陶建國 劉樹檳

摘 要：在人口老齡化背景下，促進和保護中老年人就業(yè)具有重要的現(xiàn)實意義。河北省一直以來缺乏對中老年人就業(yè)的特別保護措施，未從理念上重視中老年人就業(yè)問題。為了發(fā)展完善的勞動力市場，消解部分行業(yè)用工荒現(xiàn)象，避免中老年人陷入經(jīng)濟貧困，滿足中老年人多樣化需求，河北省應(yīng)當(dāng)出臺專門的中老年人就業(yè)政策法規(guī)，對中老年人就業(yè)給予特別保護，促進河北省勞動力市場健全發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;就業(yè)政策;勞動培訓(xùn);立法

中圖分類號：D912.29 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0086-03

人口老齡化帶來一系列社會經(jīng)濟問題，促進及保護中老年人就業(yè)對緩解養(yǎng)老金支付財政壓力、解決某些行業(yè)年輕勞動力人口不足問題、滿足中老年人多樣化需求等具有重要意義。河北省一直以來沒有制定專門的中老年人就業(yè)促進和保護政策，中老年人就業(yè)難問題未能獲得有效解決。京津冀一體化國家戰(zhàn)略的實施，必將給河北省經(jīng)濟發(fā)展帶來重大影響，也對建立完善的勞動力市場提出更高要求。河北省應(yīng)進一步重視中老年人就業(yè)保護問題，出臺專門的中老年人就業(yè)促進和保護政策，鼓勵企業(yè)積極雇用中老年勞動者，完善勞動技能培訓(xùn)制度。

一、促進及保護中老年人就業(yè)的必要性

（一）消除中老年人經(jīng)濟貧困的需要

在老年人口不斷增加的背景下，我國中老年人特別是老年人生活水平的富裕度并不高，因此人們稱我國為“未富先老”的國家。對于我國老年貧困人口數(shù)量，統(tǒng)計數(shù)據(jù)上存在一定差異，但最低的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也在900萬以上，而較高的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為2 274.8萬[1]。從研究者對河北省老年人生活狀況實證研究來看，城鄉(xiāng)居家老年人月收入1 000元以下收入者高達48.2%，無收入者為9.33%，高收入者較少?？傮w來看，河北省城鄉(xiāng)居家老年人收入水平不均衡，差別較大，與調(diào)查人群既有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)又有經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)有關(guān)，同時又存在城鄉(xiāng)之差異。城市離退休人員收入相對較高，而農(nóng)村老年人收入較低，總之，大多數(shù)老年人收入偏低[2]。河北省老年生活質(zhì)量整體不高，在影響生活質(zhì)量的因素中，收入較低是最主要因素[3]。

我國盡管存在最低生活保障和國家救助制度，但適用對象畢竟有限，補助的標(biāo)準(zhǔn)較低，難以令經(jīng)濟貧困者改善生活質(zhì)量。因此，有必要讓有就業(yè)意愿且生活較為拘謹者走向就業(yè)崗位，通過自己的勞動提高生活水平。

（二）滿足中老年人個人追求的需要

我國老年人中大約有六分之一有就業(yè)意愿，就業(yè)意愿與就業(yè)行為顯著相關(guān)，但并不是所有有就業(yè)意愿的老年人都有實際的就業(yè)行為，只有約26%有就業(yè)意愿的老年人實現(xiàn)了就業(yè)。性別、年齡、文化程度、退休前的單位性質(zhì)等因素在不同程度上影響老年人的就業(yè)意愿和就業(yè)行為，男性的就業(yè)意愿明顯高于女性，低齡和中齡老人的就業(yè)意愿明顯高于高齡老人，文化程度越高的老年人就業(yè)意愿越強烈，退休前在事業(yè)單位工作的老年人最傾向于采取實際的就業(yè)行為[4]。老年人口的再就業(yè)，實際上就是“老年價值”的再發(fā)現(xiàn)和老年人口紅利的延續(xù)，具有十分積極的意義。對于低齡老人發(fā)揮余熱的問題，河北省人才交流中心有關(guān)負責(zé)人表示，讓退休的低齡老年人再就業(yè)，不僅可以減輕家庭和社會的負擔(dān)，更重要的是讓高層次的人才繼續(xù)發(fā)揮他們的巨大價值。河北省人才結(jié)構(gòu)性短缺嚴重，越來越多的企業(yè)急需技術(shù)人才，讓身體還健康的低齡老年人繼續(xù)發(fā)揮余熱，既能滿足社會需要，又能減少人才資源浪費[5]。

（三）解決部分領(lǐng)域和行業(yè)用工荒的需要

河北省近幾年來在某些行業(yè)中已經(jīng)出現(xiàn)用工荒現(xiàn)象，一些待遇較低、穩(wěn)定性差、環(huán)境艱苦、發(fā)展前景不明朗的崗位難以受到年輕人的青睞，用人單位較難招聘到勞動者，即使能夠招到工人也存在大量流失現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查顯示，河北省勞動力缺口最大的職業(yè)主要包括服裝縫紉、餐廳服務(wù)、家政服務(wù)、紡織操作、保險業(yè)務(wù)、電子元件器件操作、推銷展銷、商業(yè)營業(yè)、機械熱加工和機械冷加工等。造成用工荒的原因一是年輕人權(quán)益訴求由以工資為主的經(jīng)濟權(quán)益向經(jīng)濟、政治、文化等綜合權(quán)益轉(zhuǎn)變。二是年輕人就業(yè)崗位從建筑、加工、制造等體力型向服務(wù)業(yè)、技術(shù)工種等舒適型、技術(shù)型轉(zhuǎn)變。三是生活追求從到城鎮(zhèn)打工掙錢向融入城市和公平享受城市公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。石家莊人力資源開發(fā)服務(wù)中心對全市的240多家企業(yè)用工情況和求職需求開展過調(diào)查研究。據(jù)報告顯示，只有約17%的企業(yè)表示能招滿員工，而29.5%的企業(yè)招工人數(shù)則不足需工量的50%。河北省總工會的一項調(diào)查也顯示，河北省技術(shù)工人需求量在350萬人左右，但目前僅有100萬人，缺口較大。

可以預(yù)見，受年輕人就業(yè)觀念、家庭生活狀況、大中城市經(jīng)濟活力、吸引力等因素的影響，河北省中小城市用工荒現(xiàn)象將持續(xù)存在。在這一背景下，促進中老年人就業(yè)，讓更多的中老年人參與社會經(jīng)濟活動具有重要意義，有助于緩解個別行業(yè)用工荒的壓力，促進社會經(jīng)濟良性發(fā)展。

（四）提高勞動參與率的需要

人口老齡化不僅僅意味著老年人口的比重和規(guī)模不斷增大，同時也意味著勞動年齡人口中高年齡組勞動力人口比重和規(guī)模不斷上升。我國老齡化的加速趨勢，不僅意味著65歲以上人口的比例在增加，而且反映出勞動力隊伍中的高齡勞動者比例也在增加，又因為不同年齡段的勞動者的勞動參與率（LPR）不同，年齡大的勞動參與率低，所以未來我國老齡化加速的趨勢還將會引起整體勞動參與率的降低，并進而可能引起勞動力供給的不足。

根據(jù)聯(lián)合國2012年全球人口預(yù)測，我國未來勞動年齡人口中，15～24歲組和25～44歲中青年組人口的規(guī)模和比重在2035年之前將呈快速下降趨勢，而45～64歲組年齡的勞動力人口比重將明顯上升，到2040年達到46%的高峰，此后略微有所下降，說明我國未來勞動力將進入老齡化狀態(tài)。我們必須清醒地認識到，在面對老齡化加速，未來勞動力供給可能不足的情況下，必須制定有效的中老年人就業(yè)保護政策，不但要延長退休年齡，還要確保中老年人在招聘、錄用、工作環(huán)境、勞動待遇、教育培訓(xùn)等方面不受歧視。在人口老齡化背景下，提高勞動參與率的有效方法就是促進和保護中老年人就業(yè)，否則，將會因勞動力人口不足影響經(jīng)濟的發(fā)展。

二、河北省中老年人就業(yè)政策考察

河北省未出臺專門的中老年人就業(yè)促進和保護政策，一些就業(yè)法規(guī)中具有保護中老年人就業(yè)的相關(guān)內(nèi)容。但由于這些規(guī)定很少是專門性的規(guī)定，因此對推進中老年人就業(yè)作用有限。目前，河北省直接或間接涉及中老年人就業(yè)保護的政策法規(guī)主要包括以下幾類。

第一，關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見。2015年，河北省政府出臺《關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，加強對就業(yè)困難人員的實名制動態(tài)管理和分類幫扶，對初次核定享受補貼政策時距退休年齡不足5年的人員，可延長至退休。加大援助工作力度，確保零就業(yè)家庭、最低生活保障家庭等困難家庭至少有1人就業(yè)。該實施意見不是專門針對中老年就業(yè)群體制定的，政策目的是解決就業(yè)困難人群的工作問題。在就業(yè)年齡歧視較為嚴重的當(dāng)今社會，即使中老年人特別是低齡老年人屬于就業(yè)困難人員，也可能難以實現(xiàn)就業(yè)。因此，該實施意見對促進和保護中老年人就業(yè)的效果不很明顯。

第二，“4050”人員就業(yè)推進計劃。從2003年開始，河北省政府針對男50周歲以上、女40周歲以上下崗失業(yè)人員實施“4050”就業(yè)推進計劃，為大齡就業(yè)困難對象提供再就業(yè)援助。省勞動行政管理機構(gòu)規(guī)定，經(jīng)本人申請，認定為大齡就業(yè)困難對象的，發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》。由政府投資開發(fā)的社區(qū)治安巡防、城管交通協(xié)理、保潔保安等公益性崗位，以及政府批準(zhǔn)的收費項目所設(shè)立的就業(yè)崗位，優(yōu)先安排“4050”人員。同時，對原屬于國有企業(yè)的“4050”人員，從再就業(yè)資金中給予社會保險補貼和崗位補貼。按照省委、省政府要求，各級財政將“4050”人員的工作經(jīng)費列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算并予以保證，各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)積極建立創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)制度?！?050”人員就業(yè)推進計劃，盡管幫助部分中老年人實現(xiàn)了再就業(yè)，但這一推進計劃主要適用于公益性崗位，因此，實施效果有限，畢竟公益性崗位數(shù)量不多。

第三，關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的實施意見。2006年1月，河北省政府出臺《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的實施意見》。該意見中要求提高靈活就業(yè)人員的穩(wěn)定性，對持《再就業(yè)優(yōu)惠證》的“4050”人員靈活就業(yè)后，申報就業(yè)并參加社會保險的，給予社會保險補貼。對持《再就業(yè)優(yōu)惠證》的“4050”人員和年齡未到“4050”但就業(yè)確有特殊困難的人員，作為就業(yè)困難對象，給予相應(yīng)的政策扶持。公益性崗位要優(yōu)先安排就業(yè)困難對象，并與其簽訂一年以上期限勞動合同的，按實際招用的人數(shù)，在相應(yīng)期限內(nèi)給予社會保險補貼。該實施意見要求通過公益性崗位解決部分就業(yè)困難的中老年人就業(yè)，并在社會保險方面提供優(yōu)惠政策，由于該實施意見并未注重發(fā)揮全部企業(yè)推進中老年人就業(yè)的作用，實施效果仍然有限。

第四，關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見。2015年，河北省政府出臺《關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，規(guī)定各級公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)要積極為失業(yè)人員搭建供需對接平臺。對企業(yè)新招用河北省實施化解過剩產(chǎn)能“6643”工程涉及的企業(yè)失業(yè)人員，與其簽訂一年以上期限勞動合同并按規(guī)定繳納社會保險費的，可按每人1 000元的標(biāo)準(zhǔn)給予企業(yè)一次性吸納就業(yè)補貼。新招用人員符合就業(yè)困難人員條件的，再按規(guī)定給予不超過3年的社會保險補貼和適當(dāng)?shù)膷徫谎a貼。河北省在實施“6643工程”計劃過程中，耗能高、污染嚴重的企業(yè)被關(guān)閉后將造成一部分中老年勞動者失業(yè)，而這些中老年勞動者存在再次就業(yè)的困境?！蛾P(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》中對企業(yè)規(guī)定了一些雇用優(yōu)惠政策，但由于政府對企業(yè)的補貼力度不足，很難刺激企業(yè)雇用失業(yè)人員特別是中老年失業(yè)人員的積極性。

三、進一步完善河北省中老年人就業(yè)對策的建議

（一）明確規(guī)定禁止就業(yè)年齡歧視

修改河北省《實施〈中華人民共和國就業(yè)促進法〉辦法》，禁止就業(yè)年齡歧視。不過，考慮到我國以及河北省社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，可在立法中設(shè)置禁止就業(yè)年齡歧視適用企業(yè)的范圍、就業(yè)歧視的例外規(guī)則等。禁止就業(yè)年齡歧視的規(guī)定可適用于20人以上的企業(yè)，這是為了保護小微企業(yè)的發(fā)展，也符合我國目前經(jīng)濟發(fā)展的需要。為了確保禁止就業(yè)年齡歧視的政策不影響企業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一些例外規(guī)則，符合這些例外規(guī)則的，不屬于歧視行為。設(shè)置例外規(guī)則可考慮如下因素，一是招聘崗位的特點。一些就業(yè)崗位可能屬于繁重體力或有特別要求的崗位，而年紀(jì)較大者確實不適合這些崗位，因此，對于這些崗位設(shè)定招聘年齡上限應(yīng)當(dāng)不屬于就業(yè)年齡歧視。二是健康因素。勞動者若因身體健康方面存在不適合就業(yè)狀況時，招聘單位可以拒絕錄用。

（二）在京津冀一體化大背景下制定中老年人就業(yè)保護政策

京津冀一體化已經(jīng)成為重大國家戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的實施，不僅對河北省經(jīng)濟格局帶來變化，還會對勞動力市場產(chǎn)生深遠影響。隨著就業(yè)崗位的增加，需要更多中老年人走向就業(yè)崗位，解決一些領(lǐng)域年輕勞動力人口不足的問題。河北省應(yīng)當(dāng)在充分認識到促進和保護中老人就業(yè)必要性的基礎(chǔ)上，制定中老年人就業(yè)保護政策。在制定相關(guān)政策時，首先要明確京津冀一體化會給河北省勞動力市場帶來的重要變化，包括勞動力需求的變化、勞動者技能的要求、中老年人參與勞動市場的可能度。其次，應(yīng)當(dāng)明確推進中老年人就業(yè)的重點領(lǐng)域，通過調(diào)研，了解河北省、北京市和天津市的勞動力市場中，哪些領(lǐng)域和行業(yè)能夠吸收更多中老年人就業(yè)，哪些領(lǐng)域在未來具有良好的就業(yè)吸收潛力。再者，中老年人就業(yè)保護政策應(yīng)具有階段性，每次制定的政策可實行五年，五年后根據(jù)社會發(fā)展變化情況進行修訂。

（三）制定專門的中老年人就業(yè)培訓(xùn)制度

河北省在就業(yè)培訓(xùn)方面取得了一定成果，但是，缺乏專門針對中老年人的就業(yè)培訓(xùn)計劃。隨著社會上就業(yè)崗位需求的變化，需要中老年人不斷提升職業(yè)能力才能符合時代發(fā)展。由于對中老年人缺乏職業(yè)培訓(xùn)，一些中老年人即使有就業(yè)意愿，也難以尋找到較為安定的工作崗位，因為其職業(yè)技能難以滿足用人單位的需求。出于這些原因，河北省確有必要重視中老年人就業(yè)培訓(xùn)工作，出臺相應(yīng)的法規(guī)或政策，不斷提升中老年人就業(yè)能力。中老年人就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)在把握就業(yè)意愿以及勞動力市場用人信息的基礎(chǔ)上進行，避免培訓(xùn)的盲目性。政府應(yīng)當(dāng)對培訓(xùn)機構(gòu)給予更大的優(yōu)惠政策，鼓勵更多培訓(xùn)機構(gòu)實施中老年人就業(yè)培訓(xùn)計劃，對接受培訓(xùn)的中老年人提供更為優(yōu)惠的補貼政策。政府應(yīng)當(dāng)推進中老年人就業(yè)培訓(xùn)方法的改革，鼓勵社區(qū)、企業(yè)、中高等職業(yè)院校參與勞動者培訓(xùn)，結(jié)合各地區(qū)不同特點，通過不同的培訓(xùn)路徑提高中老年人就業(yè)培訓(xùn)效果。

（四）對企業(yè)實行雇用獎勵政策

從國際上看，在老齡化趨勢日益加劇的背景下，對雇用中老年勞動者的企業(yè)提供獎勵政策是通行做法。河北省也應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)對策，制定切實可行的雇用獎勵制度。企業(yè)每雇用一名中老年勞動者，或者中老年勞動者占員工的比例保持在一定水平之上時，對企業(yè)給予雇用獎勵。獎勵范圍不但包括金錢獎勵，還應(yīng)當(dāng)在稅收、企業(yè)貸款、社會保險金交納方面提供優(yōu)惠政策，比如，減免稅費、降低企業(yè)融資門檻、對社會保險費給予一定補貼等。此外，對于積極雇用中老年人就業(yè)的企業(yè)，還可以考慮在其技術(shù)研發(fā)、設(shè)備更新、新產(chǎn)品推廣等方面給予更大資金支持。還可以改革政府采購制度，優(yōu)先購買積極雇用中老年勞動者企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)?？傊?，政府必須通過一系列鼓勵措施激發(fā)企業(yè)雇用中老年勞動者的積極性，消解雇用中老年勞動者的顧慮。中老年勞動者可能具有經(jīng)驗豐富、企業(yè)忠誠度較高等優(yōu)點，但也可能因身體健康、家庭環(huán)境、社會關(guān)系等因素給企業(yè)的人事管理帶來一定困難。因此，政府必須加大雇用中老年勞動者的獎勵力度，讓企業(yè)因雇用中老年勞動者而受益。

（五）鼓勵企業(yè)積極開發(fā)中老年人就業(yè)崗位，采取靈活的雇用方法

河北省雖然較為注重社會公益崗位向中老年人開放，但社會公益崗位畢竟有限，工資水平也難以滿足一些中老年人的需要。今后，應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)積極開展中老年人崗位開發(fā)活動，力爭更多有就業(yè)意愿的中老年人參與經(jīng)濟社會的發(fā)展。首先，可以考慮設(shè)立中老年就業(yè)崗位開發(fā)基金，在企業(yè)中開展崗位開發(fā)活動。有意愿參與開發(fā)項目的企業(yè)向政府提交崗位開發(fā)項目計劃，政府選擇一批具有實施可行性的開發(fā)項目提供財政支持，并定期對項目實施情況進行檢查。對于項目實施效果好，雇用中老年人達到一定比例、就業(yè)崗位較為穩(wěn)定的企業(yè)進行獎勵，并在社會上進行宣傳。在中老年人就業(yè)崗位開發(fā)方面，鼓勵企業(yè)根據(jù)中老年人身體、家庭、社會活動等特點，采取靈活多樣的方法進行雇用。比如，在勞動時間、勞動方式、考核機制等方面進行改革，形成有利于中老年人就業(yè)的工作環(huán)境，確保中老年人安全、健康、愉快、高效率的工作。

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01-08.

Study on the Employmen Strategy of the Aged People in the Promotion and

Protection of Hebei Province

TAO Jianguo， LIU Shubin

（College of politics and law， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract： Under the background of the aging population， the promotion and protection of the old people's employment has important practical significance. HEBEI province has been the lack of special protective measures for the employment of the elderly， not from the concept of attention to the elderly employment problem. In order to develop a perfect labor market， eliminate the phenomenon of labor shortage in some industries， avoid the old people into economic poverty， meet the diverse needs of the elderly， HEBEI province should introduce special employment policies and regulations， to protect the employment of the elderly， and promote the development of Hebei ?province labor market.

Key words： population aging， employment policy， labor training， legislation