汪應武

內(nèi)容摘要：暫予監(jiān)外執(zhí)行作為我國一項重要的刑罰執(zhí)行制度，對落實寬嚴相濟刑事政策，尊重和保障人權(quán)，激勵罪犯改過自新具有重大意義。長期以來，因?qū)嵺`中存在的重打擊犯罪輕刑罰執(zhí)行的慣性思維和工作理念，以及執(zhí)法不規(guī)范和監(jiān)督滯后等原因，致使該制度在運行中滋生諸多問題。本文通過對該制度的實踐現(xiàn)狀進行實證分析，提出粗淺的對策建議。

關(guān)鍵詞：暫予監(jiān)外執(zhí)行 實踐現(xiàn)狀 對策建議

有學者曾言，在具體的社區(qū)矯正制度實施中，大部分規(guī)定僅對判處緩刑和假釋等身體狀況正常的監(jiān)外服刑者適用，無法規(guī)制患有重大疾病特別是生活不能自理的監(jiān)外服刑者?？梢哉f暫予監(jiān)外執(zhí)行者實質(zhì)上處于無人約束、無人管教的自由狀態(tài)，暫予監(jiān)外執(zhí)行成為部分人逃避法律制裁的便捷通道。[1]2014年3月，最高人民檢察院在全國部署開展了減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢察活動。截至9月底，全國檢察機關(guān)建議有關(guān)部門收監(jiān)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯800余名（包括80余名原廳局級以上職務犯罪罪犯），發(fā)現(xiàn)違法減假暫線索508余件，查辦職務犯罪116件129人。[2]一系列數(shù)據(jù)說明，目前我國暫予監(jiān)外執(zhí)行的司法實踐現(xiàn)狀不容樂觀。

一、當前暫予監(jiān)外執(zhí)行的實踐現(xiàn)狀

筆者以2011年～2013年新疆某市司法局在冊的xxx名暫予監(jiān)外執(zhí)行（保外就醫(yī)）罪犯為基礎(chǔ)性分析依據(jù)，淺顯分析該制度的運行現(xiàn)狀及實踐表現(xiàn)。

（一）從案件總量看，法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行人數(shù)比例較大

在冊xxx名暫予監(jiān)外罪犯中，法院決定人數(shù)約占總數(shù)69%；監(jiān)獄機關(guān)審批人數(shù)占總數(shù)26%；公安機關(guān)審批人數(shù)約占總數(shù)5%。（見圖表1）

（二）犯罪類型集中

毒品犯罪人數(shù)約占總數(shù)40%；危險駕駛犯罪人數(shù)約占總數(shù)19%；三類犯罪（職務犯罪、金融犯罪、黑社會性質(zhì)犯罪）人數(shù)約占總數(shù)14%；其他犯罪人數(shù)約占總數(shù)27%。（見圖表2）

（三）罪犯患病原因相對集中，慢性病罪犯保外的比率較高

高血壓、心臟病、糖尿病等慢性病類罪犯人數(shù)，約占總數(shù)28%；艾滋病等傳染病類罪犯人數(shù)約占總數(shù)16%；其他類疾病罪犯人數(shù)占總數(shù)的55%。（見圖表3）

（四）病殘類型繁多

在xxx名罪犯中，因懷孕或哺乳嬰兒被暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯人數(shù)，約占到總數(shù)8%，且脫管、漏管現(xiàn)象突出。有約占總數(shù)52%的罪犯所患疾病在《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》內(nèi)；不在疾病傷殘范圍內(nèi)的，約占總數(shù)40%，包括傳染病或病因不明，被認定為不易收押而被決定暫予監(jiān)外執(zhí)行。如艾滋病患者，《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》規(guī)定的保外對象是“艾滋病毒反應陽性者”，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只要是被診斷為艾滋病，無論是病毒攜帶者還是反應陽性者，很多都被批準暫予監(jiān)外執(zhí)行。（見圖表4）

（五）續(xù)期（或續(xù)保）案件比例過高

首次（或首保）人數(shù)占總數(shù)80%；續(xù)期（或續(xù)保）人數(shù)約占總數(shù)20%，且呈上升趨勢。

（六）審批（決定）期限彈性較大

期限1年以上10年以下人數(shù)，約占總數(shù)13%；法院判決刑期在10年以上但暫予監(jiān)外執(zhí)行決定沒有期限的人數(shù)，約占總數(shù)9%。

（七）暫予監(jiān)外執(zhí)行期限與刑期起止時間相同罪犯的比例高

此類罪犯人數(shù)，約占總數(shù)53%，存在“一決到底”或“以暫代放”現(xiàn)象，特別是法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件，此類情況較為突出。

二、當前暫予監(jiān)外執(zhí)行實踐中存在的主要問題

（一）認定病情診斷證明效力的標準不一

依據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，省級人民政府指定醫(yī)院是診斷罪犯病情的法定機構(gòu)，有權(quán)確認罪犯是否患病，患什么病。但從效力上并不能說指定醫(yī)院作出的病情診斷或證明文件，就是認定罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的直接依據(jù)。而反觀實踐，法院、監(jiān)獄或公安決定機關(guān)因普遍缺乏醫(yī)學和病理學知識，受醫(yī)學專業(yè)基本素能的制約，往往將醫(yī)院病情診斷視為判定罪犯能否暫予監(jiān)外執(zhí)行的直接依據(jù)。受主客觀認知因素制約，即便是對同一病情診斷結(jié)論，不同決定機關(guān)的認定標準和執(zhí)法尺度都存在較大差異。

（二）認定病犯疾病傷殘的范圍較窄

實踐中，對一些常見的急性惡性病，決定機關(guān)依據(jù)醫(yī)院病情診斷證明，對照病殘范圍作出暫予監(jiān)外執(zhí)行決定，相對容易些。但對一些慢性病，如高血壓、心臟病等除審查病情外還需結(jié)合病情嚴重程度以及短期內(nèi)是否可能危及生命等標準認定，就存在一定難度，特別是對“其他”需要保外就醫(yī)疾病的條件，把握難度大。一些患乙肝、肺結(jié)核病和貧血等疾病的罪犯，時常也被決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，但一些對罪犯來說非常危險的疾病，決定機關(guān)卻難以拿捏，瞻前顧后，甚至貽誤救治。

（三）執(zhí)法環(huán)節(jié)上的程序性缺陷，制約檢察監(jiān)督

1.多頭提請、審批或決定，制約檢察監(jiān)督。目前法院、監(jiān)獄和公安機關(guān)都有權(quán)提起暫予監(jiān)外執(zhí)行，且其自身或上級主管機關(guān)同時有權(quán)審批或決定。如審前未羈押或部分先行被羈押后在偵查、公訴和審判環(huán)節(jié)因身體原因被取保候?qū)彛_庭宣判時法院直接決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，因沒有獨立的提請機關(guān)，法院自提自審，將提請、審決合二為一，檢察機關(guān)就很難掌握罪犯真實情況，存在監(jiān)督空擋。另外，一些判決后投監(jiān)時被監(jiān)獄拒收的病殘犯，看守所持監(jiān)獄拒收證明，直接提交法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，監(jiān)督環(huán)節(jié)易被忽視或省略，造成監(jiān)督缺位。

2.交付執(zhí)行程序銜接不暢、不規(guī)范。暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的交付執(zhí)行，實踐中通常做法是決定機關(guān)將《暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書》或《告知書》寄送罪犯居住地的司法行政機關(guān)和人民檢察院，讓罪犯本人自行到執(zhí)行地報到。特別是一些跨省區(qū)間的交付，因受地域、交通等條件的制約，將罪犯從決定地或監(jiān)禁地移交罪犯居住地，決定和執(zhí)行環(huán)節(jié)銜接很難做到合絲合縫。如新疆某市一名罪犯被浙江某法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，法院讓罪犯自行到新疆接受居住地社區(qū)矯正。因路途遙遠，很難保證不發(fā)生罪犯脫管、逃跑情況，而一旦罪犯中途逃跑，由誰負責追逃，缺乏機制規(guī)范。

3.收監(jiān)環(huán)節(jié)需待規(guī)范?！缎淌略V訟法》條規(guī)定，暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當收監(jiān)。問題是怎么認定“情形消失”和病情基本好轉(zhuǎn)，由那些機關(guān)負責組織鑒定和認定，對異地罪犯是由原決定機關(guān)還是由社區(qū)矯正機關(guān)負責認定，罪犯本人或家屬自行到醫(yī)院體檢取得的診斷材料能否認定。特別是有些法院“一決到底”沒有期限的罪犯，倘若暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失或病情基本好轉(zhuǎn)，誰來認定和收監(jiān)，實踐中的問題頗多。

（四）法律規(guī)定的制度性缺陷，增加監(jiān)督難度

1.案件管轄體制不順。實踐中，對一些跨區(qū)域確有重病需要辦理續(xù)?；蚶m(xù)期的罪犯，讓他們到原決定機關(guān)應訴或辦理續(xù)批手續(xù)，確實存在諸多不便，但僅靠審查書面材料又難免不出現(xiàn)偏差。若審決機關(guān)到執(zhí)行地審查決定，則又存在司法資源支出問題，同時難以理順法院、檢察院和司法行政機關(guān)上下級間的對應關(guān)系。罪犯在異地矯正，是法院到異地去開庭，還是罪犯和異地司法行政機關(guān)人員、檢察人員到法院開庭。[3]審決地與執(zhí)行地檢察機關(guān)如何做好銜接，彌補監(jiān)督空擋，都亟待制度規(guī)定。

2.暫予監(jiān)外執(zhí)行期限、續(xù)期（續(xù)保）條件規(guī)定不嚴謹。因考慮到罪犯病情、醫(yī)治及康復期限等原因，法律沒有明確規(guī)定罪犯監(jiān)外治療或康復的期限，對續(xù)保條件規(guī)定更為模糊。實踐中，審批機關(guān)一般將暫予監(jiān)外期限限定在半年到一年，調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多法院的決定沒有限定期限，往往是“一決到底”。有的保外就醫(yī)罪犯，辦理續(xù)保只需到縣級醫(yī)院開一個病情尚未好轉(zhuǎn)的證明，就可獲得半年乃至一年續(xù)期。如新疆某市某監(jiān)獄一名原廳級職務犯罪罪犯，二年內(nèi)六次續(xù)保，每次期限不超過三個月，視續(xù)保為“請假放風”。

3.續(xù)期（續(xù)保）的審批方式不夠規(guī)范。在續(xù)期或續(xù)保的審批中，特別是決定機關(guān)與執(zhí)行地分處不同省區(qū)的罪犯，憑罪犯本人自行診斷的病情材料做出批準延期決定，有的竟成為決定續(xù)期或續(xù)保的常態(tài)模式。如某市的一名職務犯罪罪犯，2005年被北京某司法機關(guān)批準保外就醫(yī)，期滿后便自行到醫(yī)院診斷，待取得醫(yī)院出具的病情尚未好轉(zhuǎn)證明后，將材料郵寄北京辦理續(xù)保手續(xù)。該犯通過此種形式連續(xù)七次被批準續(xù)保，群眾反映該犯經(jīng)常出沒高檔消費場所，檢察發(fā)現(xiàn)該犯的日常監(jiān)管處于漏管狀態(tài)。

4.缺失罪犯權(quán)利保障機制。在辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行程序中，罪犯具有哪些訴訟權(quán)利，法律沒有明確規(guī)定。[4]特別是在辦理續(xù)期（續(xù)保）環(huán)節(jié)，缺失對罪犯陳述、申辯等權(quán)益的程序保障救濟，對罪犯表現(xiàn)認定還不夠全面、準確。

（五）檢察監(jiān)督機制不夠科學，同步監(jiān)督難以發(fā)揮

1.檢察監(jiān)督規(guī)定存在制度性漏洞。依據(jù)刑訴法規(guī)定，提請時檢察機關(guān)可以向提請機關(guān)提出書面意見，決定后檢察機關(guān)認為不當?shù)膽斕岢鰰嬉庖?。提請前是“可以”而非“必須”的?guī)定，導致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)提請機關(guān)不主動征求檢察意見，造成監(jiān)督渠道不暢通。且決定程序是在決定機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部或上下級機關(guān)之間運轉(zhuǎn)，檢察機關(guān)不參與決策過程，有時檢察機關(guān)收到?jīng)Q定文書時，文書已經(jīng)生效，罪犯已出監(jiān)或被交付執(zhí)行，即便發(fā)現(xiàn)問題提出糾正，要想將罪犯收監(jiān)也是困難重重，監(jiān)督滯后制約監(jiān)督效果。

2.檢察監(jiān)督缺乏剛性保障。目前，法律沒有規(guī)定檢察機關(guān)對不當暫予監(jiān)外執(zhí)行決定，提出檢察建議或糾正違法意見后，被監(jiān)督單位拒絕接受或拒不糾正違法行為時應當承擔的法律后果。檢察建議和糾正違法意見缺乏剛性保障，實踐中，如若被監(jiān)督者不予理睬或采納，監(jiān)督往往無法繼續(xù)進行。

三、暫予監(jiān)外執(zhí)行實踐中問題產(chǎn)生的主要原因

（一）現(xiàn)實利益誘惑：暫予監(jiān)外執(zhí)行期間計入刑罰執(zhí)行刑期

以非監(jiān)禁執(zhí)行方式代替監(jiān)禁執(zhí)行，同樣取得刑期消滅的目的，可以說將暫予監(jiān)外執(zhí)行時間計入刑期，是該制度出現(xiàn)問題的原因之一。

（二）制度安排困境：法律規(guī)定的粗疏

1.法律規(guī)定的系統(tǒng)性缺陷。暫予監(jiān)外執(zhí)行制度主要規(guī)定在《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》及相關(guān)司法解釋中，因制定機關(guān)、頒布時間不同，條文之間存在沖突，缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。

2.法律規(guī)定的技術(shù)性缺陷。特別是對暫予監(jiān)外執(zhí)行適用條件、期限、次數(shù)以及認定條件消失考察收監(jiān)等方面規(guī)定還很粗疏。

（三）審決程序缺陷：行政化審決方式制約監(jiān)督

目前，暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定程序，從程序上看屬于行政審批模式。因提請與審決機關(guān)之間是上下級或自身關(guān)系，具有封閉性和排他性，缺乏論辯機制，極易出現(xiàn)自家說了算的結(jié)果，同時制約了做為案件當事人的被害人對決定過程和結(jié)果的知情權(quán)、參與權(quán)，忽視社會公眾對不當決定的監(jiān)督、控告和檢舉。

（四）執(zhí)法不嚴現(xiàn)實：司法腐敗現(xiàn)象大量存在

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，利益需求和思想多元問題，司法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平整體不高的現(xiàn)實，以及制度自身存在的設計漏洞和技術(shù)缺陷，導致短時間內(nèi)很難消除徇情謀私等司法腐敗現(xiàn)象的滋生。

四、完善暫予監(jiān)外執(zhí)行制度構(gòu)建的對策建議

（一）建立科學的醫(yī)學界定依據(jù)，確立醫(yī)療診斷和醫(yī)學鑒定雙重認定標準

1.科學規(guī)范罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行疾病傷殘范圍，細化疾病種類，增強可操作性。

2.規(guī)范疾病診斷程序，確立醫(yī)療診斷與醫(yī)學鑒定互補的雙重認定標準。設立省級人民政府指定醫(yī)院備選庫，采取診斷前從庫內(nèi)隨機抽取一個醫(yī)院作為診斷醫(yī)院進行診斷的方式，待取得醫(yī)院診斷證明后，再行組織專業(yè)醫(yī)療鑒定機構(gòu)對診斷材料進行鑒定。鑒定機構(gòu)依據(jù)醫(yī)院診斷證明、罪犯日常就醫(yī)的病歷等材料，出具罪犯病情是否符合暫予監(jiān)外執(zhí)行的專業(yè)意見。審批機關(guān)參考醫(yī)學鑒定意見，結(jié)合罪犯現(xiàn)實表現(xiàn)等依據(jù)，依法作出是否暫予監(jiān)外執(zhí)行決定。

（二）規(guī)范和完善審批或決定程序

1.規(guī)范提請機關(guān)。對初次辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行的，罪犯處在被羈押狀態(tài)由羈押機關(guān)提請；未被羈押或雖被羈押，但在偵查、起訴或?qū)徟协h(huán)節(jié)被取保候?qū)彽模宦捎上蛞粚彿ㄔ禾嵴埞V的檢察機關(guān)公訴部門提請；對被決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，期滿后需續(xù)期或續(xù)保的，統(tǒng)一由負責社區(qū)矯正的司法行政機關(guān)向人民法院提請。

2.規(guī)范審決機關(guān)。依據(jù)提請權(quán)與決定權(quán)相分離原則，建立中級以上人民法院審判監(jiān)督部門統(tǒng)一審理裁決制度。對法院判決后投監(jiān)時被監(jiān)獄拒收或在看守所、監(jiān)獄服刑罪犯，執(zhí)行機關(guān)可直接提請所在地的中級人民法院審判監(jiān)督庭審理裁定。對判決生效時未被羈押的罪犯，需暫予監(jiān)外執(zhí)行的，一審法院受理檢察機關(guān)提請后，應當提交上一級法院審判監(jiān)督庭審理裁定。對法院作出的裁決，執(zhí)行機關(guān)和被害人不服的，可以向人民檢察院申請監(jiān)督。

（三）消除多頭監(jiān)管，實行屬地管轄與就近、就地相結(jié)合執(zhí)行余刑的原則

針對跨省區(qū)或距離住所地路途較遠且刑期較長的罪犯，原決定機關(guān)在作出暫予監(jiān)外執(zhí)行決定并移交異地矯正機關(guān)執(zhí)行后，在執(zhí)行期間可依據(jù)屬地管轄和就近就地原則，由罪犯矯正地司法機關(guān)辦理續(xù)保或續(xù)期審批的手續(xù)。

（四）建立和完善公示（公告）和聽證機制

1.建立完善提請階段的公示（公告）程序。在檢察監(jiān)督下，執(zhí)行機關(guān)要在罪犯服刑點、居所地或互聯(lián)網(wǎng)等平臺上，將擬提請的理由、條件及罪犯基本情況（包括病情、日常表現(xiàn)）等事項向外公示公告，接受犯群及社會監(jiān)督。公示公告期滿后，如果沒有接到反映罪犯問題的舉報或意見，在征得檢察機關(guān)意見后，制作提請建議書，并將建議書、公示情況和檢察意見等材料，一并報送審決機關(guān)審查決定。

2.完善審決階段的聽證（開庭）機制。決定機關(guān)主持聽證（開庭），不僅要聽取罪犯或代理人的陳述，還要聽取監(jiān)管干警、社區(qū)矯正機關(guān)代表、醫(yī)院診斷及鑒定方等多方意見。聽證程序要注重罪犯的訴權(quán)保護，保障罪犯享有委托訴訟代理人、申請回避、提供證據(jù)和陳述等權(quán)利。

（五）加強對提請、審決與監(jiān)管環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督機制建設

1.加強對醫(yī)院診斷過程的檢察監(jiān)督。明確提請機關(guān)對擬提請罪犯進行病情檢查時，從醫(yī)療機構(gòu)的選擇到診斷過程及內(nèi)容，直至出具診斷文件，檢察機關(guān)都有權(quán)全程介入，同步監(jiān)督并簽署意見。

2.加強對提請環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。對檢察機關(guān)提請法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的，公訴部門應當提前征求刑事執(zhí)行檢察部門意見。其他機關(guān)提請的，檢察機關(guān)應同步監(jiān)督，并在報請前提出書面檢察意見。

3.加強對公示、聽證（開庭）環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。重點監(jiān)督公示聽證方式或開庭程序是否合法，罪犯的合法權(quán)益是否得到保障，有無徇私舞弊等情形。

4.加強交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。明確檢察機關(guān)收到?jīng)Q定機關(guān)作出的決定文書后，審查期間罪犯不得交付執(zhí)行或出監(jiān)。檢察機關(guān)經(jīng)審查認為決定適當?shù)模赏ㄖ嵴垯C關(guān)將罪犯交付執(zhí)行。審查發(fā)現(xiàn)并提出問題的，決定機關(guān)應當立即組織復查，在查清問題并得到檢察機關(guān)同意后，方可將罪犯交付執(zhí)行。

（六）探索建立暫緩、中止或推遲刑罰執(zhí)行制度

目前，有人提出“建立刑罰中止執(zhí)行制度”。[5]意思是對被判處監(jiān)禁刑的罪犯，遇有不宜在監(jiān)獄內(nèi)服刑的情形時，可以暫時中止執(zhí)行，待情形消失后，依舊要收監(jiān)執(zhí)行原判刑罰，且在監(jiān)獄外的時間不計入實際執(zhí)行刑期。也有人提出建立“刑罰推遲執(zhí)行制度”，[6]以取代現(xiàn)行的暫予監(jiān)外執(zhí)行制度。筆者認為，無論是暫緩、中止或推遲執(zhí)行，都強調(diào)罪犯在監(jiān)外的期限不計入刑期，采取此類做法無異于釜底抽薪，對彌補法律漏洞，遏制權(quán)力尋租和司法腐敗，化解實踐中諸多弊端有一定的借鑒意義。

注釋：

[1]史洪舉：《堵住監(jiān)外執(zhí)行漏洞》，載《人民法院報》2014年7月14日。

[2]《2014年度十大檢察新聞》，載《檢察日報》2015年1月26日。

[3]崔楊、李天民等：《嚴格規(guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗》，載《人民法院報》2014年6月19日。

[4]同注[3]。

[5]朱毅敏、盧雪華：《暫予監(jiān)外執(zhí)行期間不宜計入刑期》，載《檢察日報》2008年12月26日。

[6]彭海青：《以刑罰推遲執(zhí)行替代暫予監(jiān)外執(zhí)行》，載《檢察日報》2007年1月8日。