程光茹

摘 要：2012—2016年，安徽省實施“千萬畝森林增長工程”（簡稱“千增工程”下同），全省累計完成造林659 666hm2，主攻丘陵、鞏固山區(qū)、提升平原，取得新突破，建設成效顯著。該文通過大量事實，認真總結了工程實施中的主要特點、成效，充分肯定了成功經驗與做法，指出了工程建設中存在的主要問題，提出了解決問題的對策和建議。

關鍵詞：安徽??；森林增長工程；思考

中圖分類號 F326.27 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）18-0087-03

1 “千增工程”建設的主要特點

1.1 把創(chuàng)建活動作為“千增工程”的重要抓手，形成了整體合力 在人工造林取得顯著成效的同時，森林城鎮(zhèn)、森林村莊、森林長廊創(chuàng)建同步深入推進。池州、合肥、安慶、黃山、宣城市獲得國家森林城市稱號，有33個縣市成功創(chuàng)建省級森林城市，367個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2 628個行政村達到省級森林城鎮(zhèn)和森林村莊標準；全省城市綠化覆蓋率達45%，人均公園綠地面積達13m2；全省城市綠化覆蓋率達45%，村鎮(zhèn)綠化覆蓋率達60%，農田林網控制率達85%；建成森林長廊示范路段5 545km。

1.2 把科技服務作為推進工程建設的重要手段，提升了工程質量 開展了萬名林業(yè)科技人員服務“千增工程”活動，多次修改完善工程建設規(guī)劃，出臺了一系列工程標準和技術導則，每年開展造林實績核查驗收，確保了工程建設質量和成效。

1.3 把國家項目作為工程建設的重要內容，突出了項目支撐 圍繞推進“千增工程”這個中心，組織實施了退耕還林、長江防護林、林業(yè)血防、油茶示范林、農業(yè)綜合開發(fā)生態(tài)示范和木材戰(zhàn)略儲備生產基地建設等一批國家林業(yè)重點工程項目，確保造林綠化有更多的項目支撐和資金支持。

2 主要建設成效

2.1 森林面積大幅增加 2012—2016年，全省累計完成造林659 666hm2，特別是江淮分水嶺等生態(tài)脆弱地區(qū)森林面積大幅增長，安徽森林資源分布不均的局面得到了較大程度的改觀。

2.2 林業(yè)產業(yè)結構得到很大的調整 各地把調整優(yōu)化林業(yè)結構作為促進綠色富民的主要抓手，積極發(fā)展特色林業(yè)，推進林業(yè)結構調整，大力推行泡桐、山核桃、花卉苗木等一批經濟效益高、帶動各地林農增收致富的特色林業(yè)，在基地建設上取得了突破。阜陽市2012—2015年累計完成成片造林40 533hm2，其中經果林、林苗兩用林造林21 833hm2。滁州市南譙區(qū)章廣鎮(zhèn)短短3a多時間，打造成楓樹園、麥飯石桃園“萬畝林業(yè)基地”。全椒縣政府全力打造薄殼山核桃產業(yè)基地，2015年薄殼山核桃造林面積達334hm2，占全縣造林面積近20%。六安市金安區(qū)瘠薄崗丘通過新法栽植發(fā)展優(yōu)質毛桃，如今打造成為聞名遐邇的“花果山”，僅中店鄉(xiāng)就發(fā)展“萬畝桃園”，年產量600萬kg，產值超過2 400萬元。銅陵市加快油用牡丹產業(yè)發(fā)展，市政府先后出臺了《銅陵油用牡丹產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《銅陵市促進油用牡丹產業(yè)發(fā)展若干政策》，積極打造中國油用牡丹良種繁育基地和安徽油用牡丹深加工基地。

2.3 實現(xiàn)生態(tài)效益、經濟效益、社會效益同步拓展 在工程建設中，各地統(tǒng)籌林業(yè)三大效益，把植樹造林與農民增收、生態(tài)文明建設等緊密結合起來，以“林業(yè)增效、農民增收”為目標，實行“區(qū)域化布局、工程化管理、產業(yè)化帶動”，構建運轉有序的協(xié)調機制，探索出一條發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的新路子。淮北市將造林綠化與林農增收相結合，與提升景觀相結合，大力發(fā)展經濟果木林，發(fā)展種植、養(yǎng)殖等林下經濟，將“荒山”變?yōu)椤皩毶健保蝽懥恕八绞瘛?、“大莊葡萄”、“和村蘋果”等知名品牌，全市石榴種植面積近5 334hm2，年產值約3億元，林農戶均增收1 000元左右。全椒縣八波村壩西村民組張克柱，原有1.34hm2莊稼地，一年收入只有萬元左右，后來把地流轉給林業(yè)公司，夫妻倆又被公司返聘做工，收入比過去增加了3倍。宣城市借力“創(chuàng)森”，加速推進林業(yè)產業(yè)基地建設，形成以木竹深加工、森林食品、生物制藥、森林旅游、花卉苗木和野生動物開發(fā)六大產業(yè)集群，2015年全市林業(yè)總產值突破430億元。同時，各地充分利用林下資源，因地制宜、多種模式經營林下經濟，逐步把這些“風水寶地”變成“菜籃子”、“肉盤子”、“藥園子”。截至目前，全省現(xiàn)有林下經濟發(fā)展面積達67萬hm2，全省從事林下經濟的農業(yè)人口700萬人，2014年實現(xiàn)產值182億元。

3 經驗與做法

3.1 堅持以上率下，全面壓實責任 省委、省政府高度重視工程建設的實施，先后召開了4次領導小組會、4次造林整地現(xiàn)場會、1次重點縣調度會，省委省政府領導親自對工程建設進行部署安排。每年春節(jié)后上班伊始，全省就組織開展“千增工程”“植樹造林周”活動，省黨政軍領導帶頭參加義務植樹勞動。省政府把開展造林綠化、促進森林增長作為生態(tài)強省建設的首要任務，對工程建設一年一考核、一年一通報，并納入對各級政府年度目標考核之中。省、市、縣逐級簽訂目標責任書，強化造林責任，完善獎懲辦法，真正做到責任全覆蓋、管理無真空。整地、造林期間，省政府分管領導多次聽取工程建設情況匯報，深入市縣調研指導。省領導小組辦公室派出多個督查組，邀請省直有關部門參加，分別由省林業(yè)廳廳級干部帶隊，分片包干，赴各市進行督查。省領導小組辦公室每10d對工程建設進度進行1次通報。各地也制定了一整套檢查考核辦法，分片包干督查，強化推進力度。

3.2 堅持科學規(guī)劃，拓展造林空間 立足安徽省森林資源總量不足、分布不均的實際，在深入調研、充分論證的基礎上，省林業(yè)廳及時制定了《安徽省“千增工程”總體規(guī)劃（2012—2016年）》，并經省政府批準，以省政府辦公廳名義印發(fā)。在工程實施過程中，根據(jù)各地意見，按照因地制宜、實事求是的原則，省政府及時調整了工程建設規(guī)劃任務。規(guī)劃確定了“主攻丘陵、鞏固山區(qū)、提升平原”的總體思路，確立分區(qū)施策，實現(xiàn)分區(qū)突破，重點實施丘陵增綠突破、山地造林攻堅、平原農田防護林提升等三大造林工程。各地結合區(qū)域和林情特點，統(tǒng)籌生態(tài)與民生，把森林增長工程與美好鄉(xiāng)村建設相結合，與交通、水利等基礎設施建設相結合，與農業(yè)結構調整相結合，與“三線三邊”環(huán)境治理相結合，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)村莊、山路田渠，最大限度挖掘造林潛力，細化落實造林任務，有效解決了“樹往哪里栽”的問題。江淮丘陵地區(qū)重點向缺水易旱的丘陵崗地要空間，扶持發(fā)展高效經果林，促進產業(yè)結構調整。皖北平原地區(qū)在農田水利、土地治理、農業(yè)綜合開發(fā)等項目規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮造林規(guī)劃，落實造林地塊，確保植樹造林與項目建設同步推進。皖南、皖西兩大山區(qū)統(tǒng)籌安排森林增長與美好鄉(xiāng)村、特色林園、旅游景點等建設，在綠色質量提升上做文章，破解造林用地難題。

3.3 堅持質量標準，強化技術服務 省領導小組及其辦公室、省林業(yè)廳制定印發(fā)了安徽省造林技術導則和石質山地造林、血防工程造林等7個技術導則與標準，研究出臺了工程建設考核辦法、檢查驗收細則和森林城鎮(zhèn)、森林村莊、森林長廊等考評辦法，為工程建設管理提供全面技術支持和行動規(guī)范。針對工程實施過程中出現(xiàn)的新問題，省工程建設領導小組、省林業(yè)廳及時出臺了《關于促進林苗兩用林持續(xù)健康發(fā)展的意見》《關于加強油茶等木本油料造林水土保持工作的通知》等指導性意見，推進工程建設健康發(fā)展。加強省級造林核查驗收，每年秋季，在各地自查的基礎上，省林業(yè)廳抽調一批專業(yè)技術人員，開展為期30d以上的造林核查驗收。同時，建立了多部門參與的核查監(jiān)督機制，分片跟蹤檢查。嚴格實行工程建設成果“一張圖”管理，對工程年度新造林驗收情況及時上圖標示。注重改進和加強技術服務。2013年以來，全省組織開展了萬名林業(yè)科技人員下基層服務“千增工程”活動，省林業(yè)廳派出24個專家組深入各市和16個重點縣巡回指導，建立長期聯(lián)系制度，每名專家至少建立一個33.34hm2以上的聯(lián)系點，并組織專家通過網絡解答群眾技術咨詢。林業(yè)生產季節(jié)，各級林業(yè)部門派出大量科技人員到基層一線，實行跟班作業(yè)、跟蹤指導。全省特色高效經濟林樹種和鄉(xiāng)土樹種造林比例逐年加大，林種結構配置和造林模式更加科學，造林綠化呈現(xiàn)更加注重質量效益的新特點。

3.4 堅持創(chuàng)新機制，吸引多方投入 堅持以政府為主導，以農民和企業(yè)為主體，積極發(fā)揮財政投入的引導作用，建立多元化投入機制，調動社會資本投入造林的積極性。在爭取中央專項資金基礎上，省政府每年安排5億元，用于“千增工程”造林補助。對一般成片造林按4 500元/hm2、石質山地造林按7 500元/hm2予以補助；整合省級涉林專項資金1 000多萬元，對新建森林長廊、實現(xiàn)創(chuàng)建森林城市目標的單位給予獎補。各市、縣也紛紛制定出臺優(yōu)惠扶持政策，安排專項資金投入造林綠化，充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用；以市場為導向，加大招商引資力度，創(chuàng)新造林綠化機制，積極推廣股份合作、招標承包、反租倒包等經營形式，鼓勵和引導農民合作社、龍頭企業(yè)、家庭林場等新型林業(yè)經營主體參與森林增長工程建設，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，每年全省各級財政投入林業(yè)工程專項資金達到25億元左右，吸引社會資本投入150多億元，大戶、專業(yè)合作組織和企業(yè)等新型經營主體造林占全省新造林的80%以上。

3.5 堅持部門協(xié)作，提升整體合力 省直有關部門按照領導小組成員單位分工，加強協(xié)調配合，積極投身工程建設。省軍區(qū)、省武警總隊、省總工會、團省委、省婦聯(lián)在全省部署開展“八一林”、“工會林”、“青年林”和“巾幗林”等基地創(chuàng)建活動；省財政廳打破常規(guī)，每年春季造林前就將省級補助資金按計劃提前下達各地；省發(fā)改委積極安排重點造林項目；省交通廳、省水利廳、省建設廳和省高速公路集團等大力開展道路、河渠沿線森林長廊建設和城鎮(zhèn)綠化；省委宣傳部專門部署春季植樹造林宣傳報道工作，中央及省內主要媒體積極行動，加大宣傳力度，營造了良好的輿論氛圍。省林業(yè)廳把“千增工程”建設作為林業(yè)工作的頭等大事，全面履行省領導小組辦公室的職責，舉全廳、全系統(tǒng)之力，咬住目標，扎實推進。各級黨委、政府把工程建設作為美好安徽建設的突破口、農村工作的中心任務，加強統(tǒng)籌協(xié)調，強化組織發(fā)動，落實保障機制，全省形成了“上下聯(lián)動、分級響應、條塊結合、整體推進”的強大合力。

3.6 堅持創(chuàng)新載體，放大活動效應 為集聚全社會各方力量和多種資源，提升城鄉(xiāng)綠化水平，林業(yè)廳將創(chuàng)建活動作為推進工程建設的重要抓手，堅持規(guī)劃引領、政策激勵、全民動員，著力構建“四級聯(lián)創(chuàng)、五級聯(lián)動”的工作機制，積極推進森林城鎮(zhèn)、森林村莊和森林長廊等“三項創(chuàng)建”活動，取得了明顯成效。建成森林長廊示范段4 600km以上。2013年底，按照省委、省政府開展“三線三邊”（鐵路沿線、公路沿線、江河沿線以及城市周邊、省際周邊、景區(qū)周邊等）環(huán)境治理的決策部署，省林業(yè)廳快速啟動“三線三邊”綠化提升行動，及時發(fā)出《關于開展“三線三邊”綠化提升行動的指導意見》，組織編制了《安徽省“三線三邊”綠化提升行動總體規(guī)劃（2014—2016年）》，先后2次召開全省“三線三邊”綠化提升行動現(xiàn)場會，進一步拓展了工程建設內容。2a來，“三線三邊”區(qū)域環(huán)境治理取得明顯成效，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

4 存在主要問題

4.1 部分租、占用農田造林存在復耕的隱患 林業(yè)生產周期長，而補助周期短，在補助期結束而租地造林主體還沒有收益的情況下，存在一定的退林還田的隱患。

4.2 “林苗兩用林”面積過大，保存難 一些公司受過去市場影響，大面積的發(fā)展林苗兩用林，據(jù)統(tǒng)計全省已達136 227hm2，占造林總面積的20.66%。在當前苗木價格下滑、銷路不暢、融資困難的情況下，風險尤為突出。

4.3 沒有落實造林主體的造林地，管理困難 雖然“千增工程”絕大多數(shù)落實了造林主體，但大約還有10%左右的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組集體組織所有，工程后期管理跟不上。

4.4 撫育管理跟不上影響新造林的質量 由于這幾年造林面積過大，且又沒有相應的撫育管護資金來源，新造林地管理粗放，直接影響新造林的質量。

5 對策建議

5.1 繼續(xù)安排補助資金，切實鞏固造林綠化成果 由于林業(yè)周期長的特性，造林5～8a后部分林地才有經濟效益，而租地造林業(yè)主面臨巨大的租金和管護資金壓力?！扒г龉こ獭蓖瓿梢院?，要全面把握國家“調結構、轉方式、促升級”的機遇，研究“千增工程”建設后續(xù)林業(yè)政策。由省、市、縣三級財政繼續(xù)拿出補助資金，對于造林業(yè)主進行補貼，切實鞏固“千增工程”建設成果，以保證新造林成林成材。

5.2 加快確權發(fā)證，拓展林業(yè)融資渠道 我省“千增工程”有很大一部分是在非林地上造林，林權證發(fā)放不快，限制了林權抵押使用的途徑。要加強組織領導，真正做到領導到位，資金支持到位，技術力量到位，責任落實到位；認真研究林權證發(fā)放形式，對于在非林地上的造林可以先發(fā)地上部分的林木所有權證，推動林權證發(fā)放的進度。鼓勵銀行業(yè)金融機構面向林業(yè)經營主體和農戶廣泛開展評信授信，為林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作組織和農戶量身定做金融產品。引導借款人建立互助合作的融資擔?；?，鼓勵各地建立政府主導的林權抵押融資風險補償基金。充分發(fā)揮各級林權管理服務中心作用，為林權抵押貸款提供綜合服務。

5.3 著力優(yōu)化結構，提高工程建設綜合效益 遵循自然規(guī)律和市場規(guī)律，堅持數(shù)量質量效益并重，把“轉方式、調結構”擺到更加重要的位置。堅持適地適樹適品種，合理選擇造林樹種，優(yōu)先營造鄉(xiāng)土樹種，力求體現(xiàn)地方特色和歷史文化傳承；堅持生態(tài)效益與經濟效益相統(tǒng)一，不斷優(yōu)化造林技術模式，大力發(fā)展優(yōu)質高效經濟林、竹林、速生豐產林、特色苗木花卉等；積極引導和鼓勵發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖和相關林產品采集加工及森林景觀利用等；促進工程建設向高效、立體、復合經營的方向發(fā)展，提高林地利用率和產出率，努力實現(xiàn)生態(tài)增強、林業(yè)增效、農民增收。積極探索和推進林經一體化、林苗一體化、林旅一體化、林美一體化等經營模式，做到喬灌結合、針闊混交、錯落有致、色彩斑斕，不斷提高工程建設的綜合效益。

5.4 積極創(chuàng)新機制，加快培育新型林業(yè)經營主體 認真落實“誰造誰有、誰經營誰受益”的政策，吸引廣大農戶和社會各類主體參與造林綠化。通過培育家庭林場、發(fā)展聯(lián)戶經營、林業(yè)合作組織或股份合作組織等，不斷探索和豐富農民參與林業(yè)規(guī)模經營的實現(xiàn)方式，使之成為工程建設鞏固的有生力量。深入推進集體林權制度配套改革，建立健全林權流轉服務平臺，促進林權抵押和擔保，完善森林保險政策。大力發(fā)展良種種苗繁育、測土配方施肥等林業(yè)生產性服務業(yè)以及林產品電子商務等，建立健全林業(yè)社會化服務體系，為林業(yè)適度規(guī)模經營提供有效服務。

5.5 加大管護力度，堅持造林營林并舉 明確造林主體，完善造林綠化管養(yǎng)責任制，落實造林、撫育、管護責任，提高造林成活率和林業(yè)經營效率。完善森林撫育補助政策，引導、支持、培訓造林經營主體和林農主動加強森林經營，通過提高森林質量增加收入。加強林苗兩用林管理，實行規(guī)范移植，確保林苗兩用林生態(tài)功能和景觀效果。認真謀劃林業(yè)提質增效行動，鞏固“千增工程”建設成果，實現(xiàn)林業(yè)有質量、有效益、可持續(xù)發(fā)展。