鄭旭文

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

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“危急事態(tài)”和基本權(quán)利限制

鄭旭文

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

[摘要]國(guó)家在處于危急情勢(shì)或存亡威脅時(shí)，可以通過(guò)限制基本權(quán)利來(lái)消除危機(jī)。但是，為了防止國(guó)家濫用危急事態(tài)權(quán)能權(quán)能，進(jìn)而侵害人民基本權(quán)利，各國(guó)設(shè)計(jì)了各項(xiàng)程序性機(jī)制來(lái)控制危急事態(tài)可能的失范。具言之，國(guó)家采取的各項(xiàng)危急措施必須遵循基本權(quán)利保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，以確保在任何時(shí)候人的尊嚴(yán)和價(jià)值都能得以維系和實(shí)現(xiàn)。此外，國(guó)家危急事態(tài)措施還須遵循正當(dāng)程序，接受基本權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容不受侵害等原則、比例原則和法律明確性原則的檢驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]危急事態(tài)；基本權(quán)利限制；最低標(biāo)準(zhǔn)；比例原則

現(xiàn)代社會(huì)將危急事態(tài)納入憲法加以規(guī)范是一種普遍現(xiàn)象，一方面現(xiàn)代憲法大都承認(rèn)行政部門(mén)在危機(jī)時(shí)期有權(quán)暫停政府的一般規(guī)則，包括公民的權(quán)利和自由。另一方面，“危急事態(tài)”是一種“根本的危險(xiǎn)”，它可能導(dǎo)致民主架構(gòu)淪為專(zhuān)制政府的純粹附屬品，[1]進(jìn)而形成“憲法上的自由被完全蔑視而傳統(tǒng)的制衡機(jī)制完全失效”的情形。[2]1011危機(jī)經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，同時(shí)伴隨著個(gè)人權(quán)利和自由的收縮；而且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)國(guó)家危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，民主國(guó)家都會(huì)有試圖超過(guò)個(gè)人自由和權(quán)利保護(hù)底線的傾向。[2]1029在危機(jī)時(shí)期，任何一種憲政體制都有脫離憲法軌道運(yùn)轉(zhuǎn)的可能。[3]因此，國(guó)家危急權(quán)力的行使必須被嚴(yán)格限定在法律框架之內(nèi)，防止其恣意和專(zhuān)橫可能造成對(duì)人民基本權(quán)利的侵害。

一危急事態(tài)失范的程序控制

應(yīng)對(duì)危急事態(tài)的機(jī)制最早可以追溯至羅馬共和國(guó)時(shí)期，羅馬憲法授權(quán)元老院在戰(zhàn)時(shí)為了戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，可以委任一名“獨(dú)裁官”，他有權(quán)暫停法律過(guò)程和羅馬公民的權(quán)利以應(yīng)對(duì)外敵入侵和國(guó)內(nèi)起義，并可豁免一切責(zé)任。[4]盡管憲法對(duì)于獨(dú)裁官的權(quán)力設(shè)置了一定限制，但由于限制效果很有限，獨(dú)裁官制度所潛藏的威脅最終讓羅馬共和國(guó)制度傾覆了。最近的例子則是魏瑪憲法，該憲法在第48條所設(shè)定的危急事態(tài)條款一方面賦予了政府廣泛的權(quán)力來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，另一方面卻對(duì)如何規(guī)范危急事態(tài)語(yǔ)焉不詳?？枴な┟芴卦陉U述危急事態(tài)條款時(shí)認(rèn)為，在危急事態(tài)或其他特殊事態(tài)下，法治不能制約國(guó)家行動(dòng)。在施密特看來(lái)，法律秩序存在于實(shí)在法的一般性規(guī)范和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的特別決定之中，一般性規(guī)范無(wú)法就國(guó)家在危急事態(tài)下所面臨的各種事實(shí)假設(shè)以及它們處理危急事態(tài)所需的必要措施作出預(yù)測(cè)，因此，統(tǒng)治者在運(yùn)用危急事態(tài)權(quán)力作出決定時(shí)不受憲法規(guī)范的約束。[5]施密特的這一觀點(diǎn)對(duì)于危急事態(tài)條款的解釋實(shí)踐產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，為統(tǒng)治者濫用危急事態(tài)權(quán)力，僭越憲法之上提供了理論支持。制約措施的缺失最終導(dǎo)致了魏瑪共和國(guó)的倒臺(tái)，納粹政權(quán)取而代之。在危急事態(tài)下，國(guó)家被賦予特殊的權(quán)能，如果此等權(quán)能不受有效的控制，就必然會(huì)造成對(duì)基本權(quán)利的限制，讓基本權(quán)利名存實(shí)亡。因此，現(xiàn)代立憲主義要求對(duì)限制基本權(quán)利的權(quán)力進(jìn)行控制，其中包括授權(quán)控制和程序控制兩個(gè)方面。授權(quán)控制是指憲法和法律不能因?yàn)樘幚砦C(jī)情況而授予國(guó)家無(wú)邊無(wú)際的權(quán)力，憲法和法律的授權(quán)條款必須明確、具體，以避免因條款模糊而給予國(guó)家無(wú)限擴(kuò)張自己權(quán)力可乘之機(jī)。當(dāng)然，在具體的法律實(shí)踐中，為了利于國(guó)家權(quán)力能夠因應(yīng)不斷變化的危急情勢(shì)需要，必須容許其擁有一定的自由裁量權(quán)，實(shí)體規(guī)范不能給予過(guò)度的限制?！氨M管某些危機(jī)可能十分嚴(yán)重以至要暫時(shí)中止個(gè)人自由才能克服，然政府特權(quán)仍然要接受程序性制約因素和權(quán)利法案的限制。”[6]現(xiàn)代立憲主義強(qiáng)調(diào)程序控制比實(shí)體規(guī)范的限制來(lái)得更為有效，用程序來(lái)控制國(guó)家權(quán)力取代實(shí)體規(guī)范控制權(quán)力，用正當(dāng)程序來(lái)彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)范的不足，已經(jīng)成為現(xiàn)代立憲主義的普遍共識(shí)。世界各國(guó)的憲法和法律往往設(shè)定了各種程序性機(jī)制，來(lái)限制危急事態(tài)權(quán)力的可能失范。

(一)立法最終決定權(quán)

按照權(quán)力分立原則，立法機(jī)關(guān)在涉及戰(zhàn)爭(zhēng)、戒嚴(yán)等重大危急情況和基本權(quán)利限制事項(xiàng)時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)具有最終的決定權(quán)?！耙徊繎椃ǘ紤?yīng)該明確規(guī)定宣布危急事態(tài)的程序，當(dāng)行政機(jī)關(guān)宣布進(jìn)入危急事態(tài)時(shí)，這一官方聲明必須在盡可能短的時(shí)間內(nèi)得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)?！盵7]

根據(jù)議會(huì)民主主義精神，立法機(jī)關(guān)為最主要的民意體現(xiàn)者和人民基本權(quán)利的保護(hù)者，因此，“由立法機(jī)關(guān)依多數(shù)決程序合議決定國(guó)家危急權(quán)力之行使，而不至于如執(zhí)行時(shí)刻系由個(gè)人自行決策容易造成恣意濫用，且立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法所作成行使國(guó)家危急權(quán)力之決議時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)依即依立法機(jī)關(guān)之決議而執(zhí)行國(guó)家緊急措施，此亦符合法治國(guó)家權(quán)力分立原則與依法行政原則之憲法要求。而比執(zhí)行時(shí)刻不受管制之特性，似較能遵守憲法之旨意，且可防止專(zhuān)斷獨(dú)裁之情形發(fā)生?！盵8]而且，危急事態(tài)屬于國(guó)家之重大事項(xiàng)，必須謹(jǐn)慎處理和因應(yīng)，立法機(jī)關(guān)復(fù)雜的議事程序可以確保決策的科學(xué)性和合理性，將對(duì)民主憲政和法治等造成的危險(xiǎn)控制在危急情況實(shí)施前，防止執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力恣意。立法機(jī)關(guān)最終決定權(quán)原則是在總結(jié)憲政發(fā)展史上的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。例如美國(guó)憲法第1條第9款對(duì)于政府宣布危急事態(tài)給予了模糊性的授權(quán)，但從其意涵來(lái)看，政府在危機(jī)時(shí)刻所享有的特權(quán)屬于國(guó)會(huì)而非行政部門(mén)。在1861年美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)期間，針對(duì)林肯總統(tǒng)是否有權(quán)動(dòng)用戰(zhàn)時(shí)條款，中止人身保護(hù)法令的適用問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦最高法院裁決，如果說(shuō)憲法第1條模糊地將危機(jī)發(fā)生時(shí)中止人身保護(hù)法令的權(quán)力賦予了哪一個(gè)部門(mén)的話，從條文所處的位置來(lái)看，那也只能屬于國(guó)會(huì)的權(quán)力。[9]在1950年代，杜魯門(mén)總統(tǒng)試圖以戰(zhàn)時(shí)供應(yīng)軍需為由，將一家鋼鐵廠征收為國(guó)有，聯(lián)邦法院裁決總統(tǒng)征收命令無(wú)效，認(rèn)為總統(tǒng)命令必須來(lái)自于憲法或國(guó)會(huì)法案的授權(quán)，即使是臨時(shí)性的或國(guó)家危機(jī)時(shí)期的措施，總統(tǒng)都無(wú)權(quán)沒(méi)收私人財(cái)產(chǎn)，無(wú)論如何，這都屬于國(guó)家立法者的權(quán)限，而非軍事權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)。[10]憲法的重要功能就在于不是由行政機(jī)關(guān)來(lái)確定危險(xiǎn)是否達(dá)到了需要?jiǎng)佑萌松肀Ｗo(hù)狀的程度，只有議會(huì)或立法機(jī)關(guān)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候才能授權(quán)統(tǒng)治者在短時(shí)間內(nèi)暫緩實(shí)施人身保護(hù)狀。[11]德國(guó)魏瑪憲法時(shí)期，國(guó)家危急事態(tài)權(quán)力的行使被授予給總統(tǒng)個(gè)人，總統(tǒng)有權(quán)決定和執(zhí)行危急權(quán)力，導(dǎo)致了深重的人權(quán)災(zāi)難。戰(zhàn)后，德國(guó)鑒于納粹暴政的教訓(xùn)，實(shí)行了立法機(jī)關(guān)最終決定權(quán)原則，在基本法中明確規(guī)定，在國(guó)家遭受外敵攻擊或此種攻擊迫切威脅時(shí)，得由聯(lián)邦議會(huì)經(jīng)聯(lián)邦參議院同意后作出進(jìn)入危急事態(tài)的決定；即使聯(lián)邦議會(huì)無(wú)法開(kāi)會(huì)時(shí)，亦不得由政府決定。

(二)危急事態(tài)執(zhí)行權(quán)的平衡

立法機(jī)關(guān)對(duì)于危急事態(tài)具有最終決定權(quán)，有利于避免行政專(zhuān)橫。但畢竟立法機(jī)關(guān)程序緩慢，效率不高，往往會(huì)耽擱執(zhí)行機(jī)構(gòu)采取緊急措施來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，從而造成重大公共利益的損失。因此，為了便于行政機(jī)關(guān)根據(jù)危急情況的需要隨時(shí)實(shí)施危急情況，以提高應(yīng)付國(guó)家和社會(huì)危機(jī)的效能，可以在短時(shí)間內(nèi)迅速采取措施，以保障公共利益，確保人民生命和財(cái)產(chǎn)之安全。然而，危急事態(tài)經(jīng)常會(huì)形成一種要求強(qiáng)化行政權(quán)力的政治壓力，而行政權(quán)力的強(qiáng)化是以立法和司法機(jī)構(gòu)的弱化為代價(jià)，從而使得法律秩序陷入危險(xiǎn)的境地。[12]在危急事態(tài)下，司法機(jī)關(guān)為了表示對(duì)于行政部門(mén)的尊重，也會(huì)不自覺(jué)地減少司法審查的密度，使得行政權(quán)力可以規(guī)避一般的法律制約。[13]危急事態(tài)會(huì)打破原來(lái)的權(quán)力平衡，行政權(quán)力會(huì)高度擴(kuò)張，立法權(quán)和司法權(quán)則會(huì)受到壓抑，為了防止行政權(quán)變成一種專(zhuān)橫的權(quán)力，行政權(quán)的整個(gè)過(guò)程必須受到立法權(quán)的監(jiān)督和制約。德國(guó)《魏瑪憲法》在設(shè)置危急事態(tài)條款時(shí)，因?yàn)槿狈?duì)危急權(quán)力有效的約束機(jī)制，因使得總統(tǒng)的危急事態(tài)權(quán)力成為一種絕對(duì)的權(quán)力。依照魏瑪憲法第48條的規(guī)定，總統(tǒng)在國(guó)內(nèi)公共安全與秩序受到擾亂或危害時(shí)，可以采取一切必要措施，必要時(shí)可以使用軍隊(duì)，來(lái)恢復(fù)安全和秩序，可以將憲法所規(guī)定的基本權(quán)利之全部或部分暫停適用。由于憲法并未對(duì)總統(tǒng)在危機(jī)時(shí)期解散國(guó)會(huì)、組織政府以及使用軍隊(duì)等權(quán)力沒(méi)有作出任何制約性規(guī)定，使得危機(jī)時(shí)期的總統(tǒng)權(quán)力在事實(shí)上變成一種毫無(wú)限制的權(quán)力。在魏瑪共和國(guó)時(shí)期，即使在所謂危機(jī)時(shí)期，國(guó)會(huì)也經(jīng)常被解散，立法權(quán)的監(jiān)督無(wú)從談起。司法權(quán)也謹(jǐn)慎地行使權(quán)力，最高法院以避免介入政治問(wèn)題判斷為由拒絕對(duì)總統(tǒng)明顯與現(xiàn)行法律相背離的危急法令進(jìn)行合憲性審查。[14]由于缺乏必要的制衡和監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)力急劇膨脹，在希特勒上臺(tái)后，立法權(quán)和司法權(quán)更是被完全吞噬，希特勒作為國(guó)家元首集中了一切權(quán)力，成為名副其實(shí)的獨(dú)裁者，從而導(dǎo)致了人權(quán)的災(zāi)難。有鑒于此，戰(zhàn)后德國(guó)《基本法》第十章之一“防衛(wèi)事件”部分明確規(guī)定決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的精神，決定權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行；在防衛(wèi)情況存續(xù)期間，聯(lián)邦議會(huì)不得解散，聯(lián)邦議會(huì)因不可克服的困難而無(wú)法適時(shí)集會(huì)或表決，則由聯(lián)席委員會(huì)代行其權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得代為執(zhí)行；聯(lián)邦憲法法院及其法官的憲法地位和憲法職權(quán)之行使不得受到侵害，聯(lián)邦憲法法院可以采取必要的措施保障其職權(quán)能力；除非聯(lián)邦憲法法院同意，認(rèn)為保障其職權(quán)能力有必要時(shí)，有關(guān)聯(lián)邦憲法法院的法律不得被修改。這樣，通過(guò)立法權(quán)和司法權(quán)在危機(jī)時(shí)期保持正常運(yùn)作，從而能夠確保了對(duì)行政特權(quán)行使的有效監(jiān)督。從危急措施的性質(zhì)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)根據(jù)形勢(shì)需要所采取的措施僅具有臨時(shí)法律效果，最終決定權(quán)仍然屬于立法機(jī)關(guān)的權(quán)能，因此，行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上僅僅是一種執(zhí)行權(quán)，其采取的應(yīng)急措施自始至終都應(yīng)受受到立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。而司法權(quán)可以通過(guò)對(duì)應(yīng)急措施進(jìn)行審查，從而確保人民基本權(quán)利和自由不受侵害。

(三)危急事態(tài)的期限性

危急事態(tài)的期限性是指國(guó)家為了應(yīng)付國(guó)家重大突發(fā)事件或民主秩序之存續(xù)受到威脅所采取的措施具有一定的期限，無(wú)期限或長(zhǎng)時(shí)期的危急事態(tài)措施形同破壞憲法。換言之，危急事態(tài)法制僅具有暫時(shí)性或臨時(shí)性條款的性質(zhì)，如果危急事態(tài)一旦消失，該措施所引起的限制效果即告解除。危急事態(tài)的期限性目的乃在于防止執(zhí)行權(quán)的專(zhuān)橫和保護(hù)基本人權(quán)，危急事態(tài)的持久施行，必然造成對(duì)憲政體制和基本人權(quán)的損害。危急事態(tài)措施的解除，意味著基本人權(quán)的限制解除，而危急事態(tài)期限的延長(zhǎng)，則意味著基本人權(quán)限制期限的延長(zhǎng)。因此，設(shè)定危急事態(tài)的期限，并對(duì)延長(zhǎng)危急事態(tài)期限實(shí)行嚴(yán)格控制有其必要性。正如麥金托什所言，“英格蘭法律允許軍事法存在的唯一原則就是必要性，必要性是軍事法獲得正當(dāng)性的唯一理由，軍事法要持續(xù)存在也一樣明確要求必要性作為其正當(dāng)性基礎(chǔ)。如果必要性消失，軍事法單獨(dú)存在哪怕一分鐘，它都會(huì)立即變成一種純粹的非法暴力”。[15]歐洲國(guó)家在危急事態(tài)的政制方面有著長(zhǎng)期而不幸的歷史經(jīng)驗(yàn)，詳言之，就是這些政制都有著賦予行政部門(mén)太多的無(wú)約束的權(quán)力，使他們有權(quán)宣告危急事態(tài)并將其持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。[16]1047持續(xù)的危急事態(tài)，必然造成人民的基本權(quán)利和自由受到極大的限制和侵害，為了保障基本權(quán)利和限制行政專(zhuān)橫，必須將危急事態(tài)限制在一定的期限內(nèi)。國(guó)際法官協(xié)會(huì)的一個(gè)備忘錄也強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家的憲法應(yīng)該明確規(guī)定“任何危急事態(tài)超過(guò)固定期間都不具有法律效力，且這一固定期間不應(yīng)超過(guò)六個(gè)月”，憲法還應(yīng)明確規(guī)定在宣告危急事態(tài)的同時(shí)必須規(guī)定危急事態(tài)持續(xù)的時(shí)間。[17]法國(guó)學(xué)者尼科爾·奎斯蒂奧克斯對(duì)各國(guó)憲法中危急事態(tài)期限方面的規(guī)定作出了四種分類(lèi)：一是憲法文本并沒(méi)有規(guī)定危急事態(tài)的時(shí)間限制，但規(guī)定了其宣告中必須設(shè)定危急事態(tài)的期限；二是憲法文本明確規(guī)定了危急事態(tài)的固定期限，且不允許延長(zhǎng)；三是憲法文本規(guī)定危急事態(tài)期限可以延長(zhǎng)，但適用比危急事態(tài)的宣告更加嚴(yán)格的條件和要求，如批準(zhǔn)程序更為嚴(yán)格等；四是憲法文本規(guī)定危急事態(tài)的期限可以有限度的延長(zhǎng)，這是對(duì)前兩種情況的折中，既規(guī)定了時(shí)間限制，又允許根據(jù)一些事件的發(fā)生可以進(jìn)行適度的延長(zhǎng)。[18]美國(guó)學(xué)者布魯斯·阿克曼提出了一項(xiàng)“超級(jí)多數(shù)的階梯(supermajority escalator)”的理論來(lái)解決危急事態(tài)期限的問(wèn)題。阿克曼認(rèn)為，危急事態(tài)如果獲得多數(shù)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)其期限二至三個(gè)月，但這僅僅是開(kāi)始，如果因?yàn)楸匾远氃傺娱L(zhǎng)，那么每一次延長(zhǎng)都要求“階梯式大多數(shù)”的批準(zhǔn)：第一次延長(zhǎng)須得到百分之六十的多數(shù)批準(zhǔn)；第二次則須得到百分之七十的多數(shù)批準(zhǔn)；第三次則須得到百分之八十的多數(shù)批準(zhǔn)，依次類(lèi)推。[16]1047在阿克曼看來(lái)，危急事態(tài)對(duì)于個(gè)人生活可能會(huì)造成難以估量的影響，因此延長(zhǎng)危急事態(tài)的期限需要相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)，除非恐怖分子反復(fù)攻擊并造成了災(zāi)難性后果，多元化的現(xiàn)代社會(huì)是如此碎片化以至于很難達(dá)到百分之八十的支持而讓危急事態(tài)持續(xù)下去。在危急時(shí)刻，所有的愛(ài)國(guó)者都會(huì)聚集在政府周?chē)?，個(gè)人權(quán)益可能會(huì)被這種愛(ài)國(guó)主義的狂熱所淹沒(méi)，而“階梯式的超級(jí)多數(shù)同意”會(huì)讓越來(lái)越小的少數(shù)群體對(duì)于政治操縱擁有否決的權(quán)力，而少數(shù)群體的支持是作為一種例外體制的危急事態(tài)是不可缺少的。[16]1048

二危急事態(tài)下基本權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)國(guó)家面臨重大突發(fā)事件或生死存亡之危機(jī)時(shí)，國(guó)家可以根據(jù)危急事態(tài)的需要對(duì)人民基本權(quán)利和自由予以某些限制，但此種限制不得侵犯到基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容或基本權(quán)利的，必須確保維持人的尊嚴(yán)所不可或缺的那些權(quán)利，這些基本的、不可或缺的權(quán)利即是危急事態(tài)下國(guó)家限制人民基本權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)，在憲法上稱(chēng)為“絕對(duì)的權(quán)利規(guī)范”，在國(guó)際法上則稱(chēng)為不可克減的權(quán)利。確立危急事態(tài)下基本權(quán)利保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)，乃在于防止國(guó)家權(quán)力以緊急情勢(shì)之需為名而行踐踏人民基本權(quán)利之實(shí)，確保人的尊嚴(yán)或作為人的價(jià)值在任何時(shí)候都能夠得到維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)。

納粹暴政的教訓(xùn)表明，即使在國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)等重大危機(jī)時(shí)刻，人作為社會(huì)主體的存在必須保持基本的尊嚴(yán)和權(quán)利，而不能成為實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的手段或工具。戰(zhàn)后國(guó)際人權(quán)規(guī)約和各國(guó)憲法規(guī)定了危急事態(tài)下國(guó)家限制基本權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家在危急事態(tài)期間必須嚴(yán)格遵守絕對(duì)的人權(quán)規(guī)范，不得侵犯基本權(quán)利體系的核心領(lǐng)域，否則國(guó)家采取的任何措施都將失去正當(dāng)性。在國(guó)際人權(quán)規(guī)范上，1950年的《歐洲人權(quán)公約》第15條規(guī)定，戰(zhàn)時(shí)或者國(guó)家遇到生存威脅的公共危急事態(tài)，締約國(guó)可以在危急事態(tài)所嚴(yán)格要求的范圍內(nèi)采取可能違反公約的各種措施，但不得因此削弱公約所規(guī)定的生命權(quán)、不受酷刑或非人道或侮辱性待遇或懲罰的權(quán)利、不受奴役或強(qiáng)制勞動(dòng)的權(quán)利、不受刑法追朔的權(quán)利。這四項(xiàng)權(quán)利因此也被界定為絕對(duì)性人權(quán)，屬于國(guó)家權(quán)力在任何事態(tài)下都不得侵犯的基本權(quán)利的核心領(lǐng)域。1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在此基礎(chǔ)上，又增加了法律人格權(quán)、思想和良心自由和不因民事違約而受監(jiān)禁的權(quán)利等幾項(xiàng)，作為國(guó)家行使危急事態(tài)權(quán)力的界限。1984年國(guó)際法協(xié)會(huì)在總結(jié)了《歐洲人權(quán)公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《美洲人權(quán)公約》等國(guó)際人權(quán)規(guī)范的具體實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過(guò)了《危急事態(tài)期間人權(quán)規(guī)范的巴黎最低標(biāo)準(zhǔn)》，提出了各國(guó)在進(jìn)行危急事態(tài)立法時(shí)應(yīng)恪守的基本原則，確?；救藱?quán)得到最低限度的保護(hù)。該倡議列舉了若干項(xiàng)危急事態(tài)下不可克減的基本權(quán)利，包括法律人格權(quán)、免于奴役或奴隸的自由、不受歧視的自由、生命權(quán)、人身自由權(quán)、免于酷刑的自由、公平審判權(quán)、思想良心和信仰自由、少數(shù)人的權(quán)利、家庭權(quán)、姓名權(quán)、兒童的權(quán)利、國(guó)籍權(quán)、參與政府的權(quán)利和司法救濟(jì)權(quán)等。

在國(guó)內(nèi)法上，各國(guó)憲法大都確立了危急事態(tài)下國(guó)家限制基本權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)。例如美國(guó)憲法修正案第1條規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得制定以下事項(xiàng)的法律，設(shè)立國(guó)家或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由以及剝奪人民和平集會(huì)和向政府請(qǐng)?jiān)干煸┑臋?quán)利?！币恍┟绹?guó)學(xué)者認(rèn)為，上述自由和權(quán)利作為“絕對(duì)性的權(quán)利”，從解釋上根本排除了國(guó)會(huì)借由叛亂或外敵入侵時(shí)公共利益的需要之名義限制這些權(quán)利和自由的可能性。 作為不成文憲法國(guó)家的英國(guó)，2004年頒布了《民事應(yīng)急法》，取代了以前的民防和危急權(quán)力立法，該法第23條規(guī)定：“應(yīng)急條例不得強(qiáng)制要求某人服兵役，或者禁止某人參加與罷工或其他勞工行動(dòng)相關(guān)的活動(dòng)；條例不得設(shè)定可受三個(gè)月以上監(jiān)禁處罰或超過(guò)5級(jí)標(biāo)準(zhǔn)比例罰款的罪行，亦不得改變與刑事程序有關(guān)的程序；條例不得對(duì)1998年人權(quán)法案作出任何修改。”德國(guó)鑒于二戰(zhàn)時(shí)期納粹暴政對(duì)于人權(quán)的極端摧殘，為了防止野蠻的歷史悲劇重演，于1949年在《基本法》第1條宣示：“人性尊嚴(yán)不受侵犯，尊重和保障此項(xiàng)尊嚴(yán)是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)?！钡聡?guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為這一條款表達(dá)了基本法的最高價(jià)值，體現(xiàn)了整個(gè)憲法的內(nèi)在實(shí)質(zhì)和精神，其作為基本法的最高價(jià)值，具有不可限制性，并且根據(jù)基本法第七十九條規(guī)定而不得以修憲程序加以變更，從而獲得絕對(duì)保障。人性尊嚴(yán)條款還與基本法第二條中所規(guī)定的生命權(quán)、人格形成自由權(quán)等具有緊密聯(lián)系，彼此提供價(jià)值支撐并相互強(qiáng)化。聯(lián)邦法院在1970年代的第一次墮胎案判決中也明確表示生命權(quán)具屬于最高法益，應(yīng)該給予高度尊重。另外，根據(jù)德國(guó)基本法第19條規(guī)定，“基本權(quán)利以依基本法規(guī)定得以法律限制者，……基本權(quán)利之實(shí)質(zhì)內(nèi)容絕不能受侵害?！睘榱藨?yīng)對(duì)2003年 “法蘭克福劫機(jī)事件”后的反恐形勢(shì)，2004年，德國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“航空安全法案”，根據(jù)該法案第14條規(guī)定，為防止特別嚴(yán)重的災(zāi)難事件發(fā)生，軍隊(duì)可以對(duì)飛行期間的航空器進(jìn)行緊逼，強(qiáng)制迫降，威脅使用武器或進(jìn)行警告射擊；當(dāng)航空器被利用來(lái)威脅人的生命，而使用武器是防范這種威脅唯一手段，可以直接動(dòng)用武器將其擊落。該法案引起了極大爭(zhēng)議，最后訴諸于憲法訴愿，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院于2006年裁決該法案第14條違憲。聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，航空安全法案第14條的規(guī)定與基本法第1條的“人性尊嚴(yán)條款”的實(shí)質(zhì)精神相抵觸，同時(shí)也不可避免地侵犯到了基本法地2條第2款所規(guī)定的生命權(quán)的保護(hù)范圍，雖然生命權(quán)可由法律加以限制，但這一限制必須同樣基于保護(hù)生命權(quán)和維護(hù)與之緊密聯(lián)系的人性尊嚴(yán)的理由才具有憲法上的正當(dāng)性。[19]詳言之，只要航空器上有無(wú)辜的民眾，無(wú)論以任何理由(如國(guó)家存亡威脅等)動(dòng)用武器擊落都會(huì)產(chǎn)生違憲問(wèn)題；只有針對(duì)無(wú)人航空器或航空器上都是劫機(jī)者并企圖利用航空器作為奪取地面民眾生命的武器時(shí)，國(guó)家才能根據(jù)法案第14條直接動(dòng)用武器將其擊落。

從以上國(guó)際人權(quán)規(guī)范、國(guó)內(nèi)憲法規(guī)范和實(shí)踐來(lái)看，基本權(quán)利保障的最低標(biāo)準(zhǔn)通常是指那些在基本人權(quán)體系中居于核心地位的最重要、最基礎(chǔ)的權(quán)利，是作為人的尊嚴(yán)所不可或缺的權(quán)利，換言之，這類(lèi)權(quán)利對(duì)于人類(lèi)的自我實(shí)現(xiàn)具有特殊的意義以至于在任何時(shí)候都不得受到影響。同時(shí)此類(lèi)基本人權(quán)較之其他權(quán)利而言更容易受到國(guó)家權(quán)力的侵害，因此應(yīng)該給予特別的保障?？傊?，基本權(quán)利保障最低標(biāo)準(zhǔn)的旨趣乃在于保障人的尊嚴(yán)和價(jià)值，國(guó)家基于重大公共利益的需要而限制或克減基本權(quán)利時(shí)，必須確?；救藱?quán)的本質(zhì)核心不受侵犯，從而確保人的尊嚴(yán)和價(jià)值得以維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)。

三危急事態(tài)下基本權(quán)利限制的原則

在危急事態(tài)下，為了確保國(guó)家生存和民主秩序的存續(xù)，政府對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行某種程度的限制具有一定的正當(dāng)性。在危機(jī)事態(tài)下，盡管政府采取的限制基本權(quán)利的措施可以某種程度上超越憲法和法律的具體規(guī)定，但是仍然必須接受憲法價(jià)值秩序的約束，而基本權(quán)利作為憲法價(jià)值秩序的核心和政府存在之目的構(gòu)成了政府在危急事態(tài)下行動(dòng)的界限。在特殊的“緊急情況”下，人們可能接受補(bǔ)充性的行政權(quán)限，但不得以實(shí)際情況需要為由廢除法律原則，否則，人們的基本權(quán)利就將失去防御。換言之，為了確保國(guó)家生存和民主秩序之存續(xù)，政府可以對(duì)基本權(quán)利采取某些限制措施，但同時(shí)為了防止行政濫權(quán)和確保基本權(quán)利不受任意性侵害，基本權(quán)利限制本身又必須受到各種制約。根據(jù)各國(guó)憲政的理論和實(shí)踐，在危急事態(tài)下，限制基本權(quán)利的措施必須遵循一定的原則。

(一)基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容不受侵害原則

基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容不受侵犯原則乃在于避免個(gè)人享有的基本權(quán)利被政府以危急情勢(shì)之需要為由通過(guò)各種措施予以空洞化。具言之，基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容不受侵犯強(qiáng)調(diào)在任何情況(包括危急事態(tài))下，國(guó)家都不得觸碰到個(gè)人基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容或核心范圍，從而確保個(gè)人基本權(quán)利中涉及人性尊嚴(yán)的那部分內(nèi)容不被徹底剝奪。基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容不受侵犯源于德國(guó)基本法第十九條：“在任何情況下，均不得對(duì)一項(xiàng)基本權(quán)利侵犯其本質(zhì)內(nèi)容。”基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容是一個(gè)高度抽象的不確定法律概念，迄今沒(méi)有法律將其具體化，無(wú)論是憲法理論還是憲法法院的判決也從來(lái)沒(méi)有對(duì)其意義予以清楚地闡釋。[20]這一含義不甚清晰的條文卻為西班牙、葡萄牙、土耳其、韓國(guó)、智利等許多國(guó)家所效仿，奧地利和瑞士憲法雖然沒(méi)有關(guān)于本質(zhì)內(nèi)容的規(guī)定，但其憲法法院的判決中仍經(jīng)常引用。本質(zhì)內(nèi)容理論的形成原因可追溯于德國(guó)魏瑪憲法的時(shí)代，當(dāng)時(shí)在理論和實(shí)務(wù)上皆認(rèn)為基本權(quán)利完全由立法者形成和界定，立法者可基于公共利益之需要對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行任意限制，由此造成了基本權(quán)利“貶值”和“被掏空”的極端現(xiàn)象。鑒于魏瑪時(shí)期的深刻教訓(xùn)，戰(zhàn)后德國(guó)基本法確立了基本權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容不受侵犯的原則，意在確認(rèn)任何一項(xiàng)基本權(quán)利都有一個(gè)固定的核心領(lǐng)域，作為防止國(guó)家任意干預(yù)的絕對(duì)屏障。在危急事態(tài)下，基本權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容不受侵犯原則可以作為抵御行政專(zhuān)橫的重要手段，要求立法者的限制或立法者授權(quán)的行政措施基于國(guó)家重大利益之需要對(duì)個(gè)人的基本權(quán)利和自由進(jìn)行限制時(shí)，必須留有該項(xiàng)權(quán)利和自由的最低內(nèi)容保障，否則就可能對(duì)個(gè)人享有的基本權(quán)利“連根拔除”，從而使憲法上的基本權(quán)利和自由有名無(wú)實(shí)。概言之，在戰(zhàn)后各國(guó)憲政實(shí)踐中，特別是在危急事態(tài)下，本質(zhì)內(nèi)容之禁止作為審查立法或立法授權(quán)行為有無(wú)違反基本權(quán)利的準(zhǔn)則被反復(fù)引用，成為捍衛(wèi)憲政秩序和保障人民基本權(quán)利的重要工具。

(二)比例原則

比例原則可以說(shuō)是危急事態(tài)下保障基本權(quán)利最重要的防衛(wèi)性機(jī)制之一，它是指“任何限制措施的范圍都應(yīng)該與需要或者此項(xiàng)限制措施所要保護(hù)的更高利益形成一定的比例?！盵21]比例原則蘊(yùn)含了這樣的理論邏輯：在民主社會(huì)中，基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)是一般原則，而基本權(quán)利限制則是這一原則的例外，為了追求社會(huì)普遍的福祉對(duì)于基本權(quán)利進(jìn)行一定程度的限制是被許可的；然而，任何限制措施都必須接受比例原則的檢驗(yàn)，確保追求普遍福祉之目的與限制措施之間應(yīng)保持一定的比例；最后，“在危急事態(tài)下，行政部門(mén)為了應(yīng)對(duì)危急情勢(shì)所采取的措施具有唯一性和合理性?！盵22]比例原則肇始于十九世紀(jì)普魯士行政法中，旨在強(qiáng)化警察權(quán)行使的必要性和合理性，以比例原則來(lái)限制警察濫用裁量權(quán)。比例原則可作如下解讀：如果你追求一個(gè)目的，你必須采取一種有助益的、必要的和適當(dāng)?shù)氖侄巍Ｈ绻环N手段無(wú)助于目的達(dá)成，那么這一手段就不是一個(gè)真正的手段，而采用了這一手段即違反比例原則。如果所采取的手段超過(guò)了“必要”的度，也違反比例原則。申言之，即使這一手段是必要的，但由于采取這一手段所帶來(lái)的損害大于達(dá)成目的所獲取的價(jià)值或者成本大于收益，那么這一手段就是不適當(dāng)?shù)模策`反比例原則。假設(shè)這樣一個(gè)場(chǎng)景：一個(gè)瘸腿的人，坐在走廊下，卻看見(jiàn)一個(gè)小孩爬到他的果樹(shù)上，一個(gè)接一個(gè)地摘他的果子，他無(wú)奈地叫喊，沒(méi)有任何的效果，反而遭到了小孩的嘲笑，這時(shí)他要把小孩趕下果樹(shù)的唯一手段就是使用他身邊夠得著的一支槍向小孩射擊；用槍射擊對(duì)于他捍衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)是有助益的，甚至是必要的，但是我們可以很輕易地作出結(jié)論，用槍射擊是不適當(dāng)?shù)幕蚴Ш獾?，因?yàn)樾『⒌纳h(yuǎn)比這些果子的價(jià)值重要得多。二戰(zhàn)后，德國(guó)憲法法院將比例原則確立為憲法原則，并將其運(yùn)用到所有基本權(quán)利限制的案件中。德國(guó)憲法法院將比例原則分解為“適當(dāng)性” “必要性”和“平衡性”三個(gè)子原則，適當(dāng)性原則是指限制基本權(quán)利的措施應(yīng)適合于公共目標(biāo)之達(dá)成；必要性原則是指限制基本權(quán)利的措施不應(yīng)該超越實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的必要性；平衡性原則是指任何限制或干涉基本權(quán)利的措施所造成的損害應(yīng)輕于達(dá)成公共目標(biāo)所獲得的利益；只有滿(mǎn)足了這三項(xiàng)原則的基本權(quán)利限制措施才具有合法性。[23]其后，比例原則產(chǎn)生了“溢出”效應(yīng)，在歐陸國(guó)家和一些英美法系國(guó)家憲政實(shí)踐中得到廣泛地運(yùn)用，甚至對(duì)美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判決也產(chǎn)生了一定的影響。在1985年“田納西訴加納案”中，涉及到為了防止罪犯逃逸之國(guó)家利益和保護(hù)個(gè)人生活之個(gè)人利益之間的平衡問(wèn)題。聯(lián)邦最高法院為了找到兩者之間的適當(dāng)平衡，采取了具有比例原則明顯特征的“目的-手段”分析方法。法院認(rèn)為，警察使用武器，作為抓捕逃犯的一種手段，其目的在于保護(hù)人民的安全，手段與目的之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)钠胶?，因此只有逃犯?duì)于人民構(gòu)成了嚴(yán)重的物理威脅時(shí)，警察使用致命性武器才是必要的、適當(dāng)?shù)模环駝t，就屬于過(guò)度地使用致命性武器，要對(duì)逃犯的受傷擔(dān)負(fù)責(zé)任。[24]概言之，比例原則是危急事態(tài)下的核心原則，它要求危急事態(tài)下，行政部門(mén)對(duì)于人民基本權(quán)利的限制措施必須在手段與目的之間保持一定的比例，不能為了目的而不擇手段，不能任意或過(guò)度地限制人民的基本權(quán)利，行政部門(mén)所采取的限制措施與人民基本權(quán)利保護(hù)之間必須保持一定的平衡。

(三)明確性原則

明確性原則是法治主義的基本要求，它是指法規(guī)范內(nèi)容具有可預(yù)測(cè)性、連續(xù)性和確定性，這樣人民才能夠從法規(guī)范中預(yù)見(jiàn)社會(huì)生活中何種行為為法律所禁止以及其違反的效果為何，避免因不知法而違法而產(chǎn)生的法律責(zé)任，同時(shí)具體明確的規(guī)范也限制了執(zhí)法者的主觀恣意性。正如美國(guó)著名法官斯卡利亞所說(shuō)，“即使在更簡(jiǎn)單的時(shí)代，不確定性都被視為與法治主義格格不入的，基本正義要求受法律規(guī)范的人必須知曉法律規(guī)定了什么。”[25]約瑟夫·拉茲也強(qiáng)調(diào)：“法律的明確性要求法律應(yīng)該努力尋求確定性和可靠性，而盡量減少伸縮性；總之，一個(gè)明智的法律政策就是盡可能采用規(guī)則來(lái)規(guī)范人們的行為，因?yàn)橐?guī)則比標(biāo)準(zhǔn)、原則之類(lèi)更確定?！盵26]在危急事態(tài)立法中，法律授權(quán)行政部門(mén)為各項(xiàng)措施，尤其應(yīng)該具體明確，維持立法權(quán)和行政權(quán)的分界，避免法律對(duì)于行政部門(mén)概括性、模糊性授權(quán)，防止立法者放棄自身憲法職責(zé)，從而侵蝕權(quán)力分工的憲法原則。在德國(guó)魏瑪共和國(guó)時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和周邊的緊急事態(tài)，國(guó)會(huì)對(duì)于希特勒政府進(jìn)行了廣泛的籠統(tǒng)的授權(quán)，導(dǎo)致立法權(quán)被行政權(quán)完全吞噬，國(guó)會(huì)名存實(shí)亡，行政權(quán)失去了基本制衡力量，行政權(quán)恣意的結(jié)果就是帶來(lái)了無(wú)窮的人權(quán)劫難。為了避免重蹈魏瑪憲法失敗的覆轍，戰(zhàn)后德國(guó)《基本法》第80條第1項(xiàng)規(guī)定：“法律得授權(quán)聯(lián)邦政府、聯(lián)邦部長(zhǎng)或各邦政府發(fā)布法規(guī)命令。為此，應(yīng)在法律中規(guī)定授權(quán)之內(nèi)容、目的及范圍。命令并應(yīng)定明其法律基礎(chǔ)。如法律規(guī)定授權(quán)得再予委任，再授權(quán)發(fā)布者亦應(yīng)以法規(guī)命令為之?！痹谖＜笔聭B(tài)下，法律明確性原則對(duì)于保障人民基本權(quán)利和自由具有特殊的意義，明確性要求危急事態(tài)立法能夠?yàn)樾姓块T(mén)的危急措施和人們提供一個(gè)清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)先告知人們何種行為是被處罰的行為，使得人們能夠預(yù)測(cè)自身行為；更重要的是，法律的明確性可以限制行政部門(mén)濫用裁量權(quán)，防止行政權(quán)的主觀恣意性和歧視性決定。歐洲人權(quán)法院在一次判決中也強(qiáng)調(diào)了法律明確性對(duì)于人權(quán)保障具有的功能：“人們必須能夠預(yù)見(jiàn)到一個(gè)特定行為可能要承擔(dān)的后果；如果一項(xiàng)規(guī)則在制定沒(méi)有精確到足于讓人們能夠規(guī)范自己的行為，那么就不能稱(chēng)之為法律；特別重要的是，規(guī)則的可預(yù)見(jiàn)性能夠給個(gè)人提供足夠的保護(hù)，避免其受政府的任意干涉。”[27]

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責(zé)任編輯：黃聲波

Emergency Situation and Restriction of Fundamental Rights

ZHENG Xuwen

(School of Law, Fuzhou University,Fuzhou,350108,China)

Abstract：Confronting great crises or other emergency situations, the state can restrict fundamental rights to eliminate the crises. However, in order to avoid the abuse of emergency powers and protect fundamental rights, the exercise of emergency power must be restricted within the framework of law. Specifically, the exercise of emergency power must meet the minimum standard that value of human dignity at any time should be maintained and achieved. Moreover, the exercise of emergency power must follow the due procedure, the principle of protection of core of fundamental rights, the principle of proportionality and the principle of legal certainty.

Key words：emergency situation; restriction of fundamental rights; the minimum standard; the principle of proportionality

[中圖分類(lèi)號(hào)]D911

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-117X(2016)01-0050-07

作者簡(jiǎn)介：鄭旭文(1977-)，女，福建福州人，福州大學(xué)副教授，美國(guó)南伊利諾伊大學(xué)(Southern Illinois University in Carbondale)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，研究方向?yàn)榉▽W(xué)基礎(chǔ)理論和外國(guó)法律史。

基金項(xiàng)目：福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目“地震災(zāi)害中國(guó)家緊急法制運(yùn)作模式的構(gòu)建”(JA12050S)

收稿日期：2015-09-12

doi:10.3969/j.issn.1674-117X.2016.01.009