王思敏　班曉娜

摘要：社會(huì)救助是社會(huì)保障體系的最后一道保障線，對于社會(huì)中的弱勢群體，即流浪乞討者來說，救助管理站的不斷完善與發(fā)展意義重大。但自2003年7月23日救助管理站正式成立以來，在救助管理的過程中出現(xiàn)了諸多問題，使救助管理站得不到最大效用的發(fā)揮，影響了救助流浪乞討人員的效果，進(jìn)而阻礙我國社會(huì)救助水平的提高，應(yīng)從甄別機(jī)制、社會(huì)力量、專業(yè)化救助、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、政府間合作救助的角度對救助管理站在救助管理過程中存在的問題進(jìn)行改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；救助管理站；流浪乞討者；專業(yè)化救助

每一個(gè)國家成立伊始，為了保障人們的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都會(huì)著手建立社會(huì)救助體系。救助管理站是社會(huì)救助體系的重要構(gòu)成，設(shè)立救助管理站，得到了注重福利建設(shè)國家的紛紛響應(yīng)。1834年，英國頒布《濟(jì)貧法修正法案》，標(biāo)志著以院內(nèi)救濟(jì)模式為特征的救助制度的確立。1933年，美國頒布《聯(lián)邦緊急救助法》，美國首個(gè)全國性的救助機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦緊急救助署”宣告成立。其中，英國經(jīng)過180多年的福利建設(shè)，早已成為福利國家的楷模。而美國僅僅經(jīng)過80多年的福利建設(shè)，也成為了福利國家的典型代表。自我國救助管理站正式成立以來，不斷對其增加資金投入，頒布相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)法律細(xì)則，不斷完善救助管理，使得救助管理站在基礎(chǔ)設(shè)施、日常管理與服務(wù)等方面取得了較大進(jìn)步。據(jù)2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)指出，全國共有救助管理站1949個(gè)，床位9.9萬張，全年救助生活無著落的流動(dòng)人員351.7萬人次，其中站內(nèi)救助299.5萬人次，趕超2013年的工作成果。“十三五”規(guī)劃提出了“統(tǒng)籌救助體系，強(qiáng)化政策銜接，推進(jìn)制度整合，確保困難群眾基本生活”的指示，為落實(shí)“十三五”規(guī)劃，必須不斷發(fā)掘救助體系中存在的問題，并探索相應(yīng)的對策加以解決，不斷完善我國的救助體系。

一、我國救助管理過程中存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)救助體系的完善與發(fā)展越來越受到國家和人民的重視。但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、區(qū)域發(fā)展不平衡狀況、人們的思維觀念等因素的制約，救助管理站在管理中仍存在諸多問題。

（一）流浪乞討者身份難以甄別

甄別難已成為救助工作中的難題之一，難以或無法核實(shí)求助者的具體情況，就缺少確定其是否屬于救助范疇的依據(jù)?！毒戎芾磙k法》雖界定了救助的標(biāo)準(zhǔn)和資格條件，但在現(xiàn)實(shí)工作中難以操作。首先，流浪乞討者進(jìn)站的路徑不同，有主動(dòng)到站求助的，也有被相關(guān)民政部門、慈善組織、志愿者、熱心市民等護(hù)送到站的；其次，通過不同路徑進(jìn)站的流浪乞討者身份不同、情況各異，從身份上看，有職業(yè)乞討者、原生乞討者，從救助的實(shí)際情況上看，有孤苦無依老人、被遺棄的兒童、無勞動(dòng)能力的殘疾人和生活偶然陷入困境的人?，F(xiàn)實(shí)狀況的復(fù)雜紛亂，甄別體制的不健全，加上工作人員甄別能力有限，對于那些無有效身份證明且又提供不出具體家庭住址、聯(lián)系方式的乞討者，工作人員無法即時(shí)有效的甄別核查。在現(xiàn)實(shí)救助工作中，存在某些不屬救助范疇的乞討者騙取救助的現(xiàn)象，頻現(xiàn)職業(yè)乞討者“跑站”行為，在增加救助管理站運(yùn)作成本的同時(shí)，降低了救助管理的效率。

（二）救助管理部門主動(dòng)救助遭到流浪乞討者的拒絕

《救助管理辦法》的原則是自愿求助、無償救助，各地方政府及救助管理站在實(shí)際的工作中嚴(yán)格落實(shí)了這一原則，更顯人性化。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為數(shù)不少的流浪乞討者寧愿風(fēng)餐露宿，也不肯進(jìn)站獲取幫助，使救助管理站發(fā)揮不出其應(yīng)有的社會(huì)效應(yīng)。經(jīng)過對互聯(lián)網(wǎng)上有關(guān)“流浪乞討者為何不愿進(jìn)站”的采訪的分析，總結(jié)出了兩方面的原因：一方面，一些流浪乞討者，特別是職業(yè)乞討者，通過乞討能夠獲得不錯(cuò)的收入，進(jìn)站后自由受限，無法獲得收入。另一方面，救助管理站只提供十天左右的臨時(shí)照料，解決不了其根本問題。

（三）流浪乞討人員進(jìn)站后的日常管理難以維護(hù)

流浪乞討者進(jìn)站后的日常管理難維護(hù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，某些受助者看中救助管理站環(huán)境舒適、有人照料又無需付費(fèi)等條件，達(dá)到救助期限，不肯離開。另一方面，救助對象情況各異，一些老年人、兒童和智力缺陷者，在站內(nèi)我行我素，對其胡亂喊叫、破壞站內(nèi)公共設(shè)施、偷竊站內(nèi)財(cái)物、傷害或毆打工作人員等行為，工作人員難以或無法通過告知、教育等手段對其進(jìn)行有效管理，根據(jù)《救助管理辦法》，工作人員不準(zhǔn)通過體罰、囚禁等強(qiáng)制手段對其進(jìn)行壓制，又不能將其強(qiáng)行遣送，加大了管理難度。救助對象日常管理難維護(hù)又進(jìn)一步觸發(fā)了日常救助花銷大、公共設(shè)施難維護(hù)、公共財(cái)產(chǎn)難看管、站內(nèi)工作人員人身安全難保障等一系列問題。

（四）救助后的“二次流浪”難遏制

“二次流浪”，指流浪乞討者通過流入地政府返送回鄉(xiāng)，受某些因素影響，被返送的流浪乞討者再次外出流浪乞討，這種情況多發(fā)生在殘疾人、未成年人和老年人中，這與其勞動(dòng)能力弱或無勞動(dòng)能力是分不開的?！岸瘟骼恕彪y遏制主要有兩方面的原因。一方面，流出地一般都是貧困落后地區(qū)，地方政府缺乏接回流浪乞討者的動(dòng)力，對其安置工作也難以開展，甚至有些地方政府更傾向于讓其繼續(xù)在較發(fā)達(dá)城市流浪乞討，這樣不僅可以讓流浪乞討者有活路可尋，還可以給原地方政府減輕一些不必要的負(fù)擔(dān)。另一方面，由于原住地可能存在著基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生存環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)等不利于生存的問題，導(dǎo)致一些救助對象不愿意主動(dòng)返鄉(xiāng)，即使返回家鄉(xiāng)，也解決不了流浪乞討者的根本問題，再次踏上流浪乞討之路在所難免。

（五）特殊的救助對象難安置

特殊的救助對象，即危重病人、殘疾人、老年人和流浪兒童，此類救助對象需要的是長期住養(yǎng)式的福利救助，而救助管理站提供的只是為期十天的暫時(shí)性救助，達(dá)到救助期限后，如何妥善安置，則是救助管理的一大困擾，其大多來自貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，無法提供準(zhǔn)確的家庭住址及家屬的聯(lián)系方式，工作人員無法核實(shí)其具體情況，也無法同其家屬取得聯(lián)系，即使聯(lián)系到親人，也有家屬和流出地民政部門不愿接回的情況。救助管理站應(yīng)上報(bào)政府部門申請安置，由于資金、基礎(chǔ)設(shè)施等問題，使得民政部門的安置能力有限，加大了流入地政府的安置壓力。

二、完善我國救助管理的對策

（一）建立健全甄別機(jī)制，提高工作人員的甄別能力

首先，完善救助管理信息系統(tǒng)，2005年8月8日，民政部舉行了“全國流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”開通儀式，初步實(shí)現(xiàn)了救助網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國，救助管理業(yè)務(wù)信息共享，標(biāo)志著救助工作進(jìn)入了信息化管理的新階段，使得身份甄別更加科學(xué)、便捷，但隨著信息化的不斷發(fā)展，該系統(tǒng)需要不斷更新和完善。其次，組建相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜谊?duì)伍，研究、開發(fā)“流浪乞討者甄別”軟件，例如，開發(fā)流浪乞討者指紋檢驗(yàn)軟件，通過建立科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)，在城市范圍內(nèi)，對符合標(biāo)準(zhǔn)的流浪者進(jìn)行指紋采集，實(shí)現(xiàn)不同城市、地區(qū)間的信息共享，并定期進(jìn)行指紋編輯，對主動(dòng)求助的流浪者進(jìn)行指紋驗(yàn)證，如無驗(yàn)證結(jié)果，再通過其他方式進(jìn)行核查。最后，提高救助管理站工作人員的甄別能力，定期組織救助人員培訓(xùn)，教授其科學(xué)、高效的甄別方法，并通過甄別實(shí)踐，理論結(jié)合實(shí)際，不斷提高甄別能力。

（二）充分發(fā)揮社會(huì)力量和信息科技力量，吸收非政府組織參與

對流浪乞討者的救助，應(yīng)堅(jiān)持在政府的引領(lǐng)下，積極吸收非政府組織來補(bǔ)充救助力量的不足。相比政府，非政府組織工作涵蓋面廣，一些民間組織與流浪乞討者的生活更貼近，更加了解流浪乞討者的實(shí)際需要，并能夠及時(shí)給予救助。為了更好、更全面的救助流浪乞討者，應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)力量，如慈善機(jī)構(gòu)、民間社團(tuán)組織、愛心個(gè)人的力量等，對政府救助力量進(jìn)行補(bǔ)充。此外，可以效仿“老人防走失”手環(huán)，給符合救助條件的流浪乞討者發(fā)放“求助”手環(huán)，開發(fā)手環(huán)的“求助”、“GPS”系統(tǒng)，當(dāng)其突發(fā)疾病或遇到其他困難時(shí)，可以點(diǎn)擊“求助”鍵進(jìn)行求助，經(jīng)過GPS定位，救助管理站遵循就近原則對其進(jìn)行救助。“求助”手環(huán)可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)，一些乞討者可能會(huì)在不必要的情況下按鍵求助，這就需要救助管理站采取合適的措施，如對首犯、再犯者進(jìn)行教育，對于慣犯沒收手環(huán)。

（三）提高專業(yè)化救助管理水平，提升服務(wù)水平

定期組織站內(nèi)管理人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，制定專業(yè)技能水平標(biāo)準(zhǔn)，定期對救助管理工作人員進(jìn)行考核，根據(jù)對考核結(jié)果的分析、評價(jià)，制定培訓(xùn)的時(shí)間、內(nèi)容、方式、次數(shù)等，增強(qiáng)站內(nèi)管理人員的專業(yè)知識、技能。組建志愿服務(wù)隊(duì)伍，主要吸收那些熱心于社會(huì)救助工作、有責(zé)任心的志愿者，并對其進(jìn)行專業(yè)知識和技能培訓(xùn)指導(dǎo)，志愿者隊(duì)伍內(nèi)部也應(yīng)建立相關(guān)的規(guī)則，規(guī)范志愿者的行為。引進(jìn)專業(yè)工作者，制定科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，政府相關(guān)部門可以組織嚴(yán)格的“專業(yè)救助資格”考察，酌情考核專業(yè)知識和救助實(shí)踐兩方面的內(nèi)容，對于通過者，授予國家認(rèn)定的“專業(yè)資格證書”，讓合格的專業(yè)工作者投身到救助管理工作中去，在個(gè)別工作人員專業(yè)化救助水平提高的同時(shí)，組織專業(yè)工作者對其他工作人員進(jìn)行組織間的培訓(xùn)，提高工作人員的整體救助服務(wù)水平。

（四）加大扶貧力度，全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

“十三五”規(guī)劃提出了“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的指示，地方政府應(yīng)全面貫徹落實(shí)“十三五”規(guī)劃，堅(jiān)持因地制宜、因人制宜的原則。對土地貧瘠、災(zāi)害頻發(fā)、嚴(yán)重缺水的貧困地區(qū)進(jìn)行扶貧搬遷。擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問題。實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，給予優(yōu)惠政策，吸引龍頭產(chǎn)業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，引領(lǐng)農(nóng)民走上致富路，打造社會(huì)主義新農(nóng)村。此外，給予勞動(dòng)能力弱和喪失勞動(dòng)能力者兜底性的保障津貼，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平，適時(shí)提高津貼水平。一旦貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“老有所終”、“壯有所用”、“幼有所長”、“鰥、寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)”，就不會(huì)有人再愿意選擇流浪乞討的艱辛路，流浪乞討者的返鄉(xiāng)安置、“二次流浪”等難題自然迎刃而解。

（五）加強(qiáng)流入地與流出地政府間配合，實(shí)現(xiàn)地方政府間救助銜接

對于流入地政府，應(yīng)加強(qiáng)救助管理站及救助工作人員建設(shè)，向流浪乞討者提供更好的救助環(huán)境、救助服務(wù)、物質(zhì)幫助、技能培訓(xùn)、文娛活動(dòng)等。通過正當(dāng)途徑，對流浪乞討者的具體情況進(jìn)行核實(shí)，了解其具體家庭住址、家屬的聯(lián)系方式等，并與其親屬進(jìn)行聯(lián)系，通知家屬接回。對于無法聯(lián)系到親屬或親屬不愿接回的情況，救助管理站須上報(bào)民政部門，民政部門進(jìn)一步與流出地政府溝通協(xié)調(diào)。對于流出地政府，是否接收流浪乞討者、如何安置流浪乞討者是其最大的考驗(yàn)。救助流浪乞討者是流入地和流出地雙方政府共同的責(zé)任，缺少任何一方，救助工作就無法順利開展，因此，雙方在做好自身工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)相互配合。此外，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)做好職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)工作，促進(jìn)流入地與流出地政府間救助合作的順利進(jìn)行。

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（作者單位：遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院）