賈振濤 董桂景 彭敏才 黃文峰

摘 要：巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮(zhèn)和村莊的壓覆之下。因此，應(yīng)靈活運(yùn)用土地政策，進(jìn)行科學(xué)分析和設(shè)計(jì)，積極探討合理的實(shí)施方案，加快推進(jìn)礦區(qū)村莊搬遷和土地復(fù)墾，盡量減少新村址占用耕地面積。而采用動(dòng)態(tài)復(fù)墾技術(shù)可以按時(shí)歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)將為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展拓展空間。

關(guān)鍵詞：壓煤村莊；搬遷復(fù)墾；增減掛鉤；動(dòng)態(tài)復(fù)墾；指標(biāo)歸還

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0033-02

前言

菏澤市是魯西南新型的以煤礦為主導(dǎo)的礦業(yè)開(kāi)發(fā)城市，目前生產(chǎn)煤礦已達(dá)兩個(gè)，籌建礦山兩個(gè)，礦區(qū)總面積約806km2，目前年產(chǎn)量已突破1 900萬(wàn)噸/年。由于該區(qū)煤礦的采礦方式允許頂板陷落，隨著開(kāi)發(fā)規(guī)模的不斷增大，各礦區(qū)必將出現(xiàn)大面積的地面沉陷區(qū)。礦區(qū)村莊搬遷、土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等工作將成為當(dāng)?shù)卣豁?xiàng)繁重的工作。如何靈活運(yùn)用土地政策，盡快推進(jìn)礦區(qū)村莊搬遷和土地復(fù)墾，同時(shí)緩解礦區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地配額緊張難題是一個(gè)值得研究的課題。

一、礦區(qū)概況

（一）礦區(qū)村莊壓煤情況

菏澤市作為平原大市，人口密集，村莊眾多。巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮(zhèn)和村莊的壓覆之下，占?jí)嚎刹少Y源約12.9億噸，涉及巨野、鄆城、單縣、成武4個(gè)縣、24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、368個(gè)村莊，約41.4萬(wàn)人。國(guó)家“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展期間，涉煤搬遷村莊42個(gè)，約6.2萬(wàn)人，可釋放被壓覆的礦產(chǎn)資源量約3.1億噸。毋庸置疑，只有及時(shí)搬遷壓煤村莊才能推進(jìn)煤礦的接續(xù)生產(chǎn)，才能推進(jìn)菏澤市以能源促發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)施。

（二）礦區(qū)塌陷地情況

本區(qū)煤礦一般采用冒落法管理頂板，對(duì)采空區(qū)不回填，允許地面沉陷，因此煤礦開(kāi)采將形成大面積的地面塌陷區(qū)，整個(gè)菏澤市采空塌陷區(qū)總面預(yù)計(jì)為590 km2，塌陷區(qū)內(nèi)對(duì)地面建筑物和農(nóng)作物破壞巨大。以山東新巨龍能源公司龍固礦井為例，龍固礦井平均煤層厚度約6.63m，最厚處約9m。根據(jù)可研報(bào)告預(yù)測(cè)，巨野縣龍固礦井開(kāi)采最終地表變形面積為132.83 km2；初期采區(qū)（二十年）地表塌陷面積達(dá)26.39km2，并將形成最深積水3.4m的常年積水洼地，積水區(qū)面積可達(dá)15.45km2；截至2014年底，菏澤全市采煤塌陷地征地補(bǔ)償面積為19 886.29畝，其中鄆城縣5 988.08畝，巨野縣13 864.01畝，單縣34.2畝。塌陷地的土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)治理難度將越來(lái)越大。

（三）礦區(qū)土地性質(zhì)及搬遷困局

礦區(qū)范圍內(nèi)土地性質(zhì)一般并不因?yàn)槊旱V開(kāi)采而發(fā)生變化，除煤礦的工業(yè)廣場(chǎng)、專(zhuān)用運(yùn)輸線(xiàn)路、電廠、灰場(chǎng)等需要辦理土地征用外，礦區(qū)大部分農(nóng)用和集體土地權(quán)屬不發(fā)生變化。煤礦一般采用對(duì)塌陷區(qū)土地租用的方式給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)以每年一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)完成。但村莊搬遷工作一直進(jìn)展緩慢，涉及土地規(guī)劃、資金補(bǔ)償、百姓安置等一系列問(wèn)題，村民積極性不高。個(gè)別煤礦由于運(yùn)轉(zhuǎn)成本太高，不得不采用條帶式開(kāi)采，以解燃眉之急。

（四）塌陷地復(fù)墾方法

通過(guò)動(dòng)態(tài)治理工程，塌陷區(qū)可以形成廣闊的耕地資源。根據(jù)巨野縣龍固煤礦復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)，將沉陷低于3.5m以下的可耕作土提前挖出，墊在沉陷小于3.5m的區(qū)域。在沉陷高于3.5m以上的區(qū)域形成大規(guī)模的農(nóng)業(yè)用地。此外，通過(guò)控制沉陷區(qū)域地下水位、節(jié)水灌溉等工程對(duì)治理土地綜合治理后，形成集中連片、田成方、路成網(wǎng)、排灌順暢的可耕地，用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

通過(guò)采用淺層土剝離、挖深墊淺、借勢(shì)利用、降低地下水位等多種方法，對(duì)塌陷區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行治理改造，使其恢復(fù)為耕作用途。通過(guò)建筑垃圾深埋、客土回填整平等方式對(duì)塌陷區(qū)內(nèi)村莊舊址進(jìn)行治理改造，使其恢復(fù)為耕地。

二、礦區(qū)復(fù)墾增減掛鉤設(shè)計(jì)

（一）政策探討

2010年，山東省政府制定了《全省煤礦礦區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)和壓煤村莊搬遷工作的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣梃b先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新搬遷模式。要求壓煤村莊搬遷與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)合村并點(diǎn)，促進(jìn)土地集約利用等政策充分結(jié)合；及時(shí)推進(jìn)塌陷地復(fù)墾治理，推進(jìn)村莊搬遷進(jìn)度。這給土地增減掛鉤方法在礦區(qū)的推廣使用提供了充分的政策依據(jù)。

礦區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤，是將擬礦區(qū)內(nèi)搬遷復(fù)墾的村莊建設(shè)用地區(qū)、擬安置的新村建設(shè)用地區(qū)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)擬新增建設(shè)用地區(qū)，整合為一個(gè)封閉運(yùn)行、統(tǒng)一管理的用地構(gòu)成系統(tǒng)，利用煤礦在舊村址復(fù)墾出的新增耕地來(lái)彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的減少，達(dá)到城鄉(xiāng)耕地占補(bǔ)平衡的目的。這樣既可以節(jié)省政府的配套資金，又可以幫助煤礦盡快實(shí)現(xiàn)村莊搬遷計(jì)劃，并督促煤礦自發(fā)積極推進(jìn)搬遷村莊的土地復(fù)墾。

（二）增減掛鉤的必要性和動(dòng)力

1.礦區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)村住房建設(shè)于20世紀(jì)六七十年代，一般為磚瓦結(jié)構(gòu)，質(zhì)量不高，條件簡(jiǎn)陋，農(nóng)民有強(qiáng)烈改善住房條件的愿望和要求。

2.一些村莊，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、老化，空心村問(wèn)題嚴(yán)重，公益設(shè)施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線(xiàn)以下。這些問(wèn)題靠自主能力一時(shí)難以解決，必須靠政策的扶持和資助。

3.塌陷區(qū)土地復(fù)墾和壓煤村莊搬遷是煤礦發(fā)展必須解決的基本問(wèn)題。

4.壓煤村莊搬遷并村結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，可直接增加當(dāng)?shù)卣恋厥找?，進(jìn)而增加基礎(chǔ)設(shè)施和對(duì)礦區(qū)教育、衛(wèi)生事業(yè)的投資，促進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)。

5.煤礦的接續(xù)發(fā)展才能使其有更充分的資金用于村莊搬遷和土地復(fù)墾，并形成良性資金循環(huán)。

（三）實(shí)施方案探討

1.制定掛鉤復(fù)墾方案。制定礦區(qū)復(fù)墾方案并逐步實(shí)施，優(yōu)先復(fù)墾搬遷村莊舊址，保證礦區(qū)農(nóng)用地面積。研究新的舊村址復(fù)墾技術(shù)以保證按期歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)。打破傳統(tǒng)的地面穩(wěn)沉后再?gòu)?fù)墾的模式，提前復(fù)墾。即，根據(jù)開(kāi)采沉陷預(yù)計(jì)的結(jié)果在地面沉陷之前將能復(fù)墾為耕地部分的舊村址提前復(fù)墾為耕地。只要復(fù)墾標(biāo)高設(shè)計(jì)合理，即便后續(xù)沉陷也能保證耕地的使用，這樣可以保證復(fù)墾周期不高于五年。在政策允許的條件下盡量減少新村址占用耕地面積，或搬遷至中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和礦區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)，依據(jù)實(shí)際情況改平房為樓房，將提供出更大的掛鉤指標(biāo)。

2.復(fù)墾后經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)舊村拆遷后復(fù)墾出的耕地，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，實(shí)行耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，培育和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村旅游業(yè)。農(nóng)民不但可享受到承包土地帶來(lái)的收益，還可以到園區(qū)打工，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從單純依靠土地種植收入向租金保底、務(wù)工獲薪、經(jīng)商得利和入股分紅等多元化增收轉(zhuǎn)變。

3.收益分配?！棒斦l(fā)[2011]12號(hào)”文件規(guī)定：在優(yōu)先滿(mǎn)足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村，能夠平衡拆舊建新資金需求，不額外增加農(nóng)民建房和配套基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)。但菏澤市礦區(qū)村莊搬遷資金基本由煤礦全部負(fù)責(zé)，新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的資金收益應(yīng)用于閉坑礦區(qū)的土地整理項(xiàng)目的實(shí)施。如煤礦不能及時(shí)投入資金對(duì)塌陷地進(jìn)行復(fù)墾，該項(xiàng)資金也可以向塌陷地環(huán)境恢復(fù)治理傾斜，并扣壓煤礦先期繳納的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

4.權(quán)屬處置。增減掛鉤試點(diǎn)涉及的土地，原則上維持原有土地權(quán)屬不變；對(duì)土地互換的，要引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭(zhēng)議的要依法做好調(diào)處工作。凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利益分配的，項(xiàng)目所在地要編制土地權(quán)屬調(diào)整方案，經(jīng)權(quán)屬雙方各95%以上村民同意取得相關(guān)權(quán)益人認(rèn)可后，經(jīng)縣區(qū)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚、面積準(zhǔn)確。

三、成效及建議

（一）礦區(qū)增減掛鉤試點(diǎn)成效

巨野縣龍鎮(zhèn)緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時(shí)機(jī)，按照整村搬遷、統(tǒng)一規(guī)劃、集中向鎮(zhèn)駐地靠攏的原則，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的要求，高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，精心打造新型城鎮(zhèn)化社區(qū)。目前已規(guī)劃建設(shè)了一個(gè)兩層樓房社區(qū)，兩個(gè)多層樓房社區(qū)，鎮(zhèn)周邊16個(gè)村莊19 022人入駐，節(jié)地率在65%以上。利用本鎮(zhèn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，引進(jìn)各類(lèi)工業(yè)企業(yè)23家，不僅創(chuàng)造了7 000個(gè)就業(yè)崗位，而且?guī)?dòng)了各類(lèi)三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)鎮(zhèn)居民安居樂(lè)業(yè)。龍鎮(zhèn)煤炭企業(yè)租用村莊復(fù)墾新增耕地，建設(shè)了生態(tài)、科技蔬菜園、獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）建議

1.調(diào)整土地收益分配機(jī)制。掛鉤項(xiàng)目節(jié)余的城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)產(chǎn)生的土地收益，不能靠行政手段“定價(jià)”分配，而應(yīng)該有市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益，尤其農(nóng)民利益得到充分維護(hù)。

2.納入耕地保護(hù)法律框架內(nèi)調(diào)節(jié)。實(shí)行地、村分離管理的辦法，由各職能部門(mén)分別管理。舊村址復(fù)墾新增的耕地，享受耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡的優(yōu)惠政策。

3.資金實(shí)行單獨(dú)核算，投入、收益分離。增減掛鉤項(xiàng)目備案后，政府投入建設(shè)資金；土地復(fù)墾達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)后，撥付土地整理資金，并根據(jù)耕地保護(hù)優(yōu)惠政策予以?xún)冬F(xiàn)。

[責(zé)任編輯 吳高君]