譚東華　劉宇赤

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南　岳陽(yáng)　414000）

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從權(quán)與法的變遷探討現(xiàn)代行政文化的養(yǎng)成——基于行政理念視角

譚東華劉宇赤

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南岳陽(yáng)414000）

［摘要］權(quán)與法的關(guān)系是法治政府建設(shè)的核心問(wèn)題，也是我國(guó)行政文化建設(shè)中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。權(quán)與法的理念在我國(guó)行政文化進(jìn)程中大致歷經(jīng)了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的轉(zhuǎn)變，而當(dāng)前我國(guó)行政文化呈現(xiàn)出“人治”理念與“法治”理念并存的狀況，那么，現(xiàn)代法治社會(huì)里，培育行政文化，就要求行政主體摒棄“人治”理念，樹(shù)立“法治”理念，即由對(duì)權(quán)力的崇拜轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)法律的信仰、由權(quán)力的絕對(duì)性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力有限思想、由“輕程序”的習(xí)慣思維轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)守程序正義原則、由權(quán)責(zé)失衡理念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)、由以法治民觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法為民理念。

［關(guān)鍵詞］行政文化；行政權(quán)力；人治理念；法治理念

本文所講的“權(quán)”是指國(guó)家公權(quán)力，而不是公民權(quán)利；“法”是以憲法為核心的法律規(guī)范體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系。權(quán)與法的關(guān)系是法治政府建設(shè)的核心問(wèn)題，也是我國(guó)行政文化建設(shè)中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。因?yàn)樾姓芾砘顒?dòng)，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)權(quán)力與權(quán)利的博弈過(guò)程，而目前我們建設(shè)法治政府首先要破除的也是權(quán)大于法的難題。權(quán)大還是法大，原本不是問(wèn)題。古希臘思想家亞里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利”問(wèn)題時(shí)，就認(rèn)為“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。［1］在我國(guó)憲法的表述里，對(duì)這一問(wèn)題也有清晰的答案。然而在行政過(guò)程中，這個(gè)問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決，既有觀念層面上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，也有現(xiàn)實(shí)生活里屢見(jiàn)不鮮權(quán)高于法、以權(quán)壓法的案例。由此，本文基于行政理念視角，試著從權(quán)與法的變遷來(lái)探討行政文化的培育養(yǎng)成。

一、權(quán)與法的理念在行政文化進(jìn)程中的歷史變遷

目前，我國(guó)學(xué)界大致認(rèn)為，“在人類政治歷史發(fā)展過(guò)程中，行政文化的發(fā)展經(jīng)歷了統(tǒng)治型行政文化、管理型行政文化兩種類型，并逐漸步入服務(wù)型行政文化的發(fā)展軌道?！保?］而在行政文化發(fā)展的不同階段里，權(quán)與法的整體狀態(tài)是不平衡的。筆者認(rèn)為，權(quán)與法的理念在我國(guó)行政文化進(jìn)程中大致歷經(jīng)了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)歷史上是個(gè)法治傳統(tǒng)非常薄弱的國(guó)家，幾千年的君主專制統(tǒng)治孕育出了皇權(quán)至上、“為政在人”的政治理念，法在治理國(guó)家中的地位低微，“朕即法律”“生法者君也”、“天下之事，無(wú)小大皆決于上”無(wú)疑都表明了法律是由君主產(chǎn)生的，皇權(quán)凌駕于法律之上，只要權(quán)力需要，統(tǒng)治者隨時(shí)可以廢除法律。

新中國(guó)成立初期國(guó)家法律的嚴(yán)重缺失，行政主體在行政過(guò)程中主要依據(jù)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)制定的政策實(shí)施行政行為，國(guó)家法律通常只作為參考，從某種意義上，我們可以將這一時(shí)期的行政模式定位為“依政策行政”，而從上世紀(jì)50年代后期開(kāi)始，隨著領(lǐng)導(dǎo)人意志的強(qiáng)化和凸顯，法律越來(lái)越遭冷落，尤其在“文化大革命”中，社會(huì)主義民主與法治的萌芽被嚴(yán)重破壞與踐踏，行政過(guò)程中彌漫著“權(quán)力至上”意識(shí)，“以權(quán)壓法”、“以言代法”的不正?，F(xiàn)象比比皆是，從而使得包括憲法在內(nèi)的一切法律成了名副其實(shí)的廢紙，國(guó)家主席可以不經(jīng)任何程序在一夜之間被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄。正如鄧小平所指出的：“把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變?！保?］

改革開(kāi)放后，我們才開(kāi)始真正地重視法治建設(shè)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，并把“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”確定為社會(huì)主義法制原則。在這一原則的指導(dǎo)下，我們逐漸從依政策行政向依法律行政轉(zhuǎn)變，努力建立健全各項(xiàng)行政法律制度，但這一時(shí)期的行政法主要是管理法，還沒(méi)更深刻認(rèn)識(shí)到依法行政的核心是依法治權(quán)。1989年我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，這部法律的出臺(tái)是我國(guó)實(shí)施法治行政進(jìn)程的巨大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)行政理念由以法治民逐步轉(zhuǎn)向了依法治權(quán)、依法治官，行政法不僅是管理法，更是控權(quán)法。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出“各級(jí)政府都要依法行政，依法辦事?！边@是我國(guó)在黨的文件中第一次提出各級(jí)政府要依法行政的要求。1997年黨的十五大報(bào)告提出：“一切政府機(jī)關(guān)必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”。［4］并在1999年將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，從此，法治原則作為社會(huì)主義法治基本原則獲得了憲法的確認(rèn)，也標(biāo)志著我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。2004年，國(guó)務(wù)院又制定頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，就依法行政提出了明確要求，做出了具體部署，從而極大豐富了依法行政的內(nèi)涵與外延。2014年黨的十八屆四中全會(huì)把依法治國(guó)作為會(huì)議主題，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，以中央全會(huì)形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)，這在建黨建國(guó)的歷史上都是第一次，可以說(shuō)當(dāng)今中國(guó)對(duì)法治建設(shè)的重視程度是前所未有的。《決定》提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，并要求“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，［5］而且將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”確定為全面推進(jìn)依法治國(guó)的六項(xiàng)重大任務(wù)之一。這一系列新觀點(diǎn)、新論斷、新舉措的提出，無(wú)疑為推進(jìn)現(xiàn)代行政文化建設(shè)提出了新任務(wù)、新要求，要建構(gòu)和弘揚(yáng)法治行政文化，行政主體尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹(shù)立法治行政理念。

二、當(dāng)前中國(guó)行政文化狀況：“人治”理念與“法治”理念并存

目前，中國(guó)的法治建設(shè)正在加速進(jìn)行中，社會(huì)主義法律體系基本形成，官方的主流意識(shí)形態(tài)也在全社會(huì)倡導(dǎo)法治。但當(dāng)前我國(guó)還遠(yuǎn)未完成社會(huì)轉(zhuǎn)型，行政管理進(jìn)程正處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的過(guò)渡和轉(zhuǎn)化階段，傳統(tǒng)行政文化中的諸多消極負(fù)面影響依然存在。法學(xué)教授季衛(wèi)東曾說(shuō)：“在過(guò)去的二十五年間，中國(guó)社會(huì)似乎形成了兩大共識(shí)，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)的，一個(gè)是法治的。但事實(shí)證明，后面那個(gè)關(guān)于法治的共識(shí)并沒(méi)有真正確立，至少它的基礎(chǔ)是非常脆弱的，甚至還有可能被人形容成政法部門(mén)與知識(shí)分子同床異夢(mèng)的幻覺(jué)?！保?］可見(jiàn)，當(dāng)前法治文化尚未形成，人們的法治理念尚未確立，行政主體的行政理念也呈現(xiàn)出“人治”理念與“法治”理念并存的狀況，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1．權(quán)力本位觀念與尚法意識(shí)并存。眾所皆知，法治行政與人治行政的根本區(qū)別在于是法律支配權(quán)力，還是權(quán)力支配法律。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著法治建設(shè)的迅速發(fā)展，行政主體的依法行政意識(shí)有所提高，從行政領(lǐng)導(dǎo)，到一般行政人員有了帶頭遵守法律、服從法律、敬畏法律的觀念，確立了法律是底線、紅線的意識(shí)。但顯然法律在權(quán)力面前還沒(méi)有完全挺直腰桿，傳統(tǒng)行政文化中的長(zhǎng)官意識(shí)、權(quán)力本位觀念依然濃厚，行政主體在行政活動(dòng)中唯官是從、唯上是從的現(xiàn)象較為普遍。譬如，一些地方的內(nèi)部文件權(quán)威大于部門(mén)法規(guī)政策，部門(mén)地方規(guī)定大于國(guó)家法律法規(guī)的情況不少；一些行政人員只是把“嚴(yán)格依法行政”停留在口號(hào)上，在實(shí)際執(zhí)法中多是憑關(guān)系、人情，對(duì)不熟悉的管理對(duì)象加重處罰，對(duì)關(guān)系較好的管理對(duì)象就無(wú)原則的縱容；還有社會(huì)上流傳的順口溜：“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批條），白頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）”這些都從側(cè)面說(shuō)明我國(guó)行政文化中仍然具有濃厚的權(quán)力本位思想，嚴(yán)重阻礙著現(xiàn)代法治行政理念的建立。

2．任性用權(quán)欲望和依法用權(quán)理念并存。權(quán)力本質(zhì)上就具有膨脹性、擴(kuò)張性、腐蝕性，如果沒(méi)有法規(guī)制度的強(qiáng)制約束，權(quán)力是難免不被濫用的。因此盡管我國(guó)憲法規(guī)定了任何政黨和社會(huì)團(tuán)體都必須接受憲法和法律的制約，但法規(guī)上的制約，并不意味著事實(shí)上的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橄嚓P(guān)制度的不完善以及在全能政府的政治思維和權(quán)力至上的人治思維指引下，實(shí)際工作中的行政權(quán)力并沒(méi)有得到有效的制約和監(jiān)督，從而導(dǎo)致權(quán)力腐敗，違法行政現(xiàn)象大量存在。當(dāng)前為什么一些重要領(lǐng)域、重要部門(mén)會(huì)出現(xiàn)前腐后繼現(xiàn)象，為什么在查處的職務(wù)犯罪案件里，一把手是居多的？其主要原因就是英國(guó)著名政治學(xué)思想家阿克頓所講的：“權(quán)力容易使人腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)使人腐敗”，［7］再比如，當(dāng)前一些地方之所以會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模群體事件、干群矛盾越來(lái)越突出、尖銳，也就是因?yàn)橐恍└刹孔砸詾椤坝袡?quán)就可任性”，沒(méi)有按法規(guī)、按政策行使權(quán)力，侵害了群眾的根本利益，導(dǎo)致人民群眾強(qiáng)烈不滿。而與此相對(duì)應(yīng)，近些年來(lái)，隨著中國(guó)法治建設(shè)的深入，相關(guān)行政法律的陸續(xù)出臺(tái)，行政行為被切實(shí)地納入了法治軌道，應(yīng)該說(shuō)行政機(jī)關(guān)普遍地能夠做到依法行政，對(duì)權(quán)力的行使也持有相當(dāng)?shù)膶徤鲬B(tài)度，從而減少了很多違法征收、違規(guī)罰款、暴力拆遷等違法行政現(xiàn)象，曾一度出現(xiàn)的吃拿卡要現(xiàn)象也越來(lái)越少了，同時(shí)在行政許可和行政處罰中，正當(dāng)程序被引起重視并逐漸被予以運(yùn)用。這些為構(gòu)建法治政府、培育現(xiàn)代法治行政文化打下了良好基礎(chǔ)。

3．問(wèn)責(zé)不力與違法必究意識(shí)并存。近年來(lái)，違法必究意識(shí)已逐漸融入人心。隨著從中央到地方問(wèn)責(zé)辦法的紛紛出臺(tái)以及問(wèn)責(zé)體系的建立，行政問(wèn)責(zé)已在全國(guó)各地頻頻發(fā)力，不管是從辭官免官涉及的部門(mén)看，還是從被撤職的官員的級(jí)別看，范圍之廣、力度之大、決心之強(qiáng)都是前所未有的，從而有力提高了政府的公信力和執(zhí)行力，保障了政府依法行政的落實(shí)。但因?yàn)樾姓?wèn)責(zé)立法的不完善以及問(wèn)責(zé)制度化、規(guī)范化的程度不高，導(dǎo)致在公共行政活動(dòng)中，出現(xiàn)責(zé)任追究隨意化致使權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)象。比如，一些地方在責(zé)任追究中避重就輕，追究一般干部的責(zé)任多，追究領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任少，或者追究執(zhí)行責(zé)任多、追究決策責(zé)任少；一些地方文件中寫(xiě)錯(cuò)幾個(gè)字、開(kāi)會(huì)時(shí)打瞌睡會(huì)被免職，而濫用職權(quán)、行政亂作為的卻沒(méi)有被追究責(zé)任；一些地方在責(zé)任追究中，用引咎辭職取代法律責(zé)任，用行政處分取代刑事責(zé)任等。因?yàn)闄?quán)責(zé)不對(duì)等，所以就出現(xiàn)了重權(quán)位而不重責(zé)任，享權(quán)力而不盡義務(wù)，將公共權(quán)力私有化、商品化的官員，也出現(xiàn)了“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的“三拍”官員，還有“我是局長(zhǎng)”、“我是紀(jì)委書(shū)記我怕誰(shuí)”的炫官炫權(quán)官員，諸如此類種種不良現(xiàn)象都表明政府權(quán)力的肆意濫用和責(zé)任追究的不力和隨意。

4．強(qiáng)制行政與服務(wù)行政理念并存。當(dāng)前，隨著政府改革的深入，建設(shè)服務(wù)型政府理念的確立，行政機(jī)關(guān)的行政政理念逐漸由管理行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，執(zhí)法過(guò)程中越來(lái)越注重人性化，注重文明執(zhí)法，進(jìn)而預(yù)防和減少了不少暴力執(zhí)法案件的發(fā)生，彰顯了“以人為本”的行政理念。但同時(shí)由于受傳統(tǒng)行政文化理念影響，官本位、管制思維仍然根深蒂固在大部分行政人員腦中，因而在執(zhí)法中他們還習(xí)慣于扮演著“父母官”、“家長(zhǎng)”的角色，以“管理者”自居，缺乏服務(wù)理念，在行政執(zhí)法中也多采用命令、處罰、強(qiáng)制的手段，執(zhí)法方式粗暴、簡(jiǎn)單。例如，一些城管部門(mén)的執(zhí)法人員在進(jìn)行市容整治時(shí)重罰款輕服務(wù)，只罰款不管理導(dǎo)致越罰越亂，而有的甚至為了完成計(jì)劃中的“經(jīng)濟(jì)收入指標(biāo)”而釣魚(yú)執(zhí)法。這嚴(yán)重?fù)p害了政府機(jī)關(guān)形象，降低了政府公信力，與建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府的理念背道而馳。

三、現(xiàn)代行政文化的養(yǎng)成須樹(shù)立“法治”理念

黨的十八大報(bào)告提出，到2020年依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要求我們各級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部必須適應(yīng)法治作為治國(guó)理政基本方式的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代行政文化建設(shè)中，堅(jiān)決摒棄傳統(tǒng)的權(quán)大于法、重權(quán)輕法的思想意識(shí)，全面樹(shù)立法律至上、法高于權(quán)等法治理念。

1．由對(duì)權(quán)力的崇拜轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)法律的信仰。美國(guó)當(dāng)代法學(xué)家哈羅德·伯爾曼提出：“在法治社會(huì)中，法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］因此，維護(hù)好法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位觀念向法律至上理念轉(zhuǎn)變，是培育現(xiàn)代行政文化的基本要求。而實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，一方面要求行政主體在行政過(guò)程中必須具有法重于權(quán)、法大于權(quán)的思維習(xí)慣和價(jià)值取向，嚴(yán)格依法行政、依法用權(quán)，“任何人都不得凌駕于法律之上，所有政府官員都是法律的仆人，都有義務(wù)服從法律”；［9］另一方面還需制定良法。中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林表示，“法律權(quán)威不是憑空而來(lái)，良法善治才有權(quán)威”。［10］在現(xiàn)代社會(huì)，良法就應(yīng)該是人民參與制定或同意的，反映最廣大人民群眾的意志和利益、維護(hù)公民權(quán)益、符合公平正義要求的。目前中國(guó)的法律狀況面臨的主要問(wèn)題不是缺少法律法規(guī)，而是不依良法行政。比如，一些地方政府為了追求本地區(qū)、本部門(mén)的利益而制定與法律法規(guī)相沖突的地方規(guī)章與政策，甚至實(shí)行地方保護(hù)和區(qū)域封鎖，這種行政方式雖然形式是依法行政，但規(guī)避了原有法律的規(guī)定，不是依良法行政，本質(zhì)上也是違法行政。所以，現(xiàn)代行政文化要求的法律至上理念，嚴(yán)格意義上來(lái)講是要良法至上。

2．由權(quán)力的絕對(duì)性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力有限思想。行政機(jī)關(guān)作為管理國(guó)家事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的主體，維護(hù)社會(huì)秩序必然需要權(quán)力的介入，但其權(quán)力是人民通過(guò)法律授予的，它必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，必須以法律作為自己的最終依據(jù)，不得失職、越權(quán)、濫權(quán)。簡(jiǎn)單而言，法治社會(huì)的行政權(quán)力是一種有限權(quán)力，行政主體在行政過(guò)程和行政行為中應(yīng)堅(jiān)決破除權(quán)力的絕對(duì)性觀念，依法行使公民授予的權(quán)力，正確處理好行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，形成權(quán)利是來(lái)源、權(quán)利是目的、權(quán)力是手段、權(quán)力受監(jiān)督的思維傾向。正如習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中紀(jì)委二次全體會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督。”［11］同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)權(quán)力強(qiáng)有力的限制和約束。要借助法規(guī)制度的強(qiáng)制力，依靠法律法規(guī)來(lái)限制權(quán)力運(yùn)行，形成對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的格局。

3．由“輕程序”的習(xí)慣思維轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)守程序正義原則。限制權(quán)力濫用，防止權(quán)力腐敗，約束行政主體行為的主要途徑是行政程序法，而不是行政實(shí)體法。我國(guó)由于傳統(tǒng)行政文化中歷來(lái)缺乏對(duì)法律程序的價(jià)值與功能的必要認(rèn)識(shí)，因而在行政執(zhí)法實(shí)踐中，一直以來(lái)就有“重實(shí)體、輕程序”的思想觀念和習(xí)慣，行政主體往往認(rèn)為行政行為只要實(shí)體沒(méi)錯(cuò)，只要目的達(dá)到了，走什么程序沒(méi)關(guān)系，而當(dāng)這種觀念一經(jīng)形成，出現(xiàn)權(quán)力濫用、行政亂作為現(xiàn)象也就難以避免了。當(dāng)前我國(guó)一些政府官員之所以能利用行政審批、許可行為進(jìn)行巨額受賄索賄，其中一個(gè)重要原因就是正當(dāng)法律程序缺位。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)施審批、許可中，并沒(méi)有實(shí)行公開(kāi)和告知程序，從而使一些不符合條件的申請(qǐng)人得到了審批許可。試想，如果政府官員堅(jiān)持遵守程序正義原則，并制定保證這個(gè)原則嚴(yán)格執(zhí)行的制度機(jī)制，那么他們是難以濫用職權(quán)謀取私利的。因此，培育現(xiàn)代行政文化，必須轉(zhuǎn)變“重實(shí)體、輕程序”的習(xí)慣思維。首先要強(qiáng)化行政主體的程序正義意識(shí)?，F(xiàn)在有些行政人員在執(zhí)法中違反了法定程序后還會(huì)聲明自己根本沒(méi)有違法，認(rèn)為自己的所作所為是為了“公共利益”，一些地方在征地拆遷、治安管制中出現(xiàn)的暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法就是真實(shí)寫(xiě)照。由此，要著力培養(yǎng)行政主體的合法行政、程序正當(dāng)?shù)刃姓ㄖ卫砟钆c意識(shí)。其次要建立一套實(shí)施法定程序的保障機(jī)制。重點(diǎn)要健全完善信息公開(kāi)制度、告知制度、聽(tīng)取陳述和申辯制度、回避制度、程序?qū)怪贫鹊瘸绦蛑贫?，以此保障行政主體的行政行為符合法律要求，使行政行為具有合法性、正當(dāng)性和科學(xué)性。

4．由權(quán)責(zé)失衡理念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)。堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等是依法行政的必然要求，形成權(quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)是養(yǎng)成現(xiàn)代行政文化的必然要素。要形成行政主體依法用權(quán)，認(rèn)真履責(zé)、濫權(quán)擔(dān)責(zé)的權(quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)，實(shí)現(xiàn)依法行政的常態(tài)化。其一，要完善行政問(wèn)責(zé)法規(guī)制度。當(dāng)前我國(guó)有些法規(guī)制度對(duì)行政主體只有授權(quán)規(guī)定，沒(méi)有責(zé)任規(guī)定，有的雖然規(guī)定了責(zé)任，但責(zé)任規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有清楚地配置職權(quán)、規(guī)定界限，而有的規(guī)定了部分行政違法責(zé)任，但沒(méi)有規(guī)定追究責(zé)任的程序等，導(dǎo)致責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)。其二，要強(qiáng)化行政主體的法律責(zé)任追究。強(qiáng)化行政主體的法律責(zé)任追究是樹(shù)立法治行政權(quán)威、大力推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

5．由以法治民觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法為民理念。區(qū)別人治社會(huì)與法治社會(huì)不在于有沒(méi)有法律，也不在于法律完不完備，而在于制定法律的目的是什么。人治社會(huì)的“法”是統(tǒng)治者維護(hù)專制權(quán)力，限制人民自由的工具，“王”是高于法的，法律只管老百姓，其具體表現(xiàn)就是“刑不上大夫，禮不下庶人”，“一民之軌莫如法”。而在現(xiàn)代法治國(guó)家中，“法”的最終目標(biāo)是維護(hù)保障公民權(quán)益，防止公權(quán)力侵害私權(quán)利。其道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)閲?guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民，政府只是權(quán)力的代行者，政府行使權(quán)力的宗旨自然是為人民服務(wù)。所以，在現(xiàn)代法治社會(huì)里，建設(shè)行政文化，行政主體必須由以法治民觀念向執(zhí)法為民理念進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，行政人員在執(zhí)法過(guò)程中要始終堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，多些說(shuō)服疏導(dǎo)，少些硬性管理；多些服務(wù)方便，少些處罰制裁。同時(shí)，要理順執(zhí)法體制，明確執(zhí)法權(quán)限，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)力的全方位監(jiān)督，完善執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，以此推動(dòng)行政人員形成文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的良好觀念。

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［11］習(xí)近平．認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨章［J］．求是，2012（23）．

責(zé)任編輯宋桂祝

［作者簡(jiǎn)介］譚東華，女，中共岳陽(yáng)市委黨校黨建教研部副教授，研究方向?yàn)檎挝幕?、黨的建設(shè)。劉宇赤，男，中共岳陽(yáng)市委黨校副校長(zhǎng)、研究員，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)。

［中圖分類號(hào)］D60

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1672-2426（2016）01-0016-05