孫林晚+++劉肖委

近年來，學(xué)術(shù)界和理論界在黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會精神以及習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話精神的指導(dǎo)下，有力地推進了人民代表大會制度理論的一系列基本問題的研究，不僅公開發(fā)表了一批高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文，還出版了若干高水平的研究性論著和文獻資料集，需要特別指出的是，黨的十八大以來，關(guān)于人民代表大會制度理論和實踐研究的專門性學(xué)術(shù)機構(gòu)陸續(xù)成立，若干國家級的重大攻關(guān)課題相繼立項。本文主要就廣大學(xué)者在此問題研究中所普遍關(guān)注的熱點內(nèi)容作一評述，主要涉及人民代表大會制度的性質(zhì)和內(nèi)涵；人民代表大會制度的必然性和優(yōu)越性；人民代表大會制度的發(fā)展歷程及突出成就；堅持和完善人民代表大會制度的意見建議等多個方面。

一、人民代表大會制度的性質(zhì)和內(nèi)涵

在我國的國家政權(quán)組織體系中，人民代表大會制度集中體現(xiàn)國家政權(quán)的根本性質(zhì)、國家發(fā)展的根本任務(wù)和國家活動的根本原則，一切國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，國家各方面制度都由人民代表大會制度派出和延伸，國家各項事業(yè)的發(fā)展和各項工作的開展都依照人民代表大會制定的法律法規(guī)進行，并由我國現(xiàn)行憲法及相關(guān)法律所明確規(guī)定。因此，人民代表大會制度在國家制度和國家生活中具有根本性質(zhì)，在國家政權(quán)組織體系中具有根本地位，是我國的根本政治制度。關(guān)于作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的 “根本性”，學(xué)術(shù)界認(rèn)為其“根本性”集中體現(xiàn)為：它直接全面地反映了我國國家政權(quán)的階級本質(zhì)，最充分有效地體現(xiàn)了廣大人民群眾的意愿和利益需求；它最有效地保證了人民行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)了直接民主與間接民主相結(jié)合的社會主義民主原則的基本要求；它反映了我國政治生活的全貌，勾畫了我國國家制度的基本框架，能夠較好地適應(yīng)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對國家生活和社會生活實行政治領(lǐng)導(dǎo)的需要，完全符合我國的國情；它涉及國家政權(quán)產(chǎn)生、運行以及鞏固的所有環(huán)節(jié)和方面，能夠全面反映我國國家政權(quán)建設(shè)的多樣化特點[1]。

近年來，對于人民代表大會制度在中國特色社會主義制度中的根本性地位的研究呈現(xiàn)出多層次、多角度的特點。學(xué)者們分別從人民代表大會制度在發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一中所發(fā)揮的根本性作用等方面對該制度的性質(zhì)和地位作了深入細(xì)致的研究與探討。

如有學(xué)者指出，人民代表大會制度是我國人民創(chuàng)造的，用以實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式。它從政體上保證了人民權(quán)利與國家權(quán)力的統(tǒng)一，體現(xiàn)了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，維護了憲法和法律規(guī)定的各項人權(quán)與基本自由。也有學(xué)者認(rèn)為，人民代表大會制度是我國社會主義政治文明的重要制度載體，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要制度載體。它不僅是黨有效實施對國家社會領(lǐng)導(dǎo)的主要途徑，也是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高形式，更是全面推進依法治國基本方略的力量源泉和基礎(chǔ)平臺[2]。還有學(xué)者提出，人民代表大會制度在中國特色社會主義制度體系中是根本層面的制度。它作為一種政體，提供了人民掌握國家權(quán)力的途徑和方式，與我國工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國體相適應(yīng)，決定了國家的一切權(quán)力屬于人民，保證了人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)了社會主義制度的本質(zhì)[3]。

關(guān)于人民代表大會制度的內(nèi)涵，有學(xué)者曾指出，黨和國家以文件的形式對人民代表大會制度作出正式闡釋，最早可以追溯至1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議上劉少奇所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》[4]。改革開放以來，不少學(xué)者都曾依照憲法及相關(guān)法律的規(guī)定對人民代表大會制度的內(nèi)涵作出過探討，雖因分析介入的角度不同在結(jié)論上存在差異，但也僅僅是在內(nèi)涵的豐富度上有所區(qū)別而已。

經(jīng)過近些年的研究，學(xué)者們普遍認(rèn)為，人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以人民當(dāng)家作主為基礎(chǔ)的、以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會為核心的整個政權(quán)體系、政權(quán)組織制度，是包含了各級人大以及由它產(chǎn)生的其他國家機關(guān)的組成、職權(quán)、活動原則和相互關(guān)系的制度，是涵蓋了黨與人大、人大與人民、中央與地方國家機構(gòu)職能劃分關(guān)系等的制度[5]。具體而言，人民代表大會制度的內(nèi)涵包括以下八個方面的內(nèi)容：（1）實行人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是各級人民代表大會，人民通過各種途徑和形式管理國家與社會事務(wù)。（2）實行民主選舉制度，各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。（3）確立國家政權(quán)組織形式，國家各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由本級人民代表大會產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。（4）在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，國家機關(guān)實行職權(quán)分工、各司其職和嚴(yán)格的工作責(zé)任制。（5）在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，確定中央與地方的職權(quán)劃分，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。（6）實行依法治國，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，建設(shè)社會主義法治國家。（7）實行民族區(qū)域自治制度，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。（8）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢。人民代表大會制度的八個方面的內(nèi)涵比較詳細(xì)、明確地闡明了我國人民與國家的關(guān)系、公民與國家的關(guān)系、民族間的關(guān)系、國家政權(quán)如何組成、國家結(jié)構(gòu)形式（中央與地方間的關(guān)系）、國家機關(guān)相互間的關(guān)系、國家機構(gòu)奉行的共同原則以及中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中的地位。

二、人民代表大會制度的必然性和優(yōu)越性

一個國家選擇一種什么樣的政治制度，歸根結(jié)底是由這個國家的國情和性質(zhì)所決定的。“在我國實行人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是近代以來中國社會發(fā)展的必然選擇，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民長期奮斗的重要成果，反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望。”[6]胡錦濤在紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上所作的上述講話，比較集中地對在中國實行人民代表大會制度的必然性作出了回答。當(dāng)然，這段論述也被此后學(xué)界在探討這一問題時奉為圭臬。

有學(xué)者就明確指出，近代以來的歷史實踐表明，人民代表大會制度是中國近代歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是中國人民的歷史選擇，是中國人民對人類民主、文明事業(yè)的重要貢獻[7]。也有學(xué)者強調(diào)，人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民獨創(chuàng)的政治制度，是馬克思主義國家學(xué)說與中國政治社會文化實際情況相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國人民翻身做主、掌握自己命運的偉大創(chuàng)造[8]。有學(xué)者認(rèn)為，人民代表大會制度是適應(yīng)中國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實國情的民主制度，是超越資產(chǎn)階級民主模式的民主制度，是契合社會主義法治理念的民主制度[9]。

人民代表大會制度是符合中國國情、體現(xiàn)中國社會主義國家性質(zhì)、能夠保證中國人民當(dāng)家作主的政治制度。在其不斷鞏固和發(fā)展的歷史進程中，顯示出強大的生命力和巨大的優(yōu)越性。黨的相關(guān)文獻多次對人民代表大會制度優(yōu)越性這一問題作出過闡釋，概括起來主要有以下四點內(nèi)容：人民代表大會制度，保障了人民當(dāng)家作主；動員了全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設(shè)；保證了國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)；維護了國家統(tǒng)一和民族團結(jié)。近年來，不少學(xué)者在此認(rèn)識基礎(chǔ)上對此問題作了進一步的研究和探討。如有學(xué)者指出，人民代表大會制度是最能體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的民主政治制度，是最能保證人民當(dāng)家作主的民主政治制度，是最符合中國國情的民主政治制度，是最重效率、最有效率的民主政治制度，是與時俱進、充滿生機和活力的民主政治制度[10]。也有學(xué)者提出，人民代表大會制度的巨大優(yōu)越性就在于：它為人民當(dāng)家作主創(chuàng)建了最好的組織形式；為社會主義制度奠定了堅實的政治基礎(chǔ)；為國家機構(gòu)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)確立了規(guī)范的政權(quán)架構(gòu)；為維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)提供了有力的制度保障[11]。

我們要積極借鑒人類社會創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不照搬西方那一套，絕不搞多黨輪流執(zhí)政、“三權(quán)分立”、兩院制。為什么在中國必須堅持人民代表大會制度，而絕不能搞西方式的“三權(quán)分立”呢？對此，有學(xué)者明確指出，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔仪巴久\葬送掉。人民代表大會制度作為我國的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，緣于它是從中國的社會土壤中生長起來的。這樣扎根于中國的社會土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才是最可靠、也最管用的制度[12]。也有學(xué)者更深刻地指明，人民代表大會制度為人民當(dāng)家作主創(chuàng)建了最好的組織形式，在中國歷史上第一次建立起了人民大眾管理國家、管理社會的國家體制，有力地保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，享有憲法和法律規(guī)定的廣泛的民主、自由和權(quán)利。這也是我國人民代表大會制度與西方議會制度最本質(zhì)的區(qū)別[13]。

當(dāng)然，也有不少學(xué)者認(rèn)為，我國實行人民代表大會制度而不采用西方“三權(quán)分立”和“兩院制”的政治制度模式，除去由近現(xiàn)代中國的歷史和國情的決定因素外，還有一個重要原因，就是我們要從制度上克服西方“三權(quán)分立”制度的局限性，創(chuàng)立真正意義上的由人民當(dāng)家作主的新型政治體制[14]。關(guān)于“三權(quán)分立”制度的局限性。有學(xué)者將其概括為如下三個方面的內(nèi)容：“三權(quán)分立”沒有解決國家權(quán)力凌駕于社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權(quán)力監(jiān)督制約的制度化機制；在“三權(quán)分立”之下，人民不是國家的主人和民主的主體，公民權(quán)利與國家權(quán)力處于對立狀態(tài)，公民權(quán)利經(jīng)常遭到國家權(quán)力的侵犯，同時也成為抵抗國家權(quán)力的力量；以權(quán)力制約權(quán)力為特征的“三權(quán)分立”，互相掣肘、互相扯皮，降低甚至喪失了效率，使國家機器不能適應(yīng)社會發(fā)展變化的需要[15]。也有學(xué)者鮮明地指出，“三權(quán)分立”制度在產(chǎn)生300年后的今天已發(fā)生嬗變。當(dāng)今“三權(quán)分立”制度的分權(quán)性質(zhì)、“分權(quán)”原則、“制衡”原則等都發(fā)生了嬗變，從而使這種制度存在著議行相悖、議行分離；政令不統(tǒng)一、行政效率低；政府執(zhí)政不穩(wěn)等制度弊端[16]。

此外，也有學(xué)者對作為國家政體的人民代表大會制度和“三權(quán)分立”制度之間存在著的根本區(qū)別作了細(xì)致地分析。如學(xué)者們一致認(rèn)為，我國的人民代表大會與西方議會、人大和“一府兩院”的關(guān)系與西方國家國家機關(guān)間關(guān)系、人大代表與西方議員之間都有著本質(zhì)的區(qū)別。

三、關(guān)于作為國家權(quán)力機關(guān)的人大與作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨之間的關(guān)系

自人民代表大會制度正式確立以來，學(xué)者們普遍認(rèn)為，困擾人大制度運行的首要問題就是作為國家權(quán)力機關(guān)的人大與執(zhí)政黨的關(guān)系沒有理順，人大及其常委會沒有相應(yīng)的法定權(quán)威。關(guān)于執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系定位，雖然在黨的許多重要文件中都曾作出過如下規(guī)定：黨要支持人大依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，把各級人大建設(shè)成為名副其實的權(quán)力機關(guān)，切實尊重和維護國家權(quán)力機關(guān)在國家生活中的地位，充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)在國家生活中的作用。凡涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項，以及廣大群眾切身利益的事項，應(yīng)在決策和決策執(zhí)行過程中提請同級人大討論決定。

但是，在長期的政治實踐中，由于我們沒有政黨立法，執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力的過程中無法可循，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大享有的法定憲法權(quán)力界限不明，實際運作中往往相互重疊，互相取代，既影響了執(zhí)政黨的權(quán)威，也不利于國家權(quán)力機關(guān)和整個國家憲政體制的依憲運行，導(dǎo)致雙向削弱、權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)分離。因而，如何理順執(zhí)政黨和國家權(quán)力的關(guān)系是一個難以解決但又必須妥善解決的問題。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系大致可以化約為以下幾個問題：黨的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與人大重大問題決定權(quán)、黨管干部與人大人事任免權(quán)、黨規(guī)黨法與國憲國法之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)處理？執(zhí)政黨的活動是否納入人大監(jiān)督范圍以及人大如何對黨監(jiān)督？

不少學(xué)者對如何理順執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系提出了建議。有學(xué)者提出，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系是當(dāng)代中國錯綜復(fù)雜的政治關(guān)系中最為核心的關(guān)系，由此構(gòu)成的權(quán)力軸心是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的主軸。要理順執(zhí)政黨和人大之間的關(guān)系，在理論上，應(yīng)圍繞這個權(quán)力主軸，科學(xué)構(gòu)建具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的“五權(quán)架構(gòu)”，其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是核心，人大權(quán)是根本；在實踐中，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的配置上，有必要總結(jié)實踐經(jīng)驗，通過憲法和基本法的明確授權(quán)，規(guī)定中國共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，界定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍、內(nèi)容，設(shè)定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的邊界，依法明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[17]。也有學(xué)者更進一步提出，以人大制度為框架，理順人大權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，可循著以下五個步驟進行探索：第一步，真正落實黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)思路；第二步，人大中的黨組只起監(jiān)督保證作用；第三步，全力支持全國各級人大及其常委會的各項工作；第四步，尊重憲法，尊重人大，尊重人大代表的選擇；第五步，探索建立長效的協(xié)調(diào)和協(xié)商機制[18]。

也有部分學(xué)者認(rèn)為規(guī)范執(zhí)政黨和人大的關(guān)系，不僅要依靠黨的支持和幫助，更要把相關(guān)方面的立法工作提上議事日程。有學(xué)者就明確指出，規(guī)范黨委與人大關(guān)系，一要依靠黨的紀(jì)律；二要依靠國家的法律。只有法律才能既約束黨委又能約束人大，因此有必要頒布“黨委與人大關(guān)系法”，將“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用條例”等一系列規(guī)范黨委與人大關(guān)系的紀(jì)律上升為法律，為實現(xiàn)黨委與人大關(guān)系的規(guī)范化、程序化、公開化、明白化提供法律和制度保障。只有黨委和人大有章可循，人民群眾及政協(xié)有法可依，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國才能落到實處[19]。也有學(xué)者進一步指出，理順“黨”“國”關(guān)系，既是一個法律問題，更是一個政治問題，需要大力度的政治體制改革才能最終解決?，F(xiàn)階段可行的辦法，就是從中國的實際需要出發(fā)，進行政黨立法。通過政黨立法，規(guī)范執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)程序，劃清執(zhí)政黨與國家權(quán)力機關(guān)在具體權(quán)力行使上的職權(quán)范圍和責(zé)任界限，實現(xiàn)執(zhí)政黨和國家權(quán)力機關(guān)共同加強的“雙贏”，從而理順憲政權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，強化憲政監(jiān)督和憲政法律責(zé)任，并逐步解決權(quán)力腐敗和效率不高的問題[20]。

四、關(guān)于改革開放以來我國人民代表大會制度建設(shè)所取得的成就和經(jīng)驗

人民代表大會制度自1954年正式確立以來，已走過了60余載的風(fēng)雨歷程，期間歷經(jīng)了全面確立（1954～1957）、曲折中發(fā)展（1957～1966）、遭到嚴(yán)重破壞（1966～1978）、恢復(fù)和完善（1978至今）等階段。自1978年黨的十一屆三中全會以來，人民代表大會制度進入了新的歷史發(fā)展時期，制度建設(shè)和發(fā)展都取得了豐碩成果：基本上確立了具有中國特色的法律體系；監(jiān)督作用不斷加強，角色地位不斷強化；選舉制度不斷完善，促進了公民有序政治參與；人大代表的能力和素質(zhì)不斷提高；人大自身組織建設(shè)不斷加強和完善[21]。

不少學(xué)者都曾對改革開放以來我國的人民代表大會制度建設(shè)所取得的顯著成就作出過總結(jié)，概括起來，主要有以下幾個方面：在選舉制度方面，從等額選舉發(fā)展為差額選舉，直接選舉從鄉(xiāng)級擴大到縣級，從城鄉(xiāng)按不同人口比例產(chǎn)生人大代表到按相同人口比例產(chǎn)生，實現(xiàn)了一人一票，人人平等；在人大組織制度建設(shè)方面，在縣以上地方人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設(shè)專門委員會；在人大的職權(quán)方面，賦予全國人大常委會經(jīng)常性的立法權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)，賦予省級人大及其常委會與較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力[22]。

也有學(xué)者對改革開放以來人大自身建設(shè)方面的顯著進展作了總結(jié)。集中表現(xiàn)為：在全國人大及其常委會組織建設(shè)方面，主要完成了以下兩項工作，推進了全國人大常委會委員的專職化和年輕化，完善了全國人大的專門委員會制度。在地方人大及其常委會的組織建設(shè)方面，經(jīng)過全國人大及其常委會前后四次對地方組織法的修改，地方人大及其常委會在內(nèi)部組成、任期調(diào)整、職權(quán)設(shè)置和人員產(chǎn)生方式等方面都實現(xiàn)了重大改革，加強了地方人大及其常委會的組織建設(shè)。與此同時，各級人大及其常委會在實踐工作中逐步探索出了一套成熟的工作機制，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)等各項法定職權(quán)的行使也日漸走向制度化和規(guī)范化[23]。此外，還有學(xué)者將改革開放以來我國人民代表大會制度建設(shè)所取得的基本經(jīng)驗歸結(jié)為以下六個方面：必須堅持馬克思主義國家理論與中國實際相結(jié)合；人大工作要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；人大工作要服從和服務(wù)于國家大局；人大工作要堅持民主、務(wù)實和嚴(yán)格依法辦事；人大要不斷加強和改進自身建設(shè)；正確處理堅持與完善人民代表大會制度的辯證關(guān)系等[24]。

當(dāng)然，關(guān)于現(xiàn)階段人民代表大會制度運行中存在的不足和缺陷的分析，也是不少研究者關(guān)注的熱點問題之一。學(xué)者們一致強調(diào)，在充分肯定我國人民代表大會制度的優(yōu)勢的同時，也應(yīng)該看到，與已有數(shù)百年歷史的西方議會制相比，人大制度從產(chǎn)生到發(fā)展畢竟只有短短的幾十年，它必然存在著不夠成熟或待完善之處。綜合近年來學(xué)者關(guān)于此問題的研究成果，可以將現(xiàn)階段人民代表大會制度運行中的不足概括為以下幾個方面的內(nèi)容。首先，人大代表的選舉產(chǎn)生缺乏必要的競爭機制和科學(xué)的制度安排，選民參與選舉的主動性、嚴(yán)肅性不夠，代表榮譽感有余而責(zé)任感不足。其次，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的全權(quán)地位并沒有完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實踐，除立法權(quán)外，重大事項決定權(quán)、對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等法定職權(quán)都沒有得到很好的落實。再次，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對黨的監(jiān)督應(yīng)該是相契合、相協(xié)調(diào)的，兩者完全可以統(tǒng)一到“共產(chǎn)黨執(zhí)政的實質(zhì)是人民當(dāng)家作主”原則上來，但在實際政治生活中，往往會出現(xiàn)重視一方面而輕視另一方面的失衡現(xiàn)象[25]。

五、改革和完善人民代表大會制度的建議

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強社會主義民主政治制度建設(shè)，推動人民代表大會制度與時俱進?！苯?jīng)濟社會發(fā)展的新變化、人民政治參與積極性的不斷提高、解決前進中面臨的諸多矛盾和問題、全面深化改革開放的推進等都要求進一步發(fā)展和完善人民代表大會制度[26]。

人民代表大會制度之所以具有強大的生命力和巨大的優(yōu)越性，就是因為這一制度具有與時俱進的品質(zhì)。有學(xué)者在回顧和總結(jié)人民代表大會制度發(fā)展史時就曾深刻指出，這一制度能夠根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各個時期的實際和發(fā)展需要，及時地進行改革和完善，努力探索保障人民當(dāng)家作主的各種新形式、新機制[27]。

完善和發(fā)展人民代表大會制度，沒有現(xiàn)成模式可以照搬，要靠我們在實踐中不斷探索和創(chuàng)新。近年來，不少學(xué)者都曾從不同層面、不同角度對如何堅持、發(fā)展和完善人民代表大會制度提出意見和建議。

如有學(xué)者就強調(diào)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義民主的根本特征，是發(fā)展和完善人民代表大會制度必須堅持的基本原則。只有堅持三者的有機統(tǒng)一，才能推動人民代表大會制度與時俱進，才能實現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)、保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，切實貫徹依法治國基本方略[28]。也有學(xué)者提出了基本相同的觀點，認(rèn)為根據(jù)十八屆三中全會《決定》和習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上重要講話的要求，堅持和完善人民代表大會制度，要做到“四個必須”，即必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，必須全面推進依法治國，必須堅持民主集中制。把人民代表大會制度作為國家治理體系的重要支撐，推進其現(xiàn)代化[29]。