關鍵詞：公共圖書館；法人治理；結構

摘要：文章主要針對公共圖書館構建法人治理結構展開研究，詳細闡述了我國公共圖書館管理體制的現(xiàn)狀和意義，通過分析公共圖書館法人治理結構建立的核心內(nèi)容與具體問題，給出了相應解決措施。

中圖分類號：G250文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2016）05-0009-03

1建立法人治理結構對公共圖書館的現(xiàn)實意義

近年來，國家為推行公共圖書館的法人治理結構模式，進行了文化管理體制的創(chuàng)新與改革，將“管辦分開”與“政事分開”作為主要改革目標，制訂了具有活力的實施方案，并在一些省、市的文化事業(yè)單位投入施行。

事業(yè)單位管理體制的改革要達到“管辦分離”這一目標，最主要的任務是轉變政府職能，使事業(yè)單位體制機制的創(chuàng)新目標得以完成。2013年11月召開的十八屆三中全會明確提出，在公共圖書館法人治理結構建立的發(fā)展過程中，由各方代表與社會人士來構成理事會，通過共同參與來進行管理，這是公共圖書館所要進行創(chuàng)新改革的第一步，為加快機制體制的創(chuàng)新提供了明確的道路。

要想實現(xiàn)公益性文化事業(yè)單位中法人治理結構的建立，一些單位可以先一步制定改革策略并進行試點工作?！豆参幕毡Ｕ戏ā泛汀吨腥A人民共和國公共圖書館法（草案）》保障了理事會工作的順利推行，確保公共圖書館法人治理結構與理事會制度的建立能得到規(guī)范的管理，將這幾項機構建立納入研究的課題之中，能夠極大地推動試點工作的進程。

在公共圖書館建立法人治理結構的作用包括以下幾個方面：①公共圖書館的法人自主權將以文化實體單位的名義落到實處，使政府機關單位能夠真正達到“管辦分離”這一改革目標，實現(xiàn)政事分開的自身職能轉變。②能夠促進公共圖書館的健康、穩(wěn)定發(fā)展，能夠增強公共圖書館的公益屬性，能夠使公共財產(chǎn)資金的后續(xù)投入得到保障。③公民可以對公共圖書館進行制度監(jiān)管，保障自身的文化權益，公共圖書館也能為市民提供文化服務產(chǎn)品，從而更好地履行社會職能。④要想增強公共圖書館的活力，就要轉變治理模式，將“人治”轉變?yōu)椤胺ㄖ巍?，最終成為“善治”，這樣可以進一步提高服務效率，健全公共圖書館的內(nèi)部機制與各項制度。⑤根據(jù)“依法治國”理念，公共圖書館從業(yè)人員應自覺遵守法律法規(guī)，樹立正確的價值觀念，養(yǎng)成良好的法治行為習慣，從而使社會群體在這樣的影響下形成法治思維。

2公共圖書館法人治理結構的核心要素和主要內(nèi)容

2.1法人治理結構的核心要素

公共圖書館法人治理機制經(jīng)由概括后所得出的核心要素有：①理事會制度由決策層決定。②行政首長負責制度由管理層制定。③“章程化”的管理和運行在日常生活中實現(xiàn)。

2.2法人治理結構建立的基本框架

2.2.1決策層。我國推行的公共圖書館法人治理結構在以理事會模式為主的基礎上，核心內(nèi)容是理事會成員的構成，舉辦單位所委托的代理人為理事會成員，將依據(jù)國家有關法律、法規(guī)與政策來對圖書館進行管理，運用圖書館的法人章程來開展工作，屬于決策機構，受政府部門的監(jiān)管，公眾有監(jiān)督的權利。理事會所要承擔的主要職能是：管理章程由理事會來擬定和修改；制定發(fā)展規(guī)劃前景；在面臨重大事物的抉擇時進行審議；對干部管理層人員具有提名與任免的職責；重大財務使用的事項經(jīng)理事會審批后方可進行；制訂職工的績效工資方案與激勵考核制度；在年底時召開報告座談會，對制訂的資產(chǎn)處置方案是否得到審批進行說明；其他重大事物都要按照法律法規(guī)所指定的章程來辦。

2.2.2管理層。管理層是理事會的執(zhí)行機構，其職責包括：①圖書館開展活動時，管理機構要負責擬訂方案并組織開展活動。②人事任命與財政資產(chǎn)的支出都屬于行政事務管理。③理事會在接受管理層的人員任免建議后，管理層可直接對一般管理人員進行任免。④理事會下達的其他決議也是由管理層人員來執(zhí)行。

2.2.3監(jiān)督層。監(jiān)督層所要履行的主要職責為：①根據(jù)國家頒布的法律、法規(guī)來貫徹執(zhí)行相關政策。②對理事會成員與管理人員進行監(jiān)督管理。③理事會人員或圖書館館長、副館長等領導層人員工作出現(xiàn)紕漏、損害圖書館利益時要嚴正指出，并予以糾正。④對員工的合法權益進行監(jiān)督與維護。⑤可適當向圖書館館長提出工作改革建議。⑥定期向圖書館承辦單位報告工作情況。

2.3公共圖書館的法人治理規(guī)則

2.3.1制定法人章程。公共圖書館的法人章程制定之后，理事會、管理部門與監(jiān)理會都要嚴格按照章程內(nèi)容執(zhí)行，這些規(guī)則對圖書館普通職員也具有同樣的效用，其應該自覺遵循章程的運行規(guī)則。中央機構編制委員會辦公室在制定法人治理章程時構建了具體規(guī)則模板，事業(yè)單位在建立法人治理結構的過程中，可接受登記管理局所提供的模板，對章程的主要內(nèi)容與格式條款進行統(tǒng)一的規(guī)范，從而使工作得以順利展開。理事會在起草法人章程時要先取得舉辦方的同意，所制定的章程要符合本館的自身情況與特色，改革要具有創(chuàng)新性，章程交由事業(yè)單位登記處進行登記管理，并進行審核之后方能正式實施。

2.3.2理事會議事規(guī)則的制定要在理事會組建過程中明確。理事會的組建核心是理事長的所屬人選問題，理事會成員包括舉辦單位代表和圖書館代表，也可以在讀者和其他方面的代表中產(chǎn)生，人數(shù)一般設置為7～13名。圖書館的規(guī)模較大時，理事會的規(guī)模也可相應擴大。為確保理事會的決策權不在圖書館內(nèi)部人員的掌握中，理事會的成員半數(shù)以上應由外部人員擔任。理事選舉過程要公開、公正，一切選舉行為操作都要透明化，確保選舉人員的來源及背景符合選舉的相關要求。由文化部門與人大、政協(xié)等管理部門對相關部門的人選商討后選出政府機構理事；公開向社會招募讀者與其他利益部門的理事代表；公共圖書館的黨委書記與館長可直接進入理事會履行職能。理事會成員要明確自身承擔的責任，熟識相關法律、法規(guī)與業(yè)務，具備履行職責的知識和能力。每屆理事的任職時間為3年，在任職期間表現(xiàn)良好的理事可在投票通過后連任。

鐘國標：公共圖書館構建法人治理結構研究2.3.3管理層的搭建。圖書館館長是管理層的主要負責人，帶領管理層所要履行的職責有：①執(zhí)行理事會做出的各項決議。②圖書館年度計劃的擬定及實施。③按照國家有關規(guī)定執(zhí)行財務核算與資產(chǎn)管理，最后做好本館年度編制的經(jīng)費預算與財務決算。④擬定本館各分支機構的設置方案與管理制度草案。⑤管理本館人員的日常工作操守及行為準則。⑥向理事會與監(jiān)事會進行定期講解，并制作工作報告。⑦對理事會所下達的其他決策進行執(zhí)行。管理層人員的提名與任免過程有以下幾種方式：①理事會要向有關部門對人員的任免進行報備。②干部人員在理事會提名后由有關部門按照規(guī)定來進行任免。③理事會根據(jù)舉辦單位與有關部門所提供的名單，審查后可直接進行任免。④1～2名正副職領導的職位可通過公開招聘的方式產(chǎn)生。

2.3.4監(jiān)事會的成立與議事規(guī)則的明確。舉辦單位所建立的監(jiān)事會成員任期與理事會相同，監(jiān)事會在法人治理結構下要負責舉辦單位的監(jiān)督事宜。監(jiān)事會成員由舉辦方代表與社會人士等非館內(nèi)人員構成，監(jiān)事長一般由舉辦方委派人員擔任，社會人士監(jiān)事代表則通過職位公開招聘選取，人數(shù)在3～5人之間，這樣既保證了監(jiān)事會的辦事效率，也能確保監(jiān)事會實現(xiàn)公平、公正的做事原則。監(jiān)事會成員任期與監(jiān)事會組成任期相同，監(jiān)事可以在任期屆滿后重新舉行招募，表現(xiàn)好的監(jiān)事可以連續(xù)擔任職位。在履行監(jiān)事職責的工作期間，監(jiān)事會成員所屬的上下級統(tǒng)領關系結果不變。

2.4公共圖書館的監(jiān)督機制

公共圖書館的監(jiān)督機制建立中包含以下3項內(nèi)容：①作為監(jiān)督主體的組織機構，明確表示誰在進行監(jiān)督。②理事會與管理層的行為目標以監(jiān)事會為準，完善保障制度來明確監(jiān)事會的作用。③監(jiān)事會要以公正合理作為監(jiān)督評價的標準，確保監(jiān)督過程的公開透明。公共圖書館法人治理結構的健全能夠促進相關配套服務的完善，使得監(jiān)督功能在強化中得以健康發(fā)展，使監(jiān)督機制在內(nèi)外統(tǒng)一的基礎上能夠有效進行。

2.4.1建立決策失誤追究制。建立決策失誤追究制能夠對決策者進行心理警示，為決策行為的校正提供內(nèi)在動力，是決策責任落實的重要保障。理事會在執(zhí)行圖書館章程的過程中，由于輕視遵守國家相關法律法規(guī)的重要性而造成的損失，嚴重的會對社會造成非常不良的影響，相應的責任由負責參與決策的理事來承擔，而根據(jù)理事會會議記錄，在會議決策表決中持反對意見的理事可以免除相關責任。

2.4.2建立報告年度工作進度與總結制度。建立年度工作報告制度可以及時準確地披露完整的單位信息，確保年度工作報告具有權威性與合法性。圖書館管理層在制度的建立下要確保年度工作報告內(nèi)容的完整，在特定時間內(nèi)向舉辦方的理事會與監(jiān)事等相關機構進行工作總結報告，主要內(nèi)容包括本年度中公共圖書館的工作情況、遇到問題時的解決辦法與累積的工作經(jīng)驗等。

2.4.3重要信息披露制度的確立?，F(xiàn)階段通信手段發(fā)達，公共圖書館可以在單位網(wǎng)站上發(fā)布相關內(nèi)容與公告，公布制度建設下的財務狀況與服務信息。以下是公開披露的重要信息內(nèi)容：①本館在具體章程規(guī)定指揮下的重大發(fā)展與規(guī)劃決策。②制定年度工作計劃總結報告與數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計資料。③年度財政支出情況與招標投資建設意向。④來館讀者的信息與圖書館書籍館藏登記情況。⑤補充理事會與監(jiān)事會所需的資料信息內(nèi)容。

2.4.4績效考評制度的建立。制訂一套科學有效的績效考核評估方式對業(yè)績考評非常重要，得出的績效考評結果帶有公平合理性，在制訂公共圖書館的發(fā)展目標與方案時更具說服力。定期對圖書館管理層人員進行績效考核，通過對比考核結果來判定管理人員在各項指標下達后的完成情況，將圖書館在管理人員履行職責過程中的發(fā)展現(xiàn)狀及評定結果向相關人員進行反饋，促使管理層人員對自身的工作情況有具體全面的了解，針對圖書館的情況對工作內(nèi)容進行相應調(diào)整，超越原先設定的工作目標，在提高工作效率的同時實現(xiàn)管理層與全體工作人員自我價值的實現(xiàn)。

3公共圖書館法人治理結構所需解決的問題

3.1傳統(tǒng)治理與法人治理之間的區(qū)別

公共圖書館法人治理結構與傳統(tǒng)治理之間的區(qū)別體現(xiàn)為以下幾點：①傳統(tǒng)組織結構注重靜態(tài)管理，而公共圖書館法人治理結構講求動態(tài)管理。②傳統(tǒng)組織結構將實體建設放在首位，而公共圖書館法人治理結構則重視制度建設。③傳統(tǒng)組織結構具有穩(wěn)定性，而法人治理結構則具備統(tǒng)一性與靈活性。

3.2法人治理架構與傳統(tǒng)管理體制下館長負責制的區(qū)別

根據(jù)圖書館建設章程的規(guī)定，理事會所領導的管理制度是館長負責制，相關工作規(guī)則由理事會決定，監(jiān)事會起到監(jiān)督的作用，這是一套完整的工作流程。這種工作制度的好處是清楚交代了館長的工作職責，不會有職位缺席與越位管理的情況出現(xiàn)。在傳統(tǒng)組織結構中，館長處于絕對的領導地位，集公共圖書館決策的裁定、資金的支配與干部的任免權利于一身。這樣的安排容易降低服務效率，還會使館長濫用自身職權，干預圖書館的正常運行。

3.3公司制企業(yè)與公共圖書館實行法人治理結構的區(qū)別

公司制企業(yè)中實行的法人治理結構與公共圖書館中的法人治理結構存在著顯著的差異，主要體現(xiàn)為以下幾點：①公司制法人治理結構的主要目的是提高收入，注重市場需求，以實現(xiàn)營業(yè)額與利潤的增加；而公共圖書館法人治理結構將服務大眾作為首要決策，以實現(xiàn)社會效益的提高。②公司制法人治理結構將決策層作為整個框架構建的核心，法定代表人要重視決策的制定與實行，一般由公司董事長擔任；而公共圖書館法人治理結構將館長作為法定代表人，將執(zhí)行層作為整個框架的構建核心。③公司制法人治理結構要規(guī)避經(jīng)營中所出現(xiàn)的風險，中心內(nèi)容是控制財務機構；而公共圖書館法人治理結構采取激勵制度，中心內(nèi)容是對人力資源的控制。

3.4是否單獨設立監(jiān)事會

規(guī)模小的公共圖書館沒有單獨設立監(jiān)事會的必要，所以更需要單位黨組織配合理事會，加強對審計部門的監(jiān)督管理，賦予理事會等部門監(jiān)督公共圖書館日常行為的權利，使理事會與管理者的權力相制約。

而在設有監(jiān)事會的公共圖書館，監(jiān)事會的組成人員不包含理事會與管理層人員，所監(jiān)督的內(nèi)容包括：①在遵守法律、法規(guī)的前提下進行的公共圖書館日常組織活動。②及時反饋決策下達后的執(zhí)行情況。圖書館館長要加強職能建設，督促主要管理人員履行自身職責，使工作內(nèi)容的審查更具權威性與震懾作用。

3.5黨組織與理事會、管理層、監(jiān)事會所存在的關系

理事會負責下達決策，然后由管理層執(zhí)行，監(jiān)事會對決策的裁定與執(zhí)行具有監(jiān)督的職責，這三部分在法人治理結構下形成穩(wěn)定的關系，起到互相制衡的作用?；葜荽仍茍D書館在法人治理結構的章程中明確指出，要貫徹落實黨的行動方針，發(fā)揮黨的上級領導對黨委組織的領導作用，理事會、管理層、監(jiān)事會要按照有關規(guī)定來開展工作，根據(jù)黨章來執(zhí)行相關職能。在日常工作中，黨委要對本館的政治、思想組織內(nèi)容建設進行領導，重視黨的自身建設，負責黨組織內(nèi)部的宣傳、發(fā)展、教育、組織等一系列相關工作，加強群眾力量與統(tǒng)戰(zhàn)工作，注重黨外部的思想政治狀況。公共圖書館在法人治理結構下要堅持黨管一切的原則，將干部人才的管理放在首位，將品德優(yōu)秀的人才作為重點培養(yǎng)對象，注重公平競爭的擇優(yōu)性，得到群眾的大力支持。

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（編校：馬懷云）第36卷第5期河南圖書館學刊2016年5月