王佳欣

我國旅游公共服務(wù)的發(fā)展起步較晚，在進(jìn)入21世紀(jì)后才有了真正意義上的發(fā)展。特別是在2007年召開的黨的十七大上，中央政府提出了推進(jìn)我國公共服務(wù)建設(shè)的基本思路，使得我們國家各個方面的公共服務(wù)開始走向逐步完善的軌道，在這個大形勢下，旅游公共服務(wù)開始提上了議事日程。經(jīng)過近十年的發(fā)展之后，我國的旅游公共服務(wù)取得了一定成績，其供給機(jī)制顯現(xiàn)出一定的特點(diǎn)并呈現(xiàn)出一定的發(fā)展趨勢。當(dāng)前，加強(qiáng)對旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的相關(guān)研究，不僅可以在理論層面加強(qiáng)我國的旅游公共服務(wù)及公共管理理論創(chuàng)新，而且可以從實(shí)踐方面推動我國旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展。

旅游公共服務(wù)供給機(jī)制，是旅游公共服務(wù)及其管理的最重要主題之一。旅游公共服務(wù)供給機(jī)制是指旅游公共服務(wù)供給領(lǐng)域中資源的有效配置方式，是通過旅游公共服務(wù)供給主體、供給方式等部件來影響旅游公共服務(wù)供給的運(yùn)行規(guī)則、軌跡和運(yùn)作效果的有效體系。

對旅游公共服務(wù)供給機(jī)制主要的分析包括幾個方面：一是供給主體，即由誰來向游客提供相應(yīng)的旅游公共服務(wù)。二是供給客體，即所提供的旅游公共服務(wù)的內(nèi)容是什么。供給客體是旅游公共服務(wù)主體、供給方式等進(jìn)行選擇的基礎(chǔ)。三是供給方式。四是供給運(yùn)行方式，主要包括旅游公共服務(wù)供給主體的選擇機(jī)制、供給決策機(jī)制、需求表達(dá)機(jī)制、籌資機(jī)制、供給監(jiān)督與管理機(jī)制、配套保障機(jī)制以及供給激勵機(jī)制，等等。

1.供給主體多元化開始呈現(xiàn)。隨著改革進(jìn)程的不斷深化，政府獨(dú)攬旅游公共服務(wù)供給的局面已經(jīng)消失，市場、非營利組織等其他供給主體也加入到旅游公共服務(wù)的供給主體行列，逐漸形成了以政府、市場、非營利組織共同參與旅游公共服務(wù)供給，供給主體多樣化的格局。供給主體的多元化，有效豐富了旅游公共服務(wù)的種類和數(shù)量，緩解了政府單一供給的不足。

但是不可否認(rèn)的是，目前的多元主體供給格局并沒有達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。第一，在眾多旅游公共服務(wù)的供給主體中，政府仍處于中心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。另外，中央政府與地方分工不明確，職責(zé)不明晰。第二，隨著市場作為旅游公共服務(wù)供給主體的介入，將市場機(jī)制引入了旅游公共服務(wù)領(lǐng)域，在一定程度上提高了資源的配置效率，提高了旅游公共服務(wù)的供給效率。然而，市場機(jī)制的內(nèi)在功能的缺陷也同時暴露出來，導(dǎo)致了“市場失靈”。第三，我國非營利組織發(fā)展相對落后，目前大部分非營利組織仍是政府的附屬機(jī)構(gòu)，這也限制了非營利組織進(jìn)入旅游公共服務(wù)供給領(lǐng)域。

2.旅游公共服務(wù)客體建設(shè)取得積極進(jìn)展。我國旅游公共服務(wù)的發(fā)展與國家行政體制改革以及推行公共服務(wù)的發(fā)展相同步。以黨的十七大為契機(jī)，我國的旅游公共服務(wù)隨著政府職能的轉(zhuǎn)型有了一定程度的發(fā)展。2007年底，我國第一個城市旅游公共服務(wù)體系《廈門市旅游公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》通過專家評審。2010年初，桂林市成立了我國第一個旅游公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)——桂林市旅游公共服務(wù)管理處正式成立。2011年12月31日，國家旅游局印發(fā)了《中國旅游公共服務(wù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，明確了旅游公共服務(wù)客體建設(shè)的具體內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央更加重視旅游業(yè)的發(fā)展，確定了旅游業(yè)未來戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)的地位，具有中國特色的旅游公共服務(wù)和管理模式也正在逐步形成。

此外，隨著旅游公共服務(wù)在各級政府中的重視程度逐步得到提高，旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)也取得了顯著成績。我國旅游公共信息體系初步建立。2015年，集旅游市場綜合監(jiān)管、游客合法權(quán)益維護(hù)、社會公眾監(jiān)督、旅游信息咨詢等功能于一體的12301國家智慧旅游公共服務(wù)平臺開通。旅游交通便捷服務(wù)體系得到了一定程度的完善，旅游公共交通狀況得到了改善，旅游景區(qū)的可進(jìn)入性增強(qiáng)，旅游道路交通引導(dǎo)標(biāo)識逐步得到完善。截至2011年，我國有超過57個地區(qū)對旅游集散中心進(jìn)行建設(shè)，共建有各種旅游集散中心300多個，華東等地已初步建成旅游集散系統(tǒng)。旅游惠民便民體系不斷完善，一些城市通過發(fā)放旅游消費(fèi)券、推出旅游年票等形式，推行景區(qū)等旅游資源對老年人、學(xué)生、殘障人士等特殊人群的優(yōu)惠政策。另外，通過加強(qiáng)公共游憩區(qū)、特色街區(qū)、游覽觀光步道等公共景觀和游覽設(shè)施的建設(shè)，滿足了旅游者的需求。與此同時，隨著國家及地方性旅游安全保障法規(guī)的出臺和旅游安全保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，我國旅游安全體系已初步建立，旅游預(yù)案體系初步形成，旅游預(yù)警制度不斷完善，應(yīng)急處置能力不斷得到提升。在“十二五”期間，我國旅游安全方面的資金投入不斷加大，旅游安全設(shè)施設(shè)備也日趨完備，旅游安全保障的體制機(jī)制不斷健全。

盡管目前我國旅游公共體系建設(shè)在很多子系統(tǒng)的建設(shè)中取得了積極的進(jìn)展和突破，但是就整體而言，仍存在著很多薄弱的環(huán)節(jié)，不能滿足大眾旅游時代旅游者日益增長的對旅游公共服務(wù)的需求，旅游公共服務(wù)供給質(zhì)量仍需進(jìn)一步提高。

3.政府行政功能逐漸強(qiáng)化。隨著旅游公共服務(wù)的發(fā)展和國家行政體制的改革，政府在旅游公共服務(wù)供給中扮演的角色發(fā)揮的作用逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原有的管理功能逐步弱化，行政服務(wù)功能逐漸強(qiáng)化。旅游管理部門通過開展游客滿意度調(diào)查、強(qiáng)化旅游投訴處理功能、開通假日旅游服務(wù)熱線等方式來實(shí)施旅游服務(wù)質(zhì)量提升計劃。為滿足旅游者日益增長的旅游需求，除了積極加強(qiáng)對國內(nèi)旅游市場的建設(shè)以外，還大力推動境外旅游目的地的開通。同時通過組織開展創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市、最佳旅游城市等活動來推進(jìn)各項(xiàng)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作，優(yōu)化旅游環(huán)境。

雖然在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，旅游行政管理部門的公共服務(wù)與社會管理職能得到了加強(qiáng)，但是，旅游行政管理體系中各部門之間的合作機(jī)制和有效協(xié)調(diào)機(jī)制仍明顯不足。在需要多部門配合的一些具體旅游公共服務(wù)項(xiàng)目的推動過程中，往往會出現(xiàn)幾個部門相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。除此之外，在區(qū)域性旅游合作方面，盡管有一些地方的區(qū)域旅游合作密切、區(qū)域旅游合作發(fā)展得比較快，但是更多的情況是，很多相鄰的省份在進(jìn)行區(qū)域旅游資源整合時，省際之間的合作存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié)。

4.資金投入穩(wěn)步增加，籌資渠道多元化。由于旅游公共服務(wù)在旅游發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、公益性的作用，在建設(shè)服務(wù)型政府、積極推動我國公共服務(wù)發(fā)展的基本思路的指導(dǎo)下，政府越來越重視對公共服務(wù)的資金投入，同時由于旅游公共服務(wù)在旅游業(yè)發(fā)展中所具有的導(dǎo)向作用，也需要政府投資予以支持引導(dǎo)。在“十一五”期間，中央政府和地方政府都加大了對旅游公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的投資。特別是2008年北京奧運(yùn)會的召開以及2010年上海世博會的舉辦，進(jìn)一步促使中央政府及相關(guān)地方政府加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度。在“十二五”期間，我國旅游投資同比增長40%左右，其中不乏對旅游公共服務(wù)方面的投資。根據(jù)2011年出版的《休閑綠皮書》總報告中的數(shù)據(jù)，2010年我國旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善，在總計共4萬億元投資的投向中，用于鐵路、公路、機(jī)場、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市電網(wǎng)改造的約為1.5萬億元，帶動了旅游基礎(chǔ)設(shè)施的改善。與此同時，供給主體的多元化也幫助旅游公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了籌資方式的多元化，通過市場機(jī)制引入外資、民間資金以及接受公益機(jī)構(gòu)、個人捐贈等方式和渠道，增加了旅游公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域可使用資金的供給量。

雖然近幾年我國加大了對旅游公共服務(wù)的投資力度，但是總體來說對旅游公共服務(wù)的資金投入仍處于不平衡、不穩(wěn)定的狀態(tài)。很多旅游公共服務(wù)設(shè)施缺乏必要的資金來維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，很多城市的旅游咨詢中心在建設(shè)方面完成投資之后，卻忽略了對旅游咨詢中心工作人員的工資等維持旅游咨詢中心正常運(yùn)營的資金的投入。

縱觀我國旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展歷程和變遷足跡，及我國現(xiàn)行旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，在不斷的學(xué)習(xí)和探索中，我國的旅游公共服務(wù)供給機(jī)制在不斷發(fā)展和成熟，同時，多中心供給機(jī)制的優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)。因此，多中心供給將成為未來我國旅游公共服務(wù)供給機(jī)制構(gòu)建的必然趨勢。

1.政府的幕前職能逐漸弱化。隨著我國旅游業(yè)的高速發(fā)展，大眾旅游時代的到來對旅游公共服務(wù)的需求將會越來越多。面對政府壟斷供給可能產(chǎn)生的低效率以及如此多元化、異質(zhì)化的旅游公共服務(wù)需求，僅憑政府一己之力很難完成對旅游公共服務(wù)的有效供給。同時，由于在人力、物力、財力等多方面資源的約束下，政府也不可能包攬旅游公共服務(wù)供給的所有方面。于是，政府開始鼓勵市場、非營利組織負(fù)責(zé)在操作層面對旅游公共服務(wù)具體的生產(chǎn)和供給。而政府應(yīng)該逐漸由臺前轉(zhuǎn)向幕后，負(fù)責(zé)對旅游公共服務(wù)供給決策進(jìn)行制定、對供給機(jī)制內(nèi)的供給主體進(jìn)行有效激勵以及對供給主體的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。由此，政府幕前職能必將逐漸弱化，轉(zhuǎn)而從宏觀上對旅游公共服務(wù)供給進(jìn)行把控，交由非政府供給主體負(fù)責(zé)旅游公共服務(wù)供給的具體操作，這已經(jīng)成為我國旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展趨勢之一。

2.市場、非營利組織的作用越來越突出。近幾年來，市場、非營利組織等供給主體的快速發(fā)展為旅游公共多中心供給機(jī)制的構(gòu)建提供了良好的組織基礎(chǔ)。在我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，市場、非營利組織也不斷蓬勃發(fā)展，開始活躍在旅游公共服務(wù)供給的舞臺上并扮演著越來越重要的角色。隨著私人部門一起進(jìn)入旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的還有市場機(jī)制，競爭的形成和高度的專業(yè)化給旅游公共服務(wù)供給效率的提高帶來了壓力、動力和支持力。政府體制的改革、職能的轉(zhuǎn)變以及服務(wù)型政府的建設(shè)，為非營利組織的發(fā)展提供了更為寬松的外部環(huán)境和發(fā)展條件，近年來我國非營利組織的數(shù)量和規(guī)模都有了較大幅度的增長。截至2014年，我國非營利組織的數(shù)量已經(jīng)超過60萬個。這些非政府供給主體的出現(xiàn)不僅有效解決了政府壟斷供給所導(dǎo)致的運(yùn)營效率和供給效率低下的“政府失靈”問題，還豐富了旅游公共服務(wù)供給的籌資渠道。市場、非營利組織通過發(fā)揮各自的供給優(yōu)勢，能夠更為充分地了解廣大旅游者對旅游公共服務(wù)多元化的需求，有效彌補(bǔ)政府供給的缺陷?？梢?，隨著我國市場體制的更加成熟和非營利組織的不斷發(fā)展，他們將在旅游公共服務(wù)供給中代替政府承擔(dān)更多更為重要的實(shí)際工作，發(fā)揮更為重要的作用。

3.多中心供給格局逐漸確定。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游公共服務(wù)供給模式正在逐步完善。從現(xiàn)有旅游公共服務(wù)供給機(jī)制來看，政府、市場、非營利組織共同參與的格局已經(jīng)基本形成。并且較之以前的政府壟斷供給模式，這種多元供給模式在旅游公共服務(wù)的供給能力、供給內(nèi)容的豐富性、供給效率、資金籌集等方面都顯示出了較為明顯的優(yōu)勢。但是，這并不能說明我國旅游公共服務(wù)多中心供給機(jī)制已經(jīng)完全建立，現(xiàn)有的旅游公共服務(wù)供給機(jī)制仍存在著一定的缺陷。理想狀態(tài)下的旅游公共服務(wù)供給機(jī)制是以旅游者對旅游公共服務(wù)的需求為導(dǎo)向，政府、市場、非營利組織能夠在供給機(jī)制中各司其職，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，在其擅長的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中作為核心，通過運(yùn)用恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)作方式來實(shí)現(xiàn)對相應(yīng)旅游公共服務(wù)項(xiàng)目的供給。而多元主體協(xié)同合作的旅游公共服務(wù)多中心供給機(jī)制的構(gòu)建，不僅能夠鼓勵非政府供給主體的參與，還能為供給優(yōu)勢的發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，從而實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的高效率供給。可見，多中心供給機(jī)制的構(gòu)建將成為旅游公共服務(wù)有效供給的必然選擇，而完善的多中心供給機(jī)制的優(yōu)勢也必將顯現(xiàn)無疑。

當(dāng)前，作為衡量一個國家或地區(qū)旅游業(yè)和社會整體發(fā)展水平高低的重要尺度的旅游公共服務(wù)已進(jìn)入全面發(fā)展階段，其供給范圍、供給內(nèi)容、供給主體、供給方式均需要滿足旅游業(yè)要成為“國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)所提出的要求。因此，政府、市場和非營利組織各司其職的旅游公共服務(wù)多中心供給機(jī)制必將發(fā)揮其資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的有效供給。