謝偉

摘 要：美國新近提出的清潔能源計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了排放量最大的電廠碳污染標(biāo)準(zhǔn)，并提出了碳污染防治的技術(shù)和政策工具。我國缺乏操作性強(qiáng)的限排標(biāo)準(zhǔn)，以及控制溫室氣體的技術(shù)和政策手段，可借鑒美國清潔能源計(jì)劃，結(jié)合我國國情，確定碳污染理念，促進(jìn)公眾參與碳污染防治，構(gòu)建操作性強(qiáng)的碳污染防治立法和政策支持體系，發(fā)展碳污染防治技術(shù)。

關(guān)鍵詞：碳污染;防治標(biāo)準(zhǔn);清潔能源

中圖分類號：F416.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0108-02

鑒于氣候變化已經(jīng)對人類的健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)，2014年6月2日，美國聯(lián)邦環(huán)保局提出了清潔能源計(jì)劃，將保持一個(gè)可負(fù)擔(dān)的、可靠的能源制度，同時(shí)削減污染，保護(hù)美國人民的健康和環(huán)境。

一、美國清潔能源計(jì)劃概述

（一）清潔能源計(jì)劃的價(jià)值

就全國范圍而言，清潔能源計(jì)劃將幫助美國削減來自于電廠區(qū)域的碳污染，比2005年下降30%。電廠是美國最大的碳污染排放源，大約占到國內(nèi)所有溫室氣體排放總量的三分之一。而清潔能源計(jì)劃則可幫助美國在2030年削減導(dǎo)致霧霾的污染超過25%，可以在2030年產(chǎn)生價(jià)值估計(jì)達(dá)550億美元到930億美元的氣候和健康利益，包括避免2 700個(gè)人到6 600個(gè)人過早死亡，以及140 000到150 000例兒童哮喘病發(fā)作。

削減電廠的碳污染，不僅能提高公眾健康，保護(hù)環(huán)境，而且可以提供可靠和可負(fù)擔(dān)的能源，促進(jìn)更加清潔的能源技術(shù)發(fā)展，諸如天然氣、核能、可更新能源和清潔煤技術(shù)。毫無疑問，清潔能源計(jì)劃將使得美國電力系統(tǒng)產(chǎn)生更少的污染，減少能源浪費(fèi)，提高能源利用效率，使得美國人在2030年少交電費(fèi)大約8%，同時(shí)，這項(xiàng)計(jì)劃能夠使美國具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保持競爭優(yōu)勢所需要的全部能源，還可使美國企業(yè)在全球以一種更加有效、更加可持續(xù)的方式制造和消費(fèi)能源的運(yùn)動(dòng)中保持領(lǐng)先優(yōu)勢。

（二）清潔能源計(jì)劃的核心——電廠碳污染標(biāo)準(zhǔn)

1.新建電廠碳污染標(biāo)準(zhǔn)。新建電廠的碳污染標(biāo)準(zhǔn)分為兩部分，一個(gè)是對化石燃料驅(qū)動(dòng)的蒸汽發(fā)電機(jī)組，即發(fā)電鍋爐和整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電機(jī)系統(tǒng);另一個(gè)是對天然氣驅(qū)動(dòng)的固定燃燒渦輪發(fā)電系統(tǒng)。分成兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，說明對蒸汽發(fā)電機(jī)組和固定渦輪發(fā)電機(jī)組分別確定最佳排放削減系統(tǒng)。對蒸汽發(fā)電機(jī)組，基于部分執(zhí)行了碳捕獲和碳儲存作為最佳排放削減系統(tǒng)而設(shè)定碳污染標(biāo)準(zhǔn)，擬議的排放限值是1 100磅CO2/兆瓦時(shí)。對天然氣驅(qū)動(dòng)的固定燃燒渦輪機(jī)，基于現(xiàn)代的、有效的天然氣聯(lián)合循環(huán)技術(shù)作為最佳排放削減系統(tǒng)。擬議的排放限值分為兩種，對較大排放源是1 000磅CO2/兆瓦時(shí)，對較小排放源是1 100磅CO2/兆瓦時(shí)。

2.改建和重建電廠的碳污染標(biāo)準(zhǔn)。改建和重建電廠的碳污染標(biāo)準(zhǔn)分為四部分，第一個(gè)是對改建的化石燃料驅(qū)動(dòng)的蒸汽發(fā)電機(jī)組，即發(fā)電鍋爐和整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電機(jī)系統(tǒng);第二個(gè)是對改建的天然氣驅(qū)動(dòng)的固定燃燒渦輪發(fā)電系統(tǒng);第三個(gè)是對重建的化石燃料驅(qū)動(dòng)的發(fā)電鍋爐和整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電機(jī)系統(tǒng);第四個(gè)是對重建的天然氣驅(qū)動(dòng)的固定燃燒渦輪發(fā)電機(jī)組。按照清潔空氣法第111（b）的規(guī)定，這些標(biāo)準(zhǔn)反映出可通過應(yīng)用最佳排放削減系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的排放限制程度。

（三）清潔能源計(jì)劃的主要技術(shù)和政策工具

技術(shù)工具主要有：（1）促使化石燃料電廠更有效的技術(shù);（2）在有過剩生產(chǎn)能力的地方更多地使用低排放的天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù);（3）更多地使用零排放和低排放的能源，諸如可更新能源技術(shù)和核能技術(shù);（4）通過提高電力使用效率而降低電力需求的技術(shù)。

政策工具主要有：（1）確定電廠績效標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)電廠必須達(dá)到設(shè)定的排放強(qiáng)度;（2）可更新能源組合標(biāo)準(zhǔn)，電力公司必須設(shè)定一定比例的可更新能源電力;（3）能效資源標(biāo)準(zhǔn)，電力公司必須在達(dá)到目標(biāo)年之前削減一定量的需求;（4）脫鉤政策，通過使稅收和利潤脫鉤的政策降低電力公司生產(chǎn)更多電力的動(dòng)機(jī);（5）電力回饋政策，給付使用太陽能的住宅所有者一定報(bào)酬，鼓勵(lì)其將多余的電力返回給電網(wǎng);（6）限額和交易政策，逐漸減少碳配額的數(shù)量，電廠讓予的碳配額數(shù)量必須，每個(gè)電廠的排放量成比例;（7）碳稅政策，對碳排放行為征稅;（8）電網(wǎng)運(yùn)營商繳納碳費(fèi)政策，根據(jù)由哪些電廠運(yùn)營決定給電網(wǎng)運(yùn)營商增加一個(gè)碳價(jià)格;（9）家用電器能效標(biāo)準(zhǔn)，要求銷售的新家用電器必須滿足設(shè)定的能耗標(biāo)準(zhǔn);（10）商業(yè)建筑和住宅法典，要求新建房屋要考慮節(jié)電措施。

二、我國碳污染防治存在的問題

（一）我國碳污染防治立法缺位

目前關(guān)于氣候變化的立法主要有國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家認(rèn)監(jiān)委發(fā)布的《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》，用以規(guī)范低碳產(chǎn)品認(rèn)證活動(dòng);國家發(fā)展改革委制定發(fā)布了《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評估辦法》，用以對各地單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，對落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)和措施進(jìn)行評估。專門針對溫室氣體的控制政策主要以國務(wù)院“通知”“工作方案”和發(fā)改委頒布的“指南”為主要形式，通知、工作方案和指南本身可視為規(guī)范性文件，但規(guī)定內(nèi)容過于簡單，過于概括化，過于籠統(tǒng)，且不具有法律法規(guī)應(yīng)有的強(qiáng)制力。

（二）沒有確定碳污染防治的理念

當(dāng)前我國有溫室氣體排放的概念，卻沒有“碳污染”的概念，且我國當(dāng)前的溫室氣體排放控制對象過于狹窄，僅僅針對重點(diǎn)企事業(yè)單位，即溫室氣體排放量達(dá)到比較大的規(guī)模才要求報(bào)告溫室氣體排放，且報(bào)告排放量仍然是自愿性的，也沒有規(guī)定具體的限排指標(biāo)。同時(shí)，由于我國的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并沒有把二氧化碳等溫室氣體列為大氣污染物，在號稱史上最嚴(yán)的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中，針對的主要是二氧化硫、氮氧化物以及煙塵等污染物，卻不包括二氧化碳等溫室氣體。

（三）碳污染防治缺乏明確限定標(biāo)準(zhǔn)

我國的溫室氣體控制顯然還停留在缺乏執(zhí)行力的初級階段，雖然規(guī)定了發(fā)電行業(yè)等十大重點(diǎn)企事業(yè)單位，以及能源重點(diǎn)行業(yè)，但卻沒有明確具體的限定標(biāo)準(zhǔn)，只是規(guī)定了一個(gè)總體目標(biāo)，也沒有可操作性強(qiáng)的限制排放的實(shí)施方法。以《中國石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南（試行）》為例，該指南旨在幫助石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)確核算和規(guī)范報(bào)告溫室氣體排放量，科學(xué)制定溫室氣體排放控制行動(dòng)方案及對策，同時(shí)也為主管部門建立并實(shí)施重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體報(bào)告制度奠定基礎(chǔ)。該指南規(guī)定了核算邊界和核算方法，以及報(bào)告溫室氣體排放的內(nèi)容，卻沒有規(guī)定限制排放的具體數(shù)值。由此可見，我國對溫室氣體控制仍然停留在準(zhǔn)備階段，還沒有進(jìn)入實(shí)際控制階段。

三、加強(qiáng)我國碳污染防治的若干建議

（一）確定“碳污染”理念，促進(jìn)公眾參與

溫室氣體不同于大多數(shù)空氣污染物，它可以在環(huán)境中存在很長時(shí)間，從幾十年到數(shù)千年不等，取決于具體的溫室氣體種類，因此越早對溫室氣體采取控制措施越有利于降低碳污染。碳污染的理念并非自然形成的，美國是通過聯(lián)邦最高法院在2007年審理的馬薩諸塞州等訴美國聯(lián)邦環(huán)保局一案中確立了“溫室氣體也屬于清潔空氣法界定的空氣污染物范圍”。

我國目前尚未確定二氧化碳屬于大氣污染物，在2012年頒布的最新國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中也沒有規(guī)定二氧化碳的排放限值，更沒有相應(yīng)的司法案例，這不利于二氧化碳的減排控制，應(yīng)盡早確定二氧化碳的“大氣污染物”身份。同時(shí)，應(yīng)明確溫室氣體排放控制政策需要集合公眾智慧來制定，政策制定和立法機(jī)關(guān)的認(rèn)識不足以構(gòu)建完善的制度，還需要公眾廣泛和深度參與來貫徹落實(shí)，應(yīng)在政策制定之前明確公眾參與的作用和價(jià)值，并在政策制定中促進(jìn)公眾廣泛有效參與，在最終形成的政策中采納公眾合理建議。

（二）構(gòu)建操作性強(qiáng)的碳污染防治立法和政策支持體系

溫室氣體控制必須堅(jiān)持“立法先行”原則。對由于能源轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的碳污染控制，必須依靠立法的權(quán)威性和強(qiáng)制性才能有效實(shí)施。而我國尚無專門針對碳污染防治的法律、法規(guī)或規(guī)章，現(xiàn)有溫室氣體控制有關(guān)的規(guī)范性文件基本上都是停留在無強(qiáng)制性、無執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、無執(zhí)行程序的自愿執(zhí)行層次。溫室氣體長期存在于環(huán)境中的特點(diǎn)決定了對溫室氣體的控制應(yīng)有相當(dāng)?shù)那罢靶?，主要是從政策、立法方面保證控制得以實(shí)施和持續(xù)，在技術(shù)方面保證控制的有效性。

我國應(yīng)該以應(yīng)對氣候變化為目的，通過制定專門的碳污染防治立法或行政法規(guī)來治理碳污染。碳污染治理，不僅是中國履行氣候變化的國際義務(wù)，也會給我國發(fā)展清潔能源提供良好契機(jī)和動(dòng)力、壓力。我國可以從交通領(lǐng)域開始，建立機(jī)動(dòng)車碳污染防治法律制度，確立機(jī)動(dòng)車燃料效率標(biāo)準(zhǔn)，確立操作性強(qiáng)、可實(shí)施的政策體系扶持新能源機(jī)動(dòng)車發(fā)展，尤其是形成與使用新能源機(jī)動(dòng)車相配套服務(wù)設(shè)施的政策支持，降低機(jī)動(dòng)車碳排放強(qiáng)度。同時(shí)，對二氧化碳排放最大的電廠制定碳污染防治法規(guī)，按照現(xiàn)有發(fā)電技術(shù)水平分類確定碳污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)，并分別采用相應(yīng)的排放削減技術(shù)。

（三）發(fā)展碳污染防治技術(shù)，形成產(chǎn)學(xué)研科技創(chuàng)新機(jī)制

美國對碳污染的防治，首先是從交通領(lǐng)域開始的。1999年國際技術(shù)評估中心和18個(gè)其他組織向聯(lián)邦環(huán)保局提出了立法申請，要求聯(lián)邦環(huán)保局管制機(jī)動(dòng)車和新機(jī)動(dòng)車發(fā)動(dòng)機(jī)排放的溫室氣體。其后，美國開始提出了“汽車能效革命”，提出只有14%～30%的燃料被用于驅(qū)動(dòng)，而其余的燃料都被發(fā)動(dòng)機(jī)、傳動(dòng)系統(tǒng)或電源附件的低效所消耗，因此，利用先進(jìn)技術(shù)提高燃料效率的潛力是巨大的。目前，美國使用的可變氣門正時(shí)及升程電子控制技術(shù)、渦輪增壓技術(shù)、燃油直噴技術(shù)、停缸技術(shù)、自動(dòng)變速箱技術(shù)、雙離合器技術(shù)、鎖定傳輸和連續(xù)變量傳輸技術(shù)等都有效降低汽車能耗，減少二氧化碳排放量。同時(shí)，美國大力發(fā)展混合動(dòng)力車、插電式混合動(dòng)力車和全電汽車技術(shù)，到2014年12月，美國已經(jīng)銷售了3 540 199輛混合動(dòng)力汽車。目前，美國在電力生產(chǎn)部門或大的工業(yè)源排出的二氧化碳的捕獲和封存技術(shù);來自風(fēng)能、太陽能、可持續(xù)生產(chǎn)的生物質(zhì)能、地?zé)崮?、潮汐能等可再生能源發(fā)電技術(shù);電力傳輸、分配和消費(fèi)等方面效率的大幅度提高技術(shù);低或零排放技術(shù);黑炭減排技術(shù)等，都處于全球比較領(lǐng)先的水平。

我國當(dāng)前已經(jīng)認(rèn)識到加大清潔能源投資的意義和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的科技創(chuàng)新體系的重大價(jià)值，中國曾經(jīng)在2009年成為世界最大的清潔能源投資國，但在2011年由于奧巴馬政府推出清潔能源補(bǔ)貼政策而被取代，且我國的清潔能源技術(shù)還比較滯后，而產(chǎn)學(xué)研科技創(chuàng)新體系在產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的深度、層次、資金、動(dòng)力等方面存在脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)加速完善促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，發(fā)展清潔能源的外部政策扶持和激勵(lì)機(jī)制，以保證研發(fā)清潔能源技術(shù)，達(dá)到社會最優(yōu)創(chuàng)新水平。