呂鑫

美國公務(wù)員在選拔任用中，公開、公平的考錄原則，嚴密、人性化的考錄程序，崗位對等的考核內(nèi)容，彈性較大、靈活多樣的考核方法，對于建立與完善我國公務(wù)員考錄制度具有重要借鑒意義。

1.考試內(nèi)容及方式的科學(xué)性。在美國，文職公務(wù)員實行的是終身制，空缺較少，錄用率因此較低。另外，美國政府對專才非常重視，在設(shè)定考試內(nèi)容時，也更加注重考生是否具備其所報考的職位所要求的專業(yè)知識和能力，所以這就對考生自身條件提出了更高的要求。美國文官制度法第2條明確規(guī)定：“考試內(nèi)容應(yīng)該盡可能地合理，并應(yīng)與考生要求就任的職位所需要的能力及適應(yīng)性有關(guān)”，為此，美國公務(wù)員考試一般分為集合式和非集合式。

集合考試是考核參加考試人員是否具備工作、學(xué)習(xí)能力的常用方法。大體采用三種形式。一是筆試。筆試是為候選人所準備的基礎(chǔ)性測試，主要包括語文、數(shù)理、形象氣質(zhì)等一些基本知識。二是口試?？谠嚨脑O(shè)置是為了考察考生是否具備某些技能，只有通過筆試的人才能參加口試，且口試成績占總成績的1/3。三是操作。即實際操作能力。非集合考試是管理類等專業(yè)職位的主要考試形式，目的是對考生背景做考察和評估。很多申請專業(yè)職位的考生除了要參加正式的文職人員錄用考試外，一般還要在這之前參加專業(yè)測試，以便能夠取得證明他們業(yè)務(wù)熟練程度的專業(yè)資格證書。如果有些考生在大學(xué)期間成績優(yōu)秀、技術(shù)水平較高并且有國家頒發(fā)的資格證書，經(jīng)過多方考察和評估且合格，便可直接錄用而無需參加考試。

美國對不同部門和不同崗位的公務(wù)員錄用根據(jù)實際情況來選擇錄用方式，且彈性較大、靈活多樣，將專業(yè)性與通用性很好地結(jié)合到了一起。此外，2010年5月，奧巴馬提出要對聯(lián)邦政府的公務(wù)員考錄制度進行改革的要求，建立人事改革舉措。其中關(guān)于聯(lián)邦政府公務(wù)員的考核方法改革包括：使考錄過程變得更加簡便，打破僵化模式，采用結(jié)構(gòu)化面試、情景判斷測試、情緒智力測試、認知能力測試、人格測試、經(jīng)驗評估以及職位問卷調(diào)查的評估方法；建立分類評級制度，根據(jù)不同職位的要求，對申請職位的人員進行分類評估，達到優(yōu)中擇優(yōu)。

2.錄用的公平性。1883年，美國國會確立了“競爭性考試”原則，組建主管文官考試與管理的“文官事務(wù)委員會”，并要求聯(lián)邦文官職位在任何層次上向全社會所有的階層開放。這使得社會底層人士也能夠通過考試獲得文官任職的機會，同時考試采取競爭性方式，使得擇優(yōu)錄取變成了可能，想要從事相關(guān)職位工作的人可以通過正常的競爭機制實現(xiàn)自己的愿望?！拔墓偈聞?wù)委員會”的建立使得整個考試流程有了專門的負責(zé)機構(gòu)，而不是由用人機構(gòu)自行安排考試與管理，而且委員會與用人機構(gòu)相互獨立，彼此只存在工作往來的交流關(guān)系，考試內(nèi)容、考核方法、技術(shù)指標(biāo)等也會變得更加合理、科學(xué)、公開、透明，更有利于選拔出優(yōu)秀的政府人才。

1978年，美國以法律形式確立了九條功績制原則，規(guī)定政府在錄用公務(wù)員時只能根據(jù)個人能力與知識水平來考察，這也就可以在社會上形成一個良性循環(huán)，為美國聯(lián)邦政府與各州政府提供高水平行政人才。諸如政治、宗教、膚色、人種、性別、黨派等因素均禁止納入到測量考察中，在整個公務(wù)員招錄的程序與環(huán)節(jié)中，不得存在任何歧視狀況，這極大地維護了考生的人權(quán)與考試過程的公平性。美國政府同時還規(guī)定了與功績制原則相關(guān)的12條《禁止類人事行為條例》，規(guī)定所有參加公務(wù)員考試的人員不得因婚姻和政治關(guān)系等而受到不公正待遇。各種法律與條例的頒布為美國公務(wù)員錄用制度的公平性提供了巨大的法律與行政保障，且均符合美國公務(wù)員制度的核心原則與價值觀——功績制與平等競爭。

3.公務(wù)員管理機構(gòu)的獨立性。公務(wù)員管理機構(gòu)，是專門設(shè)置以用來對與公務(wù)員相關(guān)的事務(wù)進行日常管理的機構(gòu)，其作用能否充分實現(xiàn)并發(fā)揮出來，在很大程度上取決于該機構(gòu)是否具有獨立性、擁有獨立的人事管理權(quán)、是否獨立于政府行政部門以及其與政府行政部門是否存在的是業(yè)務(wù)往來關(guān)系。

美國的人事權(quán)具有獨立性。美國的人事主管機構(gòu)是人事管理總署，協(xié)調(diào)和咨詢機構(gòu)是勞工關(guān)系局，監(jiān)督和仲裁機構(gòu)則是功績制保護委員會，伴隨著1978年美國《公務(wù)員改革法》的出臺而出現(xiàn)，很好地建立起了與新出臺的法律相適應(yīng)的配套改革措施，從而保證了法律條文的可行性與有效性。聯(lián)邦人事管理總署是一個獨立的機構(gòu)，直接對總統(tǒng)負責(zé)并報告工作，負責(zé)錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等主要的人事管理方面的工作，這個機構(gòu)的獨立性受法律保障，不與其他政府行政部門存在隸屬關(guān)系，所以行政部門的官員很難去對管理總署的工作人員行賄。而且由于公務(wù)員錄用工作也由總署這一專門機構(gòu)負責(zé)，一方面這可以直接切斷行政部門與包括考試內(nèi)容、考察方式、考試指標(biāo)等在內(nèi)的錄用事務(wù)之間的關(guān)系，從而保證從報名到任用的整個公務(wù)員考錄過程的公平性，另一方面也可以保證錄用考試的科學(xué)性與合理性。功績制保護委員會主要是負責(zé)保護功績制的正確貫徹執(zhí)行，它也是一個獨立機構(gòu)，對國會和總統(tǒng)負責(zé)，防止有任何的歧視性因素在錄用過程中出現(xiàn)，如果有破壞功績制的行為發(fā)生，那么相關(guān)責(zé)任人就會被舉報到保護委員會，并接受相應(yīng)處罰，而且此委員會還可受理公務(wù)員的訴訟，倘若公務(wù)員自身合法權(quán)益受到侵犯，其便可以到委員會尋求幫助，所以這就使得公務(wù)員有能力與侵犯自己利益的相關(guān)政府部門作抗?fàn)?，最終，功績制保護委員會可以很好地監(jiān)督功績制在政府部門內(nèi)部的執(zhí)行情況。勞工關(guān)系局主要是負責(zé)協(xié)調(diào)政府與雇員的關(guān)系，監(jiān)督勞工政策，保護公務(wù)員合法權(quán)益不受侵犯等。

4.“類別評級”的候選者甄選方式。美國傳統(tǒng)的候選者甄選方式是“三選一”規(guī)則，即將考試合格者按照分數(shù)由高到低編入候選人名冊，之后只能從中提供部分名額供政府相應(yīng)部門挑選，但只能從候選人名單中的前三位中選，這樣的方式限制了政府部門的挑選范圍與選擇的自主權(quán)，不利于優(yōu)秀人才的選拔。經(jīng)過改革后，美國的甄選方式變?yōu)椤邦悇e評級”式，通過了考試等測評階段、經(jīng)證明符合履行職位工作最低資格要求的候選人被分為“優(yōu)秀”“良好”及“合格”等質(zhì)量類別，政府用人部門便可從其中選擇并確定最終的錄用人員。這樣的分類選拔方式能夠擴大用人部門的選擇范圍，候選者的質(zhì)量層次被劃分得更加清晰明了，優(yōu)秀程度很容易就可辨別出來，這會使更多真正優(yōu)秀的人才進入到政府部門去工作，同時還擴大了這些部門的用人自主權(quán)，使其在錄用人才時可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況具體作出一定的調(diào)整，并提高選拔的合理性。

1.考試內(nèi)容與方式的科學(xué)化設(shè)計。不管是考試內(nèi)容還是考試方式，都應(yīng)注重科學(xué)合理的設(shè)計與安排，使其密切聯(lián)系中國實際情況，這樣才能選拔出優(yōu)秀合格的人才。

在行政職業(yè)能力測試方面，應(yīng)使考試題目覆蓋范圍更加廣泛，題目更加多樣，不要僅僅局限于考生的知識水平上，要注重對考生性格、心理、道德等方面的考察，如美國在對聯(lián)邦政府公務(wù)員的考試內(nèi)容進行改革以后，加進去了人格測試、認知能力測試和情緒智力測試等，我們也可在中國的筆試內(nèi)容中加入類似于美國這些類型的測試，以促進我國公務(wù)員能夠全面、健康發(fā)展。同時，如果公務(wù)員考試照搬當(dāng)前學(xué)校的考試模式，注重記憶，不能對考生發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的多方面能力進行準確的測試，其測試結(jié)果的價值就大打折扣了。所以，在筆試中，一定要盡量減少記憶型試題，比如黨的政策方針等基礎(chǔ)知識，而是要提高分析型試題的比重，可以多加進一些案例分析，以測試考生運用黨的理論與政策去分析問題、解決問題的能力。申論的考試主題也要擴寬范圍，因為如果總是考社會熱點問題，即使考生不能壓中試題，那對與社會熱點相關(guān)的一些基本內(nèi)容與政策建議也會有很充分的準備，這樣一來，考生只須在考試時，將自己之前記憶過的、見到過的、復(fù)習(xí)過的內(nèi)容加以整合并寫入試卷就可以了，即便考申論的初衷不是這樣，但本質(zhì)上這還是在測試考生的背誦能力，考生在考場上分析問題、解決問題的能力還是不能充分展現(xiàn)出來。

在出題之前，要深入做好職位分析工作，對擬招職位的匹配能力與報名資格做好具體詳盡的要求與規(guī)定，出題的方向也要專門針對各個不同崗位的特征，增加對專業(yè)知識與專業(yè)能力方面的考察，比如美國就很注重對專才的選拔。我國的公務(wù)員不是政事分離，因此在這方面需要與美國經(jīng)驗區(qū)別開來，進行能力測試時還應(yīng)加上領(lǐng)導(dǎo)與決策能力。

2.加強面試官隊伍建設(shè)。面試環(huán)節(jié)有助于我們對考生的整體印象予以評判，幫助考官近距離了解考生的狀況，但其考試方式還是太過單一和死板，還是停留在“你問我答”的層面上。我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，增加操作測試，以考察考生的實際操作能力與組織協(xié)調(diào)能力，提高考生與考官間的互動性與交流性，比如可以安排實際場景測試、話劇模擬測試等。在面試考官方面，我們的團隊也不夠?qū)I(yè)，良莠不齊，應(yīng)該注重考前對考官的培訓(xùn)，設(shè)立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，使面試考官的培訓(xùn)工作制度化，對培訓(xùn)資金、培訓(xùn)教師、培訓(xùn)設(shè)施等予以一定投入，只有培訓(xùn)合格的人員才能作為考官被隨機分配到各人事部門。

3.遵循公務(wù)員錄用制度的基本原則。類似于美國出臺的《彭德爾頓法案》與《公務(wù)員改革法》，都是為了維護公務(wù)員錄用制度的功績制與平等競爭原則而設(shè)立的。我國也應(yīng)從法律層面對公務(wù)員錄用制度進行有強制力的約束，因為任何制度離開了法律保障都會變成一盤散沙，所以我國人大不僅要改革現(xiàn)行公務(wù)員法，還要結(jié)合社會實際要求與考錄過程中出現(xiàn)的問題專門進行新的立法，使各條款符合功績制與平等競爭的原則。通過加強法制建設(shè)，將各種可能出現(xiàn)的歧視與不平等因素排除在招錄過程之外，在整個考試環(huán)節(jié)還要設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)，對考官進行監(jiān)督，防止徇私舞弊的腐敗現(xiàn)象發(fā)生，從而使真正擁有專業(yè)知識、專業(yè)能力的人加入到國家公務(wù)員隊伍中。同時，公平性還應(yīng)體現(xiàn)在對社會弱勢群體的關(guān)注上，使我國政府的公務(wù)員隊伍多樣化，比如在美國政府部門的公務(wù)員、尤其是普通公務(wù)員隊伍里，經(jīng)?？梢钥吹胶谌?、墨西哥裔、亞裔以及第一代移民的身影，有人認為，美國的公務(wù)員制度可以在一定程度上看作是針對弱勢群體的福利制度。在仍然遵循功績制與平等競爭的原則下，我國也可對諸如殘疾人、退伍軍人等弱勢群體采取相應(yīng)的保護與照顧政策，在這一類群體內(nèi)部，也還應(yīng)堅持擇優(yōu)錄取的原則。

4.專門建立獨立性強的錄用與監(jiān)督機構(gòu)。目前我國招錄公務(wù)員的負責(zé)機構(gòu)是各用人單位，即政府內(nèi)部部門，其自行負責(zé)本部門人員的招錄，確定擬招人員的素質(zhì)要求與報名條件，各部門招考標(biāo)準不一，雖然也有主管部門，但是主管部門缺乏獨立性，地位也不是很高，很難真正起到對下級部門的約束作用，這同時也容易導(dǎo)致考生賄賂招考部門的現(xiàn)象發(fā)生，使得我國整個公務(wù)員招錄過程缺乏專業(yè)性、公正性、透明性，這體現(xiàn)在考試內(nèi)容、考察方式、用人標(biāo)準等方方面面。

對此，我國必須建立起專門的公務(wù)員錄用機構(gòu)，且需要擁有較強的獨立性，使其脫離政府內(nèi)部部門，避免與政府部門產(chǎn)生互相勾結(jié)的情況，主管考題設(shè)置、標(biāo)準制定、招收錄用等各方面的工作，增強其專業(yè)性與公正性，在整個錄用制度中只扮演引領(lǐng)者和指導(dǎo)者的角色，各用人單位和招錄機關(guān)按照要求負責(zé)具體的執(zhí)行工作，同時其應(yīng)就職位空缺情況、選拔方式和用人標(biāo)準等內(nèi)容向獨立的主管機構(gòu)報告并接受審核。這就如美國的人事管理總署一樣，它在美國也是一個獨立機構(gòu)，負責(zé)總體錄用事務(wù)與引導(dǎo)指揮，對各機構(gòu)和部門加以約束，但在對其改革的過程中，美國聯(lián)邦政府又進一步下放了地方部門的用人自主權(quán)，明確劃分了各方的權(quán)責(zé)與義務(wù)。所以，雖然我國也要建立類似于人事管理總署的獨立錄用機構(gòu)，但還應(yīng)注重權(quán)力下放，使各用人單位能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況去自主、靈活地招錄人員，上下級、各部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系也應(yīng)明確制定，以防止權(quán)力越界、擅自為政的現(xiàn)象出現(xiàn)。

我們還可借鑒美國在監(jiān)督方面的經(jīng)驗，美國的功績制保護委員會也是一個獨立機構(gòu)，主要就是負責(zé)監(jiān)督功績制原則在招錄過程中的落實與體現(xiàn)，防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生。因此，我國也應(yīng)完善政府外部監(jiān)督系統(tǒng)，建立獨立的錄用監(jiān)督機構(gòu)，既可直接設(shè)立這一機構(gòu)，也可將這一公務(wù)員錄用監(jiān)督職能賦予檢查機關(guān)等本身負責(zé)監(jiān)督的機關(guān)或部門，具體情況還應(yīng)根據(jù)中國的政治體制與國情來決定，總之，這一方向與目標(biāo)應(yīng)是保持不變的。