胡健

每年“兩會”雷打不動的六大報告（政府工作報告、計劃報告、預(yù)算報告、全國人大常委會工作報告、最高人民法院工作報告和最高人民檢察院工作報告）中，最有看點、最有爭議、最有懸念的就是“兩高”的工作報告。2015年“兩會”，“兩高”報告收獲2000年以來最佳戰(zhàn)績——其中，最高法報告以2619票贊成，213票反對，44票棄權(quán)獲得通過；最高檢報告以2529票贊成，284票反對，61票棄權(quán)獲得通過。2016年“兩會”，“兩高”報告反對票創(chuàng)新低——其中，最高法報告以2600票贊成，208票反對，46票棄權(quán)獲得通過；最高檢報告以2560票贊成，239票反對，51票棄權(quán)獲得通過。盡管從贊成票看，最高檢報告連續(xù)兩年被最高法報告趕超，但2016年最高檢報告的贊成票比2015年多了31票，最高法報告的贊成票比2015年少了19票，兩者贊成票的差距也從2015年的90票縮小到40票。

在“兩會”閉幕式上，當(dāng)表決結(jié)果出來的時候，有人問我：“如何看待‘兩高的反對票？”問題太大、一言難盡，筆者還是靜下心寫篇小文章，對“兩高”的反對票作些梳理和分析。

一、為什么“兩高”報告這么受關(guān)注

“兩高”報告為什么如此受關(guān)注？筆者從十年的旁觀經(jīng)驗，初步分析有以下三個原因。

一是從議程設(shè)置看，“兩高”報告具有一定競爭意味。除“兩高”工作報告以外的四大報告，無論是報告主體還是報告內(nèi)容都缺乏可比性，代表和媒體自然就容易聚焦權(quán)力屬性、工作領(lǐng)域、職業(yè)特性上具有高度同構(gòu)性的“兩高”報告?！皟蓵遍]幕當(dāng)天有表決，“兩高”的同志們會在大會堂的二樓列席，陣容整齊、旗幟鮮明，這也可從表決結(jié)果出來時兩個方陣的掌聲和表情看出來。由此，不僅外部將“兩高”放在一起比較，“兩高”內(nèi)部也是有點“別苗頭”的意思。由于“兩高”工作報告在歷年的表決結(jié)果中都“墊底”，因此，“兩高”激烈爭搶“倒數(shù)第二”、堅決避免“墊底”，自然就成了“兩會”一大看點。

二是從報告內(nèi)容看，“兩高”報告更具故事性和現(xiàn)場感。政府工作報告以及計劃報告、預(yù)算報告，偏重經(jīng)濟工作，宏觀數(shù)據(jù)多、專業(yè)術(shù)語多；全國人大常委會工作報告，偏重民主法治建設(shè)，主體內(nèi)容不會脫離人大法定職權(quán)的“四菜一湯”（立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項決定以及代表工作）；盡管每一句話、每一個字都可能與數(shù)億國民的切身利益息息相關(guān)，但故事性偏弱一些，現(xiàn)場感也不強?！皟筛摺惫ぷ鲌蟾嬷须m然也有不少專業(yè)術(shù)語和枯燥數(shù)據(jù)，但一起冤假錯案、一次司法不公背后的辛酸眼淚和艱難曲折，足以引發(fā)來自五湖四海的人大代表在情節(jié)上的代入和情感上的共鳴。

三是從社會心理看，反對票與關(guān)注度交織互推：反對票越是居高不下，受到的關(guān)注反而越高。建國以來的歷次全國人大會議，各項付諸表決的報告無一例外都是順利通過。由于表決結(jié)果缺乏“懸念”和“看點”，民眾會產(chǎn)生審美疲勞。因而，當(dāng)“兩高”報告的反對票逐漸增多的時候，代表們的注意力也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，不僅“圍觀者”增多，等著“看笑話”的情緒也在逐步發(fā)酵。2008年，最高檢工作報告的反對票達到“峰值”514票；2013年，最高法工作報告的反對票達到“峰值”605票。從贊成率看，“兩高”工作報告雙雙于2009年探底，分別為75.3%、76.8%，而同期政府工作報告則為97.8%。從心理學(xué)角度看，這也是“破窗”效應(yīng)在代表投票機制上的反映——反對票意味著不滿，反對票越高，期望值就越高；一旦達不到，不滿情緒累積發(fā)酵，反對票就如水流不斷涌向得票率的“谷底”，又像皮球不斷沖擊滿意率的“破窗”。

二、為什么“兩高”報告的反對票比較高

筆者從與人大代表、媒體記者以及“兩高”工作人員的交流中，梳理了以下三個原因。

一是打鐵要靠自身硬。盡管“兩高”對反對票一直頗有微詞，實踐中代表投反對票的理由也五花八門、錯綜復(fù)雜；但從尊重民意、謙虛謹慎的角度出發(fā)，還是要先從自身查找原因、從內(nèi)部反思不足。2009年“兩會”上，中國社科院學(xué)部委員、全國人大代表梁慧星就公開表示：“司法腐敗已經(jīng)到了令人不能容忍的地步”“我給最高法的報告打50分?！?過去幾年，類似的表態(tài)在“兩會”的小組審議乃至代表團全體會議的現(xiàn)場，并不鮮見。2009年黃松有案、2015年奚曉明案以及近些年部分地方司法機關(guān)出現(xiàn)的“掮客”“窩案”“串案”，無一不觸動人大代表乃至全社會敏感的神經(jīng)。據(jù)北京大學(xué)侯猛副教授分析，治理腐敗的力度一直左右“兩高”報告的通過率，而通過率也集中反映了民眾對反腐的情緒傾向——1999年到2003年，最高法報告的通過率總體趨勢高于最高檢；其中一個原因是，那幾年腐敗大案頻發(fā)，民眾對檢察院反貪力度不夠有意見。2004年以后，比較每年“兩高”報告通過率，最高法總體趨勢則低于最高檢，因為法院的正義形象被越來越多的民眾想象性地放大，但其客觀上又不能成為各類案件的最終解決機關(guān)；法官腐敗現(xiàn)象反而不斷地被揭露出來，凸顯出法院的權(quán)力缺少有效制約。因此，盡管腐敗并不是司法隊伍主流，但在“公平正義的最后一道防線”出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，更容易掩蓋住隊伍的主流和不俗的業(yè)績，促使人大代表投下反對票。

二是亂花漸欲迷人眼。反對票是人大代表投下的，其數(shù)之“高”，與人大代表結(jié)構(gòu)也有一定的關(guān)系。我國選舉法、代表法都強調(diào)，人大代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性。從理論上講，全國人大代表應(yīng)當(dāng)來自各個民族、各個地方、各個行業(yè)。但由于我國只在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表實行直接選舉，縣級以上人大代表實行間接選舉，再加上提名過程中各種因素的影響，前些年人大代表結(jié)構(gòu)中確實存在“官員代表多、老板代表多”的不合理現(xiàn)象。對于“老板代表”來說，他們在企業(yè)經(jīng)營管理活動中少不了與司法機關(guān)打交道，案子勝訴，可能遭遇“執(zhí)行難”；案子敗訴，則會懷疑有黑幕。無論輸贏，他們都很難對法院工作滿意?！皟筛摺钡囊恍┕ぷ魅藛T也認為，部分企業(yè)家代表的反對票是最讓他們頭疼的“鐵票”。2013年3月11日，全國人大代表、時任浙江省高院院長的齊奇在浙江團全體會議上發(fā)言時就提到：“個別代表以對法院工作報告投反對票來要挾法院，必須按他的意見審判處理案件?！贝送猓€有一部分“鐵票”來自律師代表。律師代表雖然同屬法律職業(yè)群體，對“兩高”的工作情況也十分熟悉；但打官司總會有輸有贏，也難免受到“刁難”甚至遭遇“不公”。他們在執(zhí)業(yè)中積攢的不滿和怨氣，往往化為審議報告后投下的反對票。比較典型的就是連任九屆、十屆和十一屆全國人大代表的遲夙生律師。她在接受采訪時就坦承：“每年表決‘兩高報告按下表決器之前，當(dāng)年代理過的案件都會在腦海里過一遍?！庇墒怯^之，反對票源出多由，如同“亂花”一般，可能會“迷”住一部分代表的雙眼，影響其投票判斷。

三是衣帶漸寬終不悔。“兩高”報告的反對票，固然有自身建設(shè)的內(nèi)因，有代表投票的外因，但還有一部分是“兩高”無怨無悔背負的“黑鍋”。從橫向看，與國務(wù)院、全國人大常委會相比，“兩高”的工作更容易受到批評。政府工作報告牽涉面最廣，但以宏觀政策導(dǎo)向為主，不涉及地方政府執(zhí)行層面的問題，因此報告中關(guān)于經(jīng)濟增長、就業(yè)、進出口、單位能耗等亮點數(shù)據(jù)還往往顯得十分“出彩”，每年在社會保障特別是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、稅收等方面送上的“蛋糕”和“紅包”也特別能夠打動代表。全國人大常委會工作報告則具有天然優(yōu)勢，因為密切聯(lián)系全國人大代表本身就是其一項重要的日常工作，代表對作為“娘家”的全國人大常委會自然也多了一份親近。與國務(wù)院行使的行政權(quán)，全國人大常委會行使的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等相比較，狹義上的司法權(quán)特別是審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是被動和中立的，辨析法理、定紛止?fàn)幎眩沃劣诔蔀椤氨娛钢摹?？但事實上，中國的司法?quán)（包括審判權(quán)和檢察權(quán)），卻承擔(dān)著不少立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)的延伸職能，即通過司法解釋細化法律規(guī)范，通過司法政策服務(wù)政治大局，通過訴訟機制化解矛盾糾紛。因此，作為“最后一道防線”的司法權(quán)，往往背負了許多不應(yīng)由其背負或不應(yīng)僅僅由其背負的壓力。有時候反對票是投給“兩高”的，但表達的訴求、針對的事項，卻未必完全在司法職權(quán)范圍之內(nèi)。

從縱向看，“兩高”的工作報告雖由兩位首席來作，但囊括的工作卻并不限于“兩高”自身，而是向地方“兩院”的工作深度延伸。根據(jù)憲法和“兩院”組織法的規(guī)定，上下級人民法院是監(jiān)督關(guān)系，上下級檢察院是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。梳理2000年以來的“兩高”工作報告后發(fā)現(xiàn)，除了肖揚首席大法官曾經(jīng)作過一次“重點報告最高法院工作，淡化地方法院工作”的嘗試以外，報告無一例外都會覆蓋各級法院和檢察院。筆者認為，從司法權(quán)運行規(guī)律來說，審判權(quán)不同于偵查權(quán)、檢察權(quán)、執(zhí)行權(quán)，除非案件上訴到最高法院，很難說最高法院在道義上和法律上應(yīng)當(dāng)對地方法院受理乃至終審的案件負責(zé)。更何況新一輪司法改革的方向是要建立權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運行機制，“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”，從而革除審判權(quán)的行政化和地方化現(xiàn)象。在沒有外部干涉的前提下，對案件終身負責(zé)的應(yīng)當(dāng)是，也只能是主審法官，不是庭長、院長，更不應(yīng)當(dāng)是最高法院的院長?！皟筛摺眻蟾娣磳ζ本痈卟幌?，或許也與其 “無所不包”有一定的關(guān)系。如果不是背負了那么多“生命中不可承受之重”，兩位首席在作工作報告時肯定要放松一些，“兩高”在列席“兩會”“應(yīng)詢”時也會輕松一些。好在人大代表中敢于直言的明白人也不少。在2013年“兩會”上，全國人大代表、重慶市市長黃奇帆就表示：“全中國那么多法院，那么多基層，如果有些什么問題，都讓高院背起來，那是黑鍋?！边@句話被廣為引用，可能說到了“兩高”的心坎上。

三、“兩高”還要不要向人大作工作報告

有的“兩高”朋友提出來，現(xiàn)行憲法只規(guī)定“兩高”對人大負責(zé)，并沒有明確要求其作工作報告；既然報告反對票這么多，還背了那么多“黑鍋”，干脆取消算了，或者只審議不表決。筆者認為，這個意見從法律上和政治上都站不住腳。梳理一下歷史，在實踐中，“兩高”向人大作報告的做法，始于1959年的一屆全國人大四次會議。此后，經(jīng)全國人大常委會決定，“兩高”有時不作報告，有時作書面報告。但從憲法文本上看，直到1978年憲法才明文規(guī)定，“兩院”對人大和人大常委會負責(zé)并報告工作。1982年憲法雖然沒有明文規(guī)定“兩高”向人大作工作報告，但并沒有排除這一形式。特別需要注意1982年憲法第一百二十六條的規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”1982年憲法的主要起草者彭真同志對此作過專門解釋，這樣修改“有利于加強黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會對司法的監(jiān)督”。因此，“兩高”向人大報告工作本身，也是對人大負責(zé)、接受人民監(jiān)督的重要體現(xiàn)。為了落實1982年憲法精神，“兩院”組織法、代表大會議事規(guī)則、常委會議事規(guī)則等法律文件都明確規(guī)定，“兩高”對人大負責(zé)并報告工作。因此，從1980年開始，“兩高”每年向全國人大作報告已形成穩(wěn)定的“憲法慣例”。

再補充說說為什么從講政治的高度，“兩高”也要堅持作報告。據(jù)一些老同志介紹，1982年憲法通過后，確實曾有人提議，既然憲法沒有對“兩高”向人大作工作報告作出剛性的要求，那么可以考慮在1983年“兩會”上取消“兩高”作工作報告這個議程。曾參加1982年憲法起草工作的張友漁老先生就認為，“兩高”的任務(wù)和工作同作為全國人大執(zhí)行機關(guān)的國務(wù)院不同，不一定要硬性規(guī)定它們報告工作；特別是“兩高”工作中，很少有重大問題，何必硬性規(guī)定形式主義地作例行公事的報告呢？然而，強烈反對這一動議的并非旁人，恰恰是“兩高”，特別是時任最高人民法院院長的江華和最高人民檢察院檢察長的黃火青。因此，用一些研究者的話來說，“兩高”向人大作報告其實是自己爭取的結(jié)果，至少從形式上和名義上取得了與國務(wù)院同樣的政治地位，此后才算正式有了約定俗成、習(xí)以為常的“一府兩院”說法。記得直到21世紀初的央視新聞上，對“兩高”常務(wù)副職的訪談，都還是被列入“部長訪談錄”的。這就說明，社會層面在潛意識中并沒有充分認識到“兩高”在中國政治架構(gòu)中的獨特地位，以至于地方“兩院”被地方黨委政府指派招商引資、拆遷維穩(wěn)等任務(wù)，也就不足為怪了。筆者認為，“兩高”向人大作工作報告，既是對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督的“政治宣示”，也是從形式上展示“兩高”獨立行使司法權(quán)的最佳契機。既然這是“兩高”自己“爭”來的“權(quán)力”，含著淚也要行使好，切不可打退堂鼓；否則既不合情，也不合法。

四、“兩高”應(yīng)不應(yīng)該重視反對票

當(dāng)然應(yīng)該！因為從理論上講，“兩高”工作報告確實有通不過的可能性。實踐中，也發(fā)生過地方法院工作報告沒有通過的先例。2001年2月4日，沈陽中院工作報告經(jīng)表決， 218人贊成， 162人反對， 82人棄權(quán)，未獲通過。2007年1月24日，衡陽中院工作報告經(jīng)表決，174人贊成，43人反對，61人棄權(quán)，未獲通過。這兩起事件在當(dāng)時都引起了軒然大波，也引發(fā)了“兩高”的高度關(guān)注。2009年“兩會”對于“兩高”來說更是堪稱“噩夢”，當(dāng)年報告的通過率，分別為最高法75.3%、最高檢76.8%，其中，非贊成票均都在700張左右，比2008年明顯增加。這無疑在“兩高”頭上懸了一柄“達摩克利斯之劍”。

筆者認為，憲法和法律沒有明確規(guī)定“兩院”工作報告未獲通過應(yīng)當(dāng)如何處理，而在沈陽和衡陽兩起事件中，最后的處理方法也只是法院進行大力整改后再次向人大或人大常委會作工作報告并獲通過，還是留下了很多深層問題沒有回答。比如，人大代表對“兩高”報告投下的反對票，反對的究竟是什么？是決議草案寫得有誤，還是報告文筆不好？是僅僅反對“兩高”各自的工作，還是籠統(tǒng)反對法院系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)的工作？又如，“兩高”工作報告未獲通過是否類似信任投票未過關(guān)，是否屬于嚴重的憲法事件或政治事故？法院院長和檢察院檢察長是否應(yīng)當(dāng)引咎辭職？人大是否應(yīng)當(dāng)及時啟動質(zhì)詢、罷免乃至特定問題調(diào)查委員會等監(jiān)督手段？筆者認為，這些問題目前還很難有確切的答案，但有一點是明確的：既然“兩高”向人大報告工作已成“憲法慣例”，也有法律依據(jù)，那么無論導(dǎo)致“反對票”的具體原因是什么，“兩高”都必須高度重視：因為反對票反映的是民意、折射的是民心。盡管“兩高”有一肚子苦水要倒，筆者只能無奈地說，這是民主必然的代價，也是法治必要的成本。

五、“兩高”是不是應(yīng)該凡票必爭

過去幾年，“兩高”在密切聯(lián)系人大代表、積極爭取理解支持方面確實是“蠻拼”的。正如有媒體總結(jié)的，面對居高不下的反對票，“兩高”啟動了攻堅戰(zhàn)、人海戰(zhàn)、陣地戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。從兩位首席到基層“兩長”，從專司代表聯(lián)絡(luò)的機構(gòu)到第一線的業(yè)務(wù)庭、業(yè)務(wù)廳，從提前征求代表意見到邀請代表參加座談?wù){(diào)研，從清理代表關(guān)注案件到現(xiàn)場答疑解惑，“兩高”幾乎全員出動，使出了渾身解數(shù)。辛勤付出也有顯著成效，從2010年開始，“兩高”報告的通過率逐年提升。特別是2015年“兩會”上，最高法報告收獲了自1990年七屆全國人大三次會議采用按表決器表決以來的最高贊成率；2016年“兩會”上，最高檢報告也收獲了1990年以來的最高贊成率。

筆者十分欽佩“兩高”重視民意和敬業(yè)拼搏的精神，但同時認為，“兩高”自身也應(yīng)理性對待反對票，既要在戰(zhàn)略上高度重視，又須在戰(zhàn)術(shù)上具體分析，不能走極端，凡票必爭。有一些代表本身就是案件的當(dāng)事人或辯護人，因為利益沖突，幾乎是反對票的“鐵桿”。對于這些反對票，“兩高”是不是也要爭取？筆者認為，“兩高”從姿態(tài)上不能放棄任何一張可能的贊成票，但絕不能迎合甚至屈從于極少部分代表的“要挾”。除了基于保障代表履職的“人身特殊保護”和“言論免責(zé)”外，人大代表沒有任何法律特權(quán)；人大代表手上的一票是神圣的，代表的是公益而非私利，絕不能用來做利益交換。所以，案件該怎么查就怎么查，該怎么判就怎么判，哪怕得罪代表丟了票，也要堅持公平正義。這是“兩高”應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，也是司法改革必須堅持的原則。只要扛得住、耐得煩，輔之以春風(fēng)化雨、循循善誘，時間久了，就能在人大代表中形成共識、立住規(guī)矩。事實上，現(xiàn)行法律對人大代表的履職也有明確規(guī)范。2006年制定的監(jiān)督法，幾經(jīng)波折，最后明確人大常委會對“兩高”工作的監(jiān)督，主要是通過聽取和審議“兩高”專項工作報告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點解決審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，促進司法公正；但決不能代替審判機關(guān)和檢察機關(guān)行使職權(quán)，叫停了“個案監(jiān)督”。2010年修改代表法也專門增加規(guī)定：人大代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標投標等經(jīng)濟活動牟取個人利益。因此，對于每一名人大代表，在投票之時都應(yīng)該仔細想想憲法、監(jiān)督法和代表法的規(guī)定，理性地投下能夠代表人民利益的一票。

六、“兩高”工作報告要不要改進

“世易時移，變法宜矣?！碑?dāng)然要改進！事實上，自1980年以來，“兩高”工作報告在話語、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面一直是與時俱進的。2016年最高法的工作報告，已經(jīng)采用了全新的框架體例，分為“2015年依法履職情況”“2015年深化司法改革情況”和“2016年工作安排”三大部分，對司法改革傾注的心力、寄予的厚望躍然紙上。而最高檢的工作報告，結(jié)構(gòu)體例雖保持穩(wěn)定，但報告所附的五個附件，內(nèi)容翔實、圖文并茂，既融入了大數(shù)據(jù)的先進理念，又體現(xiàn)了尊重代表主體地位的滿滿誠意。除此之外，“兩高”報告是不是還有改進的空間，也值得我們思考。

“兩高”向人大作工作報告，是民主制度的重要組成部分；“兩高”依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，則是司法制度的重要組成部分。民主制度體現(xiàn)并保障政權(quán)的合法性，必須包容各方利益訴求，容納各種不同聲音，強調(diào)平民化、大眾化、草根化。法律則是一門關(guān)于公平正義的復(fù)雜藝術(shù)，適用法律的司法則是高度精英化、職業(yè)化、程式化和理性化的活動，有時候“少數(shù)服從多數(shù)”的民主規(guī)則未必能在司法領(lǐng)域中暢通無阻。這也許可以解釋，西方兩院制國家，往往把選任、審核或批準大法官的權(quán)力交給參議院，而不是眾議院；同樣也可以解釋，面對“人皆曰可殺”的犯罪嫌疑人，法官要頂著莫大的壓力，才能落實無罪推定的原則。由此，民主制度與司法制度之間天然存在內(nèi)在的張力，“兩高”向人大作工作報告則將兩者交匯于一點，更加凸顯了平民化與精英化、大眾化與專業(yè)化之間的沖突。因此，改進“兩高”報告，既要堅持中國特色司法權(quán)的人民性，高度尊重民意、自覺接受監(jiān)督，又要堅持司法活動內(nèi)在規(guī)律和基本原則，不和稀泥、勇于擔(dān)當(dāng)，用專業(yè)贏得尊重，靠公正收獲支持。

首先，“兩高”報告要處理好中央與地方的關(guān)系。司法權(quán)是中央事權(quán)，各級法院和檢察院是中央設(shè)立在地方的、屬于國家的司法機關(guān)。但這并不意味著“兩高”報告就要事無巨細、無所不包，更不能將各級“兩院”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任和法律責(zé)任向上傳遞。筆者理解，“兩高”報告不應(yīng)是全國法院系統(tǒng)和全國檢察院系統(tǒng)的工作報告，而應(yīng)當(dāng)是憲法和“兩院”組織法所規(guī)定的“兩院”職權(quán)范圍內(nèi)的工作報告。特別需要研究的是，實行省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理后，市、縣兩級法院、檢察院仍要對本級人大負責(zé)并報告工作，又應(yīng)當(dāng)明確報告什么、怎么報告等。

其次，“兩高”報告要處理好“主業(yè)”與“副業(yè)”的關(guān)系。根據(jù)憲法規(guī)定，最高人民法院是最高審判機關(guān)，最高人民檢察院是最高檢察機關(guān)。因此，與司法權(quán)的改革和運行有關(guān)的，就是“兩高”的主業(yè)；反之，則為“副業(yè)”。筆者注意到，本屆以來，“兩高”工作報告從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容方面都發(fā)生了很大的變化，越來越聚焦“主業(yè)”，對于細枝末節(jié)、不痛不癢的“副業(yè)”則基本上一筆帶過。筆者認為，接受全國人大代表“評頭論足”的“兩高”報告，應(yīng)當(dāng)聚焦于司法體制改革進展如何，司法權(quán)力運行成效如何，司法政策取向合理與否，司法人員隊伍廉潔與否。“兩高”報告的內(nèi)容不是小事，如果處理不好“主業(yè)”與“副業(yè)”的關(guān)系，必然導(dǎo)致責(zé)任分擔(dān)機制的錯亂，甚至可能導(dǎo)致司法權(quán)運行的行政化和地方化。同時，隨著最高檢的職能不斷從刑事領(lǐng)域向民事領(lǐng)域、行政領(lǐng)域延伸和拓展，除了重特大刑事案件以外，“兩高”報告相互之間也存在內(nèi)容上的交叉。特別是在司法改革領(lǐng)域，“兩高”工作既有密切聯(lián)系，又有各自特色。因此，“兩高”報告在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上也要加強溝通協(xié)調(diào)，既要聚焦本公司的“主業(yè)”，又要兼顧隔壁公司的“付出”。為此，未來“兩高”報告的自我革新，本身也會是樹立司法權(quán)威、構(gòu)建司法公信的重要路徑。

再次，“兩高”報告要處理好堅守與開放的關(guān)系。“堅守”的是“兩高”自身的永恒追求和優(yōu)良傳統(tǒng)，“開放”的是積極借鑒域外司法機構(gòu)的有益經(jīng)驗。域外司法機構(gòu)特別是普通法系的司法機構(gòu)，囿于“三權(quán)分立”“司法獨立”的憲法精神與歷史傳統(tǒng)，鮮有向國會（議會）全面報告工作的先例；而地位尊崇、深居簡出的最高法院大法官，除非迫不得已，也不太愿意同混雜著意識形態(tài)、政黨紛爭與政客利益的國會（議會）打交道。但出于各種因素的考慮，司法機構(gòu)也會通過各種形式向“人民”匯報一年來的主要工作。筆者翻閱了近些年美國聯(lián)邦最高法院的年終報告，與2012年、2013年連續(xù)兩年關(guān)注法院經(jīng)費問題不同，2014年年終報告的核心內(nèi)容是最高法院在運用信息技術(shù)領(lǐng)域所取得的成就，特別是具有世界先進水平的美國聯(lián)邦最高法院電子案件文檔和電子案件管理系統(tǒng)（CM/ECF）；2015年則聚焦美國民事程序改革，特別是剛剛生效的《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》修正案。其特點就在于重點突出、問題導(dǎo)向明確，同時也積極展示最高法院面臨的困境和挑戰(zhàn)，呼吁社會公眾的理解和支持。筆者曾在香港終審法院實習(xí)，有幸獲邀參加了香港2009年法律年度開啟典禮（Ceremonial Opening of Legal Year）。終審法院首席法官檢閱紀律部隊，法律界四位核心人物（終審法院首席法官、律政司司長、大律師公會主席、律師協(xié)會會長）作“工作報告”，對過去一年的爭議作出回應(yīng)，對新一年的改革進行展望，這與“兩高”報告在內(nèi)容上有一點類似。記得那年典禮的主題是“司法公信力”，這與2008年發(fā)生的高等法院彭鍵基法官“一案三判”的“烏龍”判決有關(guān)。該事件引起輿論嘩然，傷及香港民眾對司法的信心，同時觸發(fā)法官兼任司法機構(gòu)以外職務(wù)是否合理正當(dāng)?shù)臓幷摗r任終審法院首席法官的李國能在“工作報告”中就此代表司法界進行了有禮有節(jié)、不卑不亢的回應(yīng)：司法機構(gòu)并沒有主動要求由法官擔(dān)當(dāng)此等工作；如果政府當(dāng)局基于社會共識而建議立法訂明委任現(xiàn)任法官擔(dān)任某一職