毛新頻

摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和逐步完善，市場經(jīng)濟發(fā)展對事業(yè)單位的服務(wù)效率和行政效能提出了更具體、更明確的要求。文章針對事業(yè)單位向服務(wù)型單位改進的當前環(huán)境要求，探討將內(nèi)部控制制度建設(shè)引入到事業(yè)單位，以改變事業(yè)單位傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理方式，文章以應(yīng)用行之有效的內(nèi)部控制管理方式加強事業(yè)單位經(jīng)濟活動管理為切入點，通過分析當前事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，深入探討事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的不足和問題，并針對問題提出加強事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的應(yīng)對措施和解決方法。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；建設(shè)

一、引言

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和逐步完善，市場經(jīng)濟發(fā)展對事業(yè)單位的服務(wù)效率和行政效能提出了更具體、更明確的要求，當今事業(yè)單位傳統(tǒng)、低效的經(jīng)濟管理模式已無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要。為適應(yīng)當前形勢的發(fā)展，提高事業(yè)單位公共服務(wù)能力，提高資金使用效率、社會效益，確保經(jīng)濟活動合法合規(guī)，借鑒現(xiàn)代化企業(yè)先進的管理模式和管理方法，制定適合事業(yè)單位操作、執(zhí)行的內(nèi)部控制制度就成為一項首要任務(wù)和管理手段。

二、當前事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題及形成原因

內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性已受到了許多事業(yè)單位的關(guān)注，一部分事業(yè)單位根據(jù)自己的實際情況建立了單位內(nèi)部控制制度，但因經(jīng)驗不足，內(nèi)部控制制度制定人員素質(zhì)參差不齊等原因，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度建設(shè)不系統(tǒng)、不科學(xué)，總體質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對內(nèi)部控制制度建設(shè)重視不夠

部分事業(yè)單位在思想上對內(nèi)部控制制度建設(shè)重視不夠，認識不足，認為事業(yè)單位的資金來源全部屬于財政預(yù)算資金撥款，有財政預(yù)算的批復(fù)，只要按財政預(yù)算批復(fù)的項目和用途使用資金就可以。甚至部分單位僅將內(nèi)部控制制度作為應(yīng)付上級部門檢查、應(yīng)付審計單位審計的工具，而沒有全面、系統(tǒng)的內(nèi)部控制管理制度來指導(dǎo)、規(guī)范業(yè)務(wù)操作，使得業(yè)務(wù)人員在日常工作中只有憑借個人積累的工作經(jīng)驗或單位慣例來處理業(yè)務(wù)。從而造成事業(yè)單位管理不嚴謹，隨意性較大，業(yè)務(wù)處理過程中存在無據(jù)可依、無章可循的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)內(nèi)容比較片面、不夠系統(tǒng)

事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時，因經(jīng)驗不足，內(nèi)部控制制度撰寫人員業(yè)務(wù)水平不高，對制度政策掌握能力有限，且對單位核算管理、業(yè)務(wù)流程掌握不夠，制定的內(nèi)部控制制度涉及范圍較窄，沒有把單位所有的經(jīng)濟活動、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、全部人員納入內(nèi)部控制體系，也未對單位的資產(chǎn)、經(jīng)費支出情況、項目建設(shè)資金等重點方面進行有效管理和風(fēng)險控制，導(dǎo)致所制定出的內(nèi)部控制制度實際操作性、執(zhí)行性、監(jiān)督能力不強，使制度流于形式。

（三）內(nèi)部控制制度建設(shè)權(quán)限設(shè)置不合理

部分事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度制定中權(quán)限設(shè)置不合理，工作職責(zé)不清晰，崗位分工不明確，使得部門之間相互推委、扯皮的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致事業(yè)單位不能及時、高效、圓滿完成各項工作，工作效率低下，公共服務(wù)能力被受質(zhì)疑。而有些事業(yè)單位甚至沒有對單位管理層人員的審批權(quán)限進行有效控制，導(dǎo)致單位負責(zé)人手中權(quán)力過大，甚至出現(xiàn)權(quán)力空檔，從而被不法人員所利用，濫用職權(quán)，做假賬，違規(guī)干預(yù)項目工程操作，或為謀取個人利益不惜違反國家財經(jīng)法律法規(guī)制度，造成會計信息失真問題嚴重，國有資產(chǎn)流失，貪污腐敗行為滋生，內(nèi)部控制制度如同虛設(shè)。

（四）事業(yè)單位監(jiān)督機構(gòu)不能充分發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用

我國大部分事業(yè)單位都設(shè)置有內(nèi)部審計機構(gòu)，但是傳統(tǒng)的“家長制”管理模式使得事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督和績效評價權(quán)均掌握在領(lǐng)導(dǎo)層的手中，缺乏有效的獨立性，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部審計部門對單位經(jīng)濟活動以及會計核算情況難以做出科學(xué)、合理、有效的監(jiān)督和信息反饋，不能充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能。事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要是接受審計部門、財政部門的審計監(jiān)督，其審計重點是關(guān)注事業(yè)單位的財務(wù)收支過程是否嚴格執(zhí)行制度規(guī)定，會計核算是否合法合規(guī)，“三公經(jīng)費”是否超支，而對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)、執(zhí)行情況、執(zhí)行效果重視程度不夠。內(nèi)部審計的指導(dǎo)不力，外部監(jiān)督的不足，更使得事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)喪失了必要的監(jiān)管。

（五）內(nèi)部控制制度建設(shè)宣傳培訓(xùn)不到位，人員素質(zhì)參差不齊

部分事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時忽視了人的因素，對內(nèi)部控制制度建設(shè)宣傳培訓(xùn)不到位，忽略了內(nèi)部控制制度的制定最終需要單位職工來具體操作和執(zhí)行，若內(nèi)部控制制度建設(shè)沒有受到職工的理解和支持，那么制度將變?yōu)橐患埧瘴摹６沂聵I(yè)單位人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及職業(yè)道德水平參差不齊，對內(nèi)部控制制度的掌握能力不同，從而對事業(yè)單位會計內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中存在較大差異。

三、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的對策措施

內(nèi)部控制制度制定的優(yōu)劣直接影響到制度執(zhí)行的有效性，因此，在制定內(nèi)部控制制度過程中，應(yīng)從以下幾個方面進行。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，強化內(nèi)部控制制度建設(shè)意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制制度建設(shè)是事業(yè)單位增強科學(xué)管理水平，提高公共服務(wù)效率的重要基礎(chǔ)：是防范和管控經(jīng)濟活動風(fēng)險，強化廉政風(fēng)險防控的有力保障。因此事業(yè)單位責(zé)任人應(yīng)高度重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，首先，要轉(zhuǎn)變思想觀念，加強認識，積極支持相關(guān)部門開展內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。其次，加強單位職工對內(nèi)部控制制度建設(shè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓所有職工充分認識到內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性，提高職工貫徹實施內(nèi)部控制制度的自覺性，從而實現(xiàn)全方位控制和全員控制，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制制度建設(shè)環(huán)境。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)要目標明確，內(nèi)部控制流程應(yīng)與目標相適應(yīng)

一套科學(xué)嚴謹?shù)膬?nèi)部控制制度必須目標明確，事業(yè)單位應(yīng)對各項經(jīng)濟活動進行全方位、全過程的梳理，查找出單位管理中的風(fēng)險點、控制點，將其切實地放置在監(jiān)督與控制中。事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的控制點主要包括：

1.國有資產(chǎn)管理

為規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，財政部出臺了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，事業(yè)單位應(yīng)嚴格按照暫行辦法的要求，建立完善國有資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，建立資產(chǎn)臺賬，加強對國有資產(chǎn)購置、領(lǐng)用、處置和保管等各個環(huán)節(jié)的管理，定期清查盤點固定資產(chǎn)，建立產(chǎn)權(quán)清晰、處置規(guī)范、管理有序的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，保護國有資產(chǎn)安全完整，實現(xiàn)國有資產(chǎn)合理配置。

2.經(jīng)費支出管理

事業(yè)單位的各項經(jīng)費支出應(yīng)建立審批流程控制制度。對日常性經(jīng)費支出業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)和流程進行規(guī)范和控制，嚴格按照審批權(quán)限，由有權(quán)人對預(yù)算、經(jīng)辦、審核、報銷等每項流程進行審批。對重大事項，如重大對外投資、重大資產(chǎn)處置、大額資金調(diào)撥和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項應(yīng)實行集體決策審議制度。建立審批流程控制制度，做到用制度管權(quán)，按制度管事，靠制度管理人，有效的避免濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的發(fā)生。

3.工程項目管理

工程項目因資金投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、審批程序多、參與人員較多等特點，使得工程項目的管理者手中擁有權(quán)力較大，項目建設(shè)中容易出現(xiàn)權(quán)錢交易、暗箱操作、違規(guī)挪用截留資金等現(xiàn)象發(fā)生。為規(guī)范工程項目管理，事業(yè)單位應(yīng)建立與建設(shè)項目相應(yīng)的審核機制，明確工程項目管理人員職責(zé)權(quán)限，明細崗位分工，完善相互監(jiān)督、相互制約制度，加強對可行性研究報告、概預(yù)算、工程招投標、等流程的規(guī)范操作，確保工程項目資金規(guī)范使用。

4.財政預(yù)算控制

目前事業(yè)單位預(yù)算編制覆蓋范圍小，彈性大，項目編制較粗，項目依據(jù)不充分，使得項目預(yù)算編制不科學(xué)、不明細，隨意性大，失去了預(yù)算的約束作用。因此，事業(yè)單位首先應(yīng)加強對部門預(yù)算編制的管理，做好項目前期論證和準備工作，做到項目資金測算準確、立項依據(jù)充分，杜絕超預(yù)算、隨意擴大預(yù)算等行為的發(fā)生。其次，要加強對部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，在項目實施過程中實時監(jiān)控，進一步提高資金的使用效率和項目執(zhí)行進度。第三，加強項目績效評價管理。項目完工后，及時組織專家組對項目完成情況進行綜合績效評價，總結(jié)先進的管理經(jīng)驗，認真剖析今后工作中需要改進的方面。做到預(yù)算編制有目標，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價的管理機制，確保事業(yè)單位預(yù)算控制目標的實現(xiàn)。

（三）內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)權(quán)責(zé)分明，設(shè)置合理

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)必須有相應(yīng)的制衡機制，做到權(quán)責(zé)分明、相互制約。首先，做到不相容職務(wù)分離控制。事業(yè)單位發(fā)生的每一筆經(jīng)濟活動必須由兩個以上部門或人員辦理，不能由同一部門或人員單獨經(jīng)辦，同時，經(jīng)辦部門或人員只能在崗位設(shè)置的職權(quán)范圍內(nèi)做出處理。這樣不僅能做到不相容職務(wù)相分離控制，又保證了相關(guān)職務(wù)和權(quán)力責(zé)任的相互監(jiān)督。其次，實施授權(quán)審批制度，明確單位授權(quán)審批權(quán)限、范圍、程序和責(zé)任。事業(yè)單位辦理的經(jīng)濟業(yè)務(wù)涉及多項審批事項的，只能由各級管理層審批人員在內(nèi)部控制制度授權(quán)的業(yè)務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。實施授權(quán)審批制度，能有效的監(jiān)控事業(yè)單位的各項權(quán)力，以達到相互監(jiān)督、相互制約的目的。

（四）內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)強化監(jiān)督機制

事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督主要由單位內(nèi)部審計部門負責(zé)，事業(yè)單位應(yīng)健全內(nèi)部審計機構(gòu)，培養(yǎng)和選拔具熟練掌握會計核算、財務(wù)管理，又精通稅法、工程管理、合同管理等各方面知識的復(fù)合型人才，充實到內(nèi)部審計隊伍中，提高內(nèi)部審計部門履行職責(zé)的能力。外部監(jiān)督由中介機構(gòu)負責(zé)，事業(yè)單位每年應(yīng)制定相應(yīng)的審計計劃，加強中介機構(gòu)對事業(yè)單位預(yù)算資金執(zhí)行情況、財務(wù)收支情況、工程建設(shè)情況、竣工決算情況、內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況等方面工作的審計監(jiān)督。由此，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相輔相成，相互補充，加大了對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況，財務(wù)管理情況的檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督力度，加強了日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的管理制度。

（五）加強內(nèi)部控制制度建設(shè)培訓(xùn)，提高人員業(yè)務(wù)知識水平

內(nèi)部控制制度要在事業(yè)單位得以貫徹落實，充分發(fā)揮其作用，必須依靠單位職工在各個環(huán)節(jié)嚴格按規(guī)范制度操作。因此，事業(yè)單位應(yīng)建立人員培訓(xùn)制度，每年分層次、分崗位對全體職工進行有針對性的教育培訓(xùn)，讓所有職工都有更新知識結(jié)構(gòu)，不斷提高專業(yè)技能的機會。此外，在部門內(nèi)部進行輪崗制度，讓職工對部門各環(huán)節(jié)、各流程工作有充分的了解和掌握，不僅能有效提高職工更全面的操作能力，也讓職工對工作始終保持有新鮮感和學(xué)習(xí)熱情。而事業(yè)單位通過輪崗制度對單位重要崗位人才進行了有效的儲備，保持了單位發(fā)展人才的穩(wěn)定性。

建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是加強事業(yè)單位公共服務(wù)能力，提高財政資金使用效率、社會效益，確保經(jīng)濟活動合法合規(guī)，會計信息真實準確，國有資產(chǎn)安全、完整的重要手段。目前我國事業(yè)單位內(nèi)部控制制度尚不成熟，對內(nèi)部控制制度制定仍存在缺陷，這就要求我們必須在實踐中繼續(xù)完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是一個動態(tài)的過程，制度設(shè)計人員只有在具體執(zhí)行、正確評價等實踐中不斷完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，才能真正確保事業(yè)單位內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。