念框架，用以描述和分析多元參與者在福利政策形成過程中的互動與作用，這為福利治理的分析提供了一個有用的分析框架。

二、對斯特潘（Stepan） 和馬勒（Muller）分析框架的補充

斯特潘和馬勒框架依據(jù)福利治理的三項功能：政策形成、政策實施、政策監(jiān)督，將分析框架分為相應的三個部分。并且在每個部分中總結三種治理理想型。最后，斯特潘和馬勒依照3＊3＊3的框架分類將福利治理分為27種類型，為分析福利治理提供了可參考的框架。

表1　斯特潘和馬勒福利治理功能類型

政策形成涉及政策參與部門，財政責任，標準制定等一系列問題。依據(jù)參與主體的性質(zhì)，政策形成被劃分為三種理想型。專有型（exclusive），即政策的制定與財政責任完全由國家控制及擔負，私人部門完全不參與其中；自發(fā)型（autonomous），即私人部門在沒有公共部門參與的情況下，完成形成社會政策的過程；協(xié)同型（coordinated），即國家與私人部門共同形成政策、分擔財政責任以及制定政策標準等。

政策實施的討論與福利理論研究中討論的“由誰提供福利”的傳統(tǒng)問題相互重疊。雖然在福利理論研究中有著豐富的理論框架對這一問題進行探討，但斯特潘和馬勒在進行政策實施的劃分時堅持延續(xù)使用“公共-私人”軸線標準（見圖1），將政策實施劃分為官僚型、私人型、混合型，三種實施類型。其中，官僚型（bureaucratic）是指由國家、公共部門對政策實施，不涉及私人部門；私人型（private）指由盈利或非營利的私人部門組織進行政策實施，不涉及公共部門；而混合型（hybrid）則是一種混合關系。指公立部門和私人部門共同提供政策的服務，或在公私合作伙伴關系（public private partnership）下實施政策。

圖1　“公共-私人”軸線上的政策實施分類

政策監(jiān)督，是指社會政策實施與福利提供中的合規(guī)性。它包括：國家型（state），即以政府部門進行政策監(jiān)督；持份者型（private stakeholders），即私人部門代表進行政策監(jiān)督；混合主體型（mixed-bodies），國家與私人部門共同實現(xiàn)政策監(jiān)督的類型，如政府、商會、雇員工會代表進行的共同監(jiān)督。

顯而易見，斯特潘和馬勒框架是沿著“公共-私人”軸線，對政策形成、實施以及監(jiān)督三個維度分別做了劃分。雖然此框架相對于已有文獻來說，已經(jīng)將福利治理從治理和福利研究的范疇中單獨地作為分析框架細化出來，并且用一個與眾不同的視角將福利治理框架的“實踐性”特點著重表現(xiàn)出來。但是這個框架仍然將重點放在“公共-私人”軸線的討論上，這種傾向于二分法的劃分使在描述政策形成的過程中過于簡單化，不能夠考慮到政策形成不同階段的參與主體互動行為的豐富性。此外，框架將參與治理過程的部門作為重點卻忽略了對治理過程的抽象描述，因此此框架缺乏對完整的福利治理的過程展現(xiàn)力。也就是說，此框架并沒有回答公共訴求是如何積聚，如何被表達的，以及如何被討論以至于形成政策的。這個框架也沒有回答應該如何分析政策形成后的可能性。因此，可在已有分析框架上做兩點補充，以完善其對政策動態(tài)過程的表述效用。

首先，政策形成是福利治理的重要階段。在政策形成階段應補充幾個問題以展示形成過程。政策過程不僅要關注誰參與了政策的形成，而且還應包括以下問題：參與方在政策形成中的責任都是什么？公共議題如何發(fā)現(xiàn)并被上升到政策階段？有什么工具或手段（如：法律、媒體/新媒體、集會等）？以及政策制定過程包括了怎樣的沖突與合作？

其次，福利治理框架在討論政策形成、實施和監(jiān)督環(huán)節(jié)之外，還應對福利治理的規(guī)范方面進行概括。應當指出和分析福利治理模式背后遵循的邏輯，以及福利治理事件的意義或影響它的思潮。在對斯特潘和馬勒框架進行補充后，本文將以香港的“廣東計劃”政策的制定與執(zhí)行作為案例來詮釋修正后的福利治理框架。

表2　修正后的斯特潘和馬勒福利治理框架

三、香港長者移居的“廣東計劃”分析

香港特別行政區(qū)政府于2013年10月推出“廣東計劃”，旨在使移居到廣東境內(nèi)的符合資格的長者可以享受現(xiàn)行高齡津貼（即“長者津貼”）。廣東計劃打破了長期以來的福利不可移植性，使符合資格的長者在轉換生活所在地后，仍然可以享有原生活所在地所享有的福利。在廣東計劃之前，香港居民只能在香港境內(nèi)享受政府提供的各種福利，福利金或服務不可以跟隨居民離開香港。由于公共財政支持下的福利受惠人在跨境之后無法進行有效的資格復合，因此難以保證福利不被濫用。廣東計劃的推出是香港對福利可移植性的重要探索，具有豐富的政策含義。因此，本文選用廣東計劃的政策過程作為案例，詮釋香港的福利治理路徑，并用補充后的斯特潘和馬勒框架進行分析。

香港地少人多人口持續(xù)增長，受制于城市規(guī)劃等因素，香港房屋存量難堪重負，因此有很強的誘因來推行廣東計劃引導非工作年齡人口移出香港居住。許多長者選擇遷往廣東省居住。而在2010年之前，香港奉行福利不可攜，長者津貼離港限制包括申請人在提出申請前，居港最少一年，該年離境不多于56日；以及申請獲批后付款年度內(nèi)居港不少于90天。因此選擇返回內(nèi)地居住的長者，可能失去領取每月千余元的長者津貼的機會。而隨著內(nèi)地物價增長，更有長者耗盡儲蓄被迫返港申領綜援的個案。在這樣的背景下，香港工會聯(lián)合會（簡稱工聯(lián)會）①香港工會聯(lián)合會，簡稱工聯(lián)會（FTU），成立于1984年，屬下184間屬會和60間贊助會，會員超過36萬8千人，為全香港會員人數(shù)最多的工會。于2010年3月11日開始發(fā)起游行，到政府總部請愿并遞上空果籃，要求勞工及福利局取消長者津貼離港限制，還一個充實的果籃①《還長者長者津貼 取消離港限制》，香港工會聯(lián)合會，http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about？id=17&nid=1418&year，2010-03-11。，并跟著以工聯(lián)內(nèi)地辦事處的眾多個案和媒體宣傳推廣提議。2010年6月28日，工聯(lián)會立法會議員黃國健協(xié)助三位長期定居深圳的長者，到社會福利署上水辦事處申領長者津貼，并表示如若以長期離港遭到拒絕，則會協(xié)助長者尋求司法復核，要求特區(qū)政府取消離港限制。②《助長者領長者津貼或尋求司法復核》，香港工會聯(lián)合會，http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about？id=17&nid=1858&year ，2010-06-28。同年8月9日，黃國健同三位長者到法律援助署申請法律援助，就社署以離港限制為理由，拒絕批出長者津貼提出司法復核。③《工聯(lián)會助長者提「長者津貼」司法復核》，香港工會聯(lián)合會，http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about？id=17&nid=1408&year，2010-08-09。終于在2010年10月發(fā)布的2010—2011年度政府《施政報告》中，香港政府將領取高齡津貼的離港限制，由每年240日放寬到306日，符合規(guī)定的長者每年只需留港60日便可領取全年津貼。而對于全面取消申請前后一切離港限制的意見，行政長官曾蔭權在該年度《施政報告》中表示“現(xiàn)行政策正面對司法復核的挑戰(zhàn)，我們會待情況明朗后，才考慮未來路向。”④《2010—2011政府施政報告》，http://www.policyaddress.gov.hk/10-11/sim/p65.html， 2010-10-13。至此，香港政府開始研究長者返粵的生活津貼的可行性。

然而，工聯(lián)會顯然并不滿足政策僅僅放寬長者津貼離境限制。2010年11月工聯(lián)會再次組織長者到香港禮賓府外靜坐抗議，促請政府取消長者津貼離港限制。⑤《30長者求取消長者津貼離境限制》，香港工會聯(lián)合會，http://www.ftu.org.hk/zh-hant/social？id=74&nid=1834，2010-11-21。2011年，工聯(lián)又一次在2011年9月香港統(tǒng)計處發(fā)布的香港人口普查《在中國內(nèi)地居留的香港長者的特征》報告書的基礎上，對居留廣東省的長者展開問卷調(diào)查，了解生活情況。在此調(diào)查報告中，工聯(lián)會提出多重具體的政策目標，包括：撤銷長者津貼離港限制；65—69歲長者無須通過資產(chǎn)審查均可獲發(fā)長者津貼；取消申領綜援、長者津貼前的居港期限；為有困難的長者提供及時基本生活協(xié)助，尤其是住屋支持。⑥《移居內(nèi)地長者應與香港長者享同等福利》，香港工會聯(lián)合會，http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about？id=17&nid=1393&year，2011-10-07。并將調(diào)查報告向勞工及福利局局長反映，促請將在新一年《施政報告》中寫入所提及的政策目標。勞福局局長表示現(xiàn)行政策可能面對法律問題，需要小心處理。最后，在2011—2012年的政府《施政報告》中，特首曾蔭權提出在公共福利計劃下設立“廣東計劃”，讓選擇移居廣東并符合資格的香港長者在當?shù)仡I取高齡津貼，金額與本地高齡津貼相同。⑦《2011—2012香港政府施政報告》，http://www.policyaddress.gov.hk/11-12/chi/p80.html，2011-10-12。這意味著以廣東計劃為代表的福利可移植性，正式提上政策議事日程。

2011—2012年實證報告之后，香港政府開始研究廣東計劃的具體政策，對政策目標、財政影響、福利準入和服務提供的具體細節(jié)進行設計，并在立法會展開討論。同時，2012年5月14日高等法院判決長者津貼離港限制并沒有違反《基本法》，港府設離港限制合憲。這為廣東計劃的政策實施指明了行政路徑。香港立法會分別于2012年3月20日及2013年6月10日兩次對廣東計劃的具體政策設計進行討論。結果為廣東計劃下的長者津貼留港期限變?yōu)榱粼趶V東的期限需居住滿60天；申請者仍需滿足申請前在港一年的規(guī)定，但為照顧長者，需要在廣東計劃初始階段進行一次性的特殊安排，讓符合資格的長者不必回港居留；公屋安排也更加靈活，參加廣東計劃是交還單位或刪除戶籍但不會終止租約，申請人可以在三個月內(nèi)推出廣東計劃返回公屋居住。⑧立法會福利事物委員會: 廣東計劃立法會 CB（2）1276/11-12（07）號文件，2012年3月。

同時，政府于2012年7月設立招標程序，就廣東計劃的代理機構開展招標。最終委托“香港國際社會服務社”為廣東計劃的代理服務機構，負責四個方面的工作，包括：為廣東計劃個案進行逐年復檢；協(xié)助基于健康理由，未能回港辦理申請后續(xù)的申請人完成申請；收到個人狀況轉變后向特區(qū)政府報告；以及處理受惠人，或廣東人士及團體對計劃提出的查詢。

2012年是廣東計劃全面推進的一年，但在政策推進的過程中仍有風波。在2012年行政長官改選后，由于政府將籌劃“長者生活津貼”（長津或特惠長者津貼）作為優(yōu)先落實政策。長者生活津貼計劃逾越于廣東計劃的政策推進日程之上，致使廣東計劃的推進開始遲緩。此時，工聯(lián)會、新社聯(lián)等機構堅持向政府促請廣東計劃的繼續(xù)開展。

對于政策的監(jiān)督是在廣東計劃開始實施時便已經(jīng)存在的。在廣東計劃2013年8月提前兩個月開始進行申請登記后，更有媒體對政策實施中的具體問題進行監(jiān)督，媒體批評廣東計劃登記過程“龜速”進展，并且揭示了需要解決長者香港銀行賬戶申請等具體的政策實施問題。此時，更有新社聯(lián)、民建聯(lián)等社團組織參與進來發(fā)表看法，不斷促請政府將廣東計劃推廣至福建，或廣東以外的省份。

香港的福利治理框架不但包含了在政策開始時的以督促政策實施為目的的監(jiān)督，而且包含了在政策實施一段時間之后，對已經(jīng)實施的政策的檢視過程。不同于督促實施的監(jiān)督以第三方，如媒體、社會團體為主要力量，對已經(jīng)實施的政策的檢視過程是以政府為主導的。廣東計劃自2013年10月推出后，截至2015年年底，共有1.62萬名長者受益。①黎□群英：《香港官員：長者高齡津貼“廣東計劃”未有計劃擴展至其他省份》 ，香港新聞網(wǎng)，http://www.hkcna.hk/ content/2016/0302/436959.shtml，2016-03-02。他們不須返回香港就可以獲發(fā)每月1200元港幣的高齡津貼。2016年香港政府正在檢視廣東計劃的實施情況，并預計于年底完成。因此，雖然在廣東計劃形成期間就有多名議員提議將廣東計劃擴展至旅居福建養(yǎng)老的香港長者，但在廣東計劃試點的檢視完成之前，政府不會匆忙對廣東計劃進行政策擴張。

表3　“廣東計劃”的政策過程

續(xù)表

四、結論與討論

從上述政策形成過程可以看出，國家—社會—市場三者的互動關系狀況仍是分析多元治理的前提?！皬V東計劃”的議題是從2010年開始進入公共視野的。從2010年到2013年廣東計劃的正式實施，其政策目標不斷細化，參與者不斷增多，涉及的政策工具豐富，參與者角色在政策過程中時時發(fā)生轉變。廣東計劃作為香港實現(xiàn)福利可移植性的標志性政策，是詮釋香港福利治理框架與分析政策過程的鮮活案例。廣東計劃的政策形成過程參與主體較為單一，具有政黨色彩的工聯(lián)會發(fā)揮著主導作用，扮演著將政策目標不斷細化的重要角色。而在政策準備與實施、政策監(jiān)督階段更多的政策主體進入政策過程，包括政府、NGO、媒體和其他政黨類社會團體都有參與的角色。在政策形成階段，除媒體之外，法律手段和社會調(diào)研都成為有效的政策工具，成功地聚焦社會問題，形成公共議題，并將公共議題帶入到政策領域。政府角色在政策過程中不斷轉化，作為廣東計劃政策的主要準備者，政府角色從被推動者到自然推進政策過程，再由于政府換屆因素重排政策優(yōu)先度，從而使廣東計劃遲滯下來，繼而又收到社會團體與媒體的督促。因此，在福利治理中，參與者的角色不是一成不變的，其在政策過程中的行為連續(xù)性是不斷變化的。

通過廣東計劃的案例分析詮釋了斯特潘和馬勒福利治理框架，并對其進行了補充，提高了框架的精確性和解釋力。對照框架，廣東計劃在政策形成階段是協(xié)同型，福利問題由個人向第三部門進行反映，并由第三部門形成議題向政府進行反映，并通過法律、媒體、政治手段對政策目標進行具體建議及推動，直到議題上升成為政府議事日程。政府負責對所建議的政策目標進行財政、執(zhí)行等具體評估，并做出具體實施計劃。該計劃在政策實施階段，屬于混合型。而政府通過招標與社會服務提供部門形成公私合作伙伴關系，從而進行政策實施，解決福利可攜中的受惠者資格認定問題和提供跨境服務。在政策監(jiān)督方面，雖然廣東計劃中沒有明顯的監(jiān)督部門出現(xiàn)，但是整個政策制定和實施過程都伴隨著媒體、社會輿論與法律監(jiān)督。如：對長者津貼提供的訴訟，媒體批評實施審批龜速。與參照框架與所提供的理想型（國家型，以政府部門監(jiān)督；混合主體型， 國家與私人部門共同監(jiān)督，如政府、商會、雇員工會代表共同監(jiān)督；持份者型，私人部門代表進行監(jiān)督。）不同，這些監(jiān)督是在第三方政策推動者的行動下，通過各種手段實現(xiàn)的監(jiān)督。

將廣東計劃案例與分析框架相對照，可見斯特潘和馬勒框架對于政策形成階段的描述過于概括，忽略了政策在提上正式議事日程之前，各個治理參與方發(fā)揮影響的階段，如廣東計劃的前兩個階段。而從廣東計劃的制定實施過程來看，計劃的制定和實施分為四個階段。2010—2011年《施政報告》之前為放寬長者津貼離港限制階段；2010—2011年《施政報告》至2011—2012年《施政報告》之間為廣東計劃提上政策議事日程；2011—2012年《施政報告》至2013年8月政策設計準備階段；2013年8月政策實施之后的政策監(jiān)督與為未來議題討論階段。因此，建議將政策準備階段（preparation）納入到福利治理分析框架當中，將政策準備階段依照“公共—私人”軸線區(qū)分福利治理中的多元參與主體。這在政策形成前分析授權及未授權主體，如何對社會政策施加影響，以及對于剖析政府、市場、第三部門及個人在社會政策形成中的作用非常有意義。本文只能集中從參與角色的角度討論政策形成的階段過程，當然在三個階段中參與福利治理的多元主體間是存在著復雜與多層次的互動的，對這些互動深入的揭示仍依賴于研究者對政策框架與政策過程的未來探討。

（責任編輯：何 欣）

Welfare Governance in Hong Kong: Te Policy Process of Guangdong Scheme

JI Wei-wei， CHEN Cai-xi

Abstract:welfare governance is a complicated policy process， which refers to welfare provision， distribution and entitlement. Participation and decentralization are two important dimensions of welfare governance since welfare subjects are plural and mixed. Guangdong Scheme has launched a reform of potable welfare model in Hong Kong since 2013 by extending old age allowance to Hong Kong older adults residing in Guangdong province. This paper aims to show the policy process of Guangdong Scheme. By analyzing the process of how a public issue goes to be a focused policy， the important roles of government， market and the third sector in welfare governance are revealed. Stepan & Muller's welfare governance model is employed and adapted for the Hong Kong case in this study.

Key words:welfare governance； Guangdong Scheme； policy process

作者簡介：計巍巍，香港大學社會工作及社會行政學系，博士；陳財喜，博士，香港特別行政區(qū)中西區(qū)區(qū)議員。

基金項目：教育部重大課題攻關項目（10JZD0033）的階段性成果。