張夢姣 張杰平 楊丹

摘要：隨著我國土地確權(quán)工作的深入開展，宅基地的確權(quán)登記工作涌現(xiàn)出大量的問題，丘陵地形區(qū)由于地形復(fù)雜所引發(fā)的問題更加突出。宅基地確權(quán)不僅是保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要手段，而且有利于維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。文章以成都周邊淺丘地區(qū)的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作為研究對象，通過實(shí)地調(diào)查訪問和研究分析，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)在宅基地確權(quán)過程中存在“一戶多宅”、“面積超標(biāo)”、“監(jiān)督管理不足”等眾多問題。

關(guān)鍵詞：丘陵地區(qū)；農(nóng)村宅基地；確權(quán)；問題與對策

2013 中央 1 號文件明確提出要求“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，盡快完成確權(quán)登記頒證工作”；2014年的中央一號文件則著重提到了關(guān)于農(nóng)村宅基地確權(quán)的問題。宅基地是農(nóng)民重要的生活資料，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益、影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而丘陵地區(qū)地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致宅基地確權(quán)工作難度加大。因此，提出行之有效的解決對策，依法確認(rèn)宅基地所有權(quán)，成為宅基地登記工作的當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)真查閱成都農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作方案，通過實(shí)地走訪調(diào)查與大量收集成都丘陵地區(qū)農(nóng)村宅基地與群眾基礎(chǔ)資料，詳細(xì)闡述了成都丘陵地區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記基本情況與存在的問題，提出了關(guān)于成都丘陵地區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)相關(guān)問題的應(yīng)對之策。

一、農(nóng)村宅基地

（一）農(nóng)村宅基地含義

農(nóng)村宅基地是指在農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用于居住使用的土地，包括建了房屋的土地、不能居住的土地和準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地、建過房屋但已無上蓋物三種類型?！锻恋毓芾矸ā芳啊段餀?quán)法》規(guī)定：宅基地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)人可以享有宅基地的用益物權(quán)，包括使用、占有、收益和有限的處分權(quán)。

（二）宅基地確權(quán)工作流程（見圖1）

二、現(xiàn)狀分析

（一）地理位置分析

成都位于四川省中部，是西南區(qū)域中心。全市面積 12121 平方公里，東西長 192 公里，南北寬 166 公里，平原面積占 40.1%，丘陵面積占 27.6%，山區(qū)面積占 32.3%。在土地利用方面，主要以耕地、林地、城市建設(shè)用地等為主，其中耕地面積423304公頃。

（二）宅基地確權(quán)工作現(xiàn)狀分析

經(jīng)過對農(nóng)村土地確權(quán)的工作開展和逐步探索，成都市逐步形成了加強(qiáng)耕地保護(hù)，明晰農(nóng)村土地和房屋所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)的工作基本思路。逐步建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。通過兩年半艱苦不懈努力，成都市已全面完成全市255個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）、2622個(gè)村（社區(qū)）、3萬多個(gè)村民小組、170余萬農(nóng)戶的確權(quán)登記發(fā)證，累計(jì)頒發(fā)《集體土地所有證》3.5萬本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》176.5萬本，《集體土地使用證》167.2萬本（其中宅基地166.2萬本，集體建設(shè)用地1萬本），除存在權(quán)屬爭議等允許暫緩確權(quán)的類型外，全部實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)確盡確”。

三、成都淺丘地區(qū)宅基地確權(quán)登記過程中的問題

（一）歷史遺留問題復(fù)雜

1. “一戶多宅”

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。但是在實(shí)際的走訪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)民有著兩處及以上的宅基地，該地區(qū)“一戶多宅”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)。一是因繼承房屋而獲得宅基地；二是另建新宅，但老宅仍然未拆除，舊宅基地依舊占用。

2. 宅基地面積超標(biāo)

隨著社會(huì)的進(jìn)步以及國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)村居民的生活水平和經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，大多數(shù)居民把剩余的錢財(cái)都花在了房屋建造方面，擅自擴(kuò)大宅基地的面積。其次，有的農(nóng)民在宅基地被審批批準(zhǔn)后，在實(shí)際的建房過程中往往會(huì)增加建設(shè)廚房、衛(wèi)生間等其它附屬建筑，這也是大多數(shù)宅基地超出了政府審批標(biāo)準(zhǔn)的原因之一。

（二）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

1. 宅基地閑置和浪費(fèi)嚴(yán)重

《物權(quán)法》規(guī)定宅基地不能抵押；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購置農(nóng)村宅基地。這些政策和法律法規(guī)使得宅基地的流轉(zhuǎn)不能得到認(rèn)可。但是在實(shí)際中，大多農(nóng)民外出務(wù)工或已在城鎮(zhèn)定居造成大量宅基地的荒廢，并且大多農(nóng)民表示希望能對宅基地進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。因此造成了土地資源的浪費(fèi)以及城鄉(xiāng)兩頭占地的現(xiàn)象。

2. 小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生

小產(chǎn)權(quán)房是在我國二元土地制度的背景下產(chǎn)生的，《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留地、自留山屬集體所有?！彪S著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房價(jià)不斷上漲，目前成都丘陵地區(qū)的房價(jià)超出了大多數(shù)居民的承受范圍，因此小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。開發(fā)商在集體土地上建設(shè)房屋，然后銷售給不是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，小產(chǎn)權(quán)房的存在給宅基地確權(quán)工作帶來了很大的阻力。

（三）監(jiān)督管理不到位

在實(shí)際走訪交流中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在農(nóng)村宅基地發(fā)放混亂的現(xiàn)象。因?yàn)檗r(nóng)村的宅基地是由村干部進(jìn)行審批和分配的，審批過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，再加上農(nóng)村本是人情社會(huì)。這就導(dǎo)致了宅基地分配不公，使得農(nóng)民的權(quán)益得不到切實(shí)的維護(hù)。

（四）農(nóng)民維權(quán)意識(shí)弱

雖然在確權(quán)工作開展的前期進(jìn)行了廣泛的宣傳動(dòng)員，但是真正認(rèn)識(shí)和理解到宅基地確權(quán)工作重要性的村民卻很少。大多數(shù)村民都處于一種不相關(guān)、不知情的狀態(tài)，只有少數(shù)的村民在宅基地確權(quán)登記過程中參與指界和提交相關(guān)的證明材料。其中有部分居民常年在外務(wù)工，參與度嚴(yán)重不足，對確權(quán)登記工作缺乏積極性和主動(dòng)性，甚至有個(gè)別村民存在抵觸情緒。

四、成都淺丘地區(qū)宅基地確權(quán)的具體措施

（一）尊重歷史、結(jié)合現(xiàn)實(shí)

1. 堅(jiān)持“一戶一宅”原則

本文認(rèn)為針對丘陵地區(qū)“一戶多宅”的現(xiàn)象應(yīng)堅(jiān)持“一戶一宅”的原則。以現(xiàn)在已有的法律法規(guī)政策為依據(jù)，根據(jù)國家、部、省的相關(guān)規(guī)定，對于多出的農(nóng)村宅基地一律不予以登記和發(fā)證，嚴(yán)格杜絕“一戶多宅”的現(xiàn)象。

2 .從實(shí)際出發(fā)，做到合法合規(guī)

宅基地的確權(quán)登記要做到尊重歷史并且結(jié)合現(xiàn)實(shí)，首先，以現(xiàn)存的土地登記卡、村委會(huì)開的宅基地證明以及相關(guān)的法律法規(guī)政策作為主要依據(jù)，同時(shí)從實(shí)際出發(fā)，摸清、掌握宅基地的范圍、面積、界址等使用現(xiàn)狀，對超出政府標(biāo)準(zhǔn)的面積，建議在在確權(quán)登記時(shí)注明超出標(biāo)準(zhǔn)的面積數(shù)，登記的面積為規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)面積，待以后分戶或重新修建時(shí)讓出超占的面積。

（二）完善宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制

1. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)下的宅基地流轉(zhuǎn)，加快推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民工市民化

在2015年城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出要化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。當(dāng)前，農(nóng)民工市民化，已經(jīng)迎來了新的歷史機(jī)遇，但關(guān)鍵還是得有配套政策。其次，對于長期在外務(wù)工，在城里擁有固定收入，并有意在城市落戶的農(nóng)民工家庭，應(yīng)當(dāng)積極推行“雙放棄”政策，流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)。

2. 完善宅基地登記發(fā)證相關(guān)法律法規(guī)，健全農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地有償退出是指農(nóng)村居民將其擁有的超出法定標(biāo)準(zhǔn)、長期低效使用或閑置的宅基地，或者不再使用的宅基地使用權(quán)有償歸還其所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。退出機(jī)制建立的基本目標(biāo)是讓一部分條件合適的農(nóng)民主動(dòng)放棄現(xiàn)有的宅基地，從而改變中國城市化進(jìn)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地快速增加的不合理狀況。建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，主要是從政策引導(dǎo)與行政管理兩方面入手。

從政策引導(dǎo)方面來說，就是要通過適當(dāng)?shù)膰腋＠甙才偶罢匮a(bǔ)償，從而使得農(nóng)戶主動(dòng)放棄宅基地后，所享受到福利及利益不小于宅基地保有的既有利益。首先是要完善宅基地退出補(bǔ)償制度。其次，從完善農(nóng)村住房保障政策體系來看，應(yīng)改變現(xiàn)行單一的宅基地實(shí)物保障模式，建立多層次，多樣化的農(nóng)村住房保障政策體系。

行政管理方面，對由于各種原因?qū)嶋H占有非法獲得的宅基地的農(nóng)戶，采用高額有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過行政、經(jīng)濟(jì)壓力迫使其主動(dòng)放棄非法占用的宅基地。對于那些合法取得但卻又不符宅基地取得主體資格，但實(shí)際取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，因歷史原因、戶籍變更等原因?qū)嶋H占有農(nóng)村宅基地的，采用相對高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)不進(jìn)行補(bǔ)貼，通過經(jīng)濟(jì)利益的約束，使其主動(dòng)退出宅基地。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督力度，監(jiān)督督促相關(guān)部門及工作人員的確權(quán)工作

保障農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作的有效展開需要相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督管理，促使宅基地確權(quán)的公平公正。首先，必須規(guī)范開展工作的部門的行政權(quán)力，使宅基地確權(quán)登記的流程嚴(yán)格按照法律政策的規(guī)定來執(zhí)行。其次，政府應(yīng)做到信息公開，以便村民監(jiān)督和查閱。最后，加大對工作人員的培訓(xùn)，提高員工的素質(zhì)、增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)、提高工作效率、轉(zhuǎn)變其工作作風(fēng)。

（四）加大宅基地確權(quán)宣傳力度，強(qiáng)化村民宅基地確權(quán)維權(quán)意識(shí)

首先，在開展宅基地確權(quán)工作之前應(yīng)將宣傳工作做實(shí)，可以通過派發(fā)宣傳手冊、開會(huì)等方法使農(nóng)民能夠真正認(rèn)識(shí)和理解到確權(quán)工作開展的程序以及它的重要性。其次，增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，將宅基地確權(quán)工作的積極意義、相關(guān)政策法律法規(guī)以及農(nóng)民所擁有的權(quán)利向農(nóng)民闡述到位，讓農(nóng)民能真正意識(shí)到和維護(hù)自己的合法權(quán)益，提高農(nóng)民的監(jiān)督意識(shí)。

五、結(jié)語

宅基地的確權(quán)登記工作，關(guān)系到農(nóng)民的安身立命之本，其重要性是不言而喻的。丘陵地區(qū)由于地形復(fù)雜，在流轉(zhuǎn)機(jī)制、監(jiān)督管理、宣傳、權(quán)屬確等方面都存在著較多的問題，因此在宅基地確權(quán)登記時(shí)應(yīng)更加重視和謹(jǐn)慎，要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，做到具體問題具體分析、尊重歷史、結(jié)合現(xiàn)實(shí)，同時(shí)在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)不能增加新的問題和矛盾，讓丘陵地區(qū)的宅基地確權(quán)逐漸走向成熟。

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*本文系四川農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新性訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“丘陵地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)中的問題調(diào)研”（項(xiàng)目編號：201410626076）的階段性研究成果。

（作者單位：張夢姣、張杰平，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)資源學(xué)院；楊丹，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）