楊建民 崔京

摘 要：處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國借鑒剛剛走出“中等收入陷阱”的其他發(fā)展中大國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有格外重要的意義。作為一個剛剛邁入高收入國家行列的發(fā)展中大國，墨西哥卻始終在腐敗的泥潭中掙扎，雖然為改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)、重塑公共事務(wù)治理體系也做出了相當(dāng)大的努力，但在這樣一個腐敗文化根深蒂固的社會中只可能取得有限的成效，而且未來也難有大的改觀。我國的反腐敗工作成效顯著，目前正處在進(jìn)一步調(diào)整和推進(jìn)的新階段，探討墨西哥治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有助于我國更好地探尋自己的未來。

關(guān)鍵詞：

腐?。荒鞲?；反腐改革法；政治文化傳統(tǒng)；公共事務(wù)治理體系

中圖分類號：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0081-08

腐敗歷來是政治的頑疾，治理乃至于根除腐敗一直是全球各國的政治目標(biāo)，但至今腐敗現(xiàn)象仍舊

廣泛存在，發(fā)展中國家尤為嚴(yán)重。作為剛剛邁過高收入國家門檻、走出“中等收入陷阱”的發(fā)展中大國，墨西哥的腐敗及其治理措施值得關(guān)注。墨西哥的腐敗現(xiàn)象從殖民地時期到今天一直都十分猖獗，并且從未得到有效治理，因此產(chǎn)生了一個飽受詬病的、混雜了腐敗邏輯在內(nèi)的公共事務(wù)治理體系。這不僅損害了墨西哥的國際形象，也阻礙了其經(jīng)濟(jì)社會的長期健康發(fā)展。

一、墨西哥的腐敗問題及其歷史流變

墨西哥從殖民地時期開始就建立了一套融合了腐敗規(guī)則在內(nèi)的公共事務(wù)治理體系，并使得腐敗的邏輯逐步成為政治文化傳統(tǒng)的一部分。獨(dú)立初期，墨西哥在變動的基礎(chǔ)上繼承了這一體系，但是腐敗問題始終未能得到有效治理，致使腐敗開始嵌入正式社會制度之中^{[1]（p.33）}。

此后，作為反對獨(dú)裁統(tǒng)治的產(chǎn)物，墨西哥革命打破了舊有體制的許多負(fù)面因子，然而由于政治分裂的存在，革命后的執(zhí)政者也未能有效地治理腐敗。1929年建立的墨西哥革命制度黨①在長期執(zhí)政的過程中雖然治理腐敗，然而由于該黨自身便源自腐敗的官僚體系，很難真正就打擊腐敗達(dá)成共識，導(dǎo)致腐敗愈演愈烈，乃至于延伸到該黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層。新世紀(jì)初國家行動黨上臺后，作為一個沒有執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)而且最高領(lǐng)導(dǎo)人偏弱的新執(zhí)政黨，在其執(zhí)政的12年中做了一些反腐敗的努力，然而收效甚微，讓民眾大失所望。2012年，經(jīng)歷了失去政權(quán)之痛并且對自身進(jìn)行了深刻反省和改造的革命制度黨重回執(zhí)政地位，卻依舊面臨腐敗多發(fā)問題，并且形成了巨大的社會壓力，成為該黨重新執(zhí)政后最為棘手的問題之一。

（一）墨西哥腐敗問題的歷史流變

第一，革命以前墨西哥的腐敗問題。早在殖民地時期，墨西哥地區(qū)就存在出售官職的腐敗行為，同時也有“與腐敗的政府戰(zhàn)斗”^{[2]（p.345）}的民眾起義，表明當(dāng)時腐敗現(xiàn)象已經(jīng)廣泛地存在于殖民地的公共事務(wù)治理體系之中，這成為墨西哥腐敗問題的歷史起源，也成為其政治文化的初始基因。事實(shí)上，西班牙殖民者來到殖民地最本初的動力便是攫取殖民地的巨額財(cái)富，因而對于殖民地本身公共事務(wù)治理體系的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局都圍繞著如何能夠更好地攫取殖民地財(cái)富這一目標(biāo)進(jìn)行。在殖民者群體攫取財(cái)富的過程中，腐敗事實(shí)上是承擔(dān)治理任務(wù)的殖民地官僚同經(jīng)營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的殖民地上層階級相互合作、共同瓜分殖民地財(cái)富的一種方式，因而這個時候統(tǒng)治階層不會有任何反對腐敗的動力。

獨(dú)立初期的一系列政治變動和國內(nèi)斗爭中都含有腐敗的影子，歷任總統(tǒng)共同建構(gòu)的政治庇護(hù)體系使得腐敗深入地與社會制度融為一體。事實(shí)上，在墨西哥獨(dú)立以后，成為新國家領(lǐng)導(dǎo)人的土生白人階層由于其自身最初也是殖民者的一部分，并且大多崇尚和繼承了殖民者的生活方式和統(tǒng)治方式，自然也傳承了腐敗的政治體系并且無心治理腐敗。隨著后來政治庇護(hù)體系日漸成為獨(dú)立后的墨西哥政治運(yùn)作的一部分，加上19世紀(jì)后期和20世紀(jì)初迪亞斯的長期獨(dú)裁統(tǒng)治，墨西哥的統(tǒng)治階層從未認(rèn)真地將腐敗作為一個問題來對待，使得腐敗得以逐步嵌入社會制度之中并成為社會規(guī)則的一部分。

因此，源于殖民地時期的墨西哥公共事務(wù)治理體系自身就存在腐敗的政治文化傳統(tǒng)，并且被從殖民地到獨(dú)立后的整個國家習(xí)以為常，這正是腐敗成為墨西哥政治頑疾并且長期難以得到有效治理的源頭所在。

第二，革命制度黨長期執(zhí)政時期墨西哥的腐敗問題。20世紀(jì)初墨西哥革命以后，國內(nèi)的權(quán)力分裂、庇護(hù)傳統(tǒng)和政治腐敗并未得到真正的遏制。革命并沒有真正改變國家的公共事務(wù)治理體系所賴以建立的政治文化傳統(tǒng)，并且由于政治分裂的加劇使得國家基本的政治秩序受到挑戰(zhàn)，因此，掌握政治資源的統(tǒng)治階層開始嘗試通過建立政黨的方式重新整合國家和社會，以在任總統(tǒng)為主導(dǎo)建立和發(fā)展的革命制度黨應(yīng)運(yùn)而生。

革命制度黨在連續(xù)執(zhí)政的71年中，雖然逐步整合了分裂的社會并塑造了一個穩(wěn)定的政局，但腐敗問題仍舊十分嚴(yán)峻，甚至延伸到政黨和聯(lián)邦政府的最高領(lǐng)導(dǎo)層。在這段時間，多任以反對腐敗為口號上臺的總統(tǒng)最終都各自帶著一定的腐敗丑聞離開，最出名的薩利納斯②政府幾乎成了腐敗的代名詞，此外還有相當(dāng)數(shù)量的高層腐敗丑聞和政治庇護(hù)關(guān)系以及選舉舞弊記錄。由于革命制度黨是自上而下依托已有的政治資源組建起來的政黨，從未經(jīng)歷過自下而上的革命的淬煉，因而其本質(zhì)上是官僚體系自身發(fā)展的結(jié)果，自然也打上了這個體系自建立以來的腐敗印記。在此基礎(chǔ)上，一黨優(yōu)位制③的長期存在促進(jìn)了腐敗動機(jī)④的上升，加上墨西哥公共事務(wù)治理體系與生俱來的缺陷滋生的大量腐敗機(jī)會，使得腐敗得以更為廣泛地滲透到社會規(guī)則中去，并且通過或明或暗的方式與制度進(jìn)行互動乃至于替代許多正式規(guī)則。因此，源自官僚體系本身并成功整合了國家和社會的革命制度黨，由于沒有也不會改變具有腐敗政治文化傳統(tǒng)的墨西哥公共事務(wù)治理體系，所以在其長期執(zhí)政的過程中，腐敗更為廣泛地滲入了正式的社會制度中并且更加難以治理。

第三，國家行動黨執(zhí)政時期腐敗問題依舊嚴(yán)峻。2000年墨西哥首次實(shí)現(xiàn)政黨輪替后上臺執(zhí)政的國家行動黨在12年的執(zhí)政期間，仍舊被不斷曝出各式各樣的腐敗丑聞，表明腐敗活動在這個新執(zhí)政黨管理國家的時期仍舊有廣泛的生存空間，國家腐敗的土壤和已經(jīng)嵌入制度之中的腐敗體系并沒有因?yàn)檎h更替而發(fā)生積極變化。

21世紀(jì)初墨西哥首次實(shí)現(xiàn)政黨輪替時，民眾曾對于國家行動黨寄予厚望，然而一系列無效的政治、經(jīng)濟(jì)和社會政策使得時任總統(tǒng)的?？怂耿莺芸熳兂闪艘痪摺罢谓┦?sup>[3]（p.84），隨后曝光的沃爾瑪行賄案⑥、海關(guān)走私、記者收取大量“紅包”以及農(nóng)村信用銀行腐敗等丑聞使得民眾對其相當(dāng)失望。接替?？怂沟膰倚袆狱h總統(tǒng)卡爾德龍⑦發(fā)動了對毒販的“掃毒戰(zhàn)爭”，然而由于沒有治理警察的腐敗，國內(nèi)的暴力活動卻因此大幅度上升；后來為了遏制警察腐敗，卡爾德龍總統(tǒng)在2010年開除了全國十分之一的警察⑧，然而仍舊未能真正遏制警察系統(tǒng)的腐敗問題。國家行動黨在其執(zhí)政的12年里曾推出過各種各類的法律文件、政策措施遏制腐敗，包括《聯(lián)邦反腐敗法》、《公民自律法》以及卡爾德龍總統(tǒng)推出的“反腐敗計(jì)劃”等一系列措施，試圖打擊腐敗活動并調(diào)整公共事務(wù)治理體系的運(yùn)作模式，但由于可能損害官僚體系自身利益，最終趨向無效。因此，脆弱的新執(zhí)政黨雖然有相應(yīng)的意愿，但沒有相應(yīng)的能力真正改變墨西哥強(qiáng)大的傳統(tǒng)官僚體系及其腐敗傳統(tǒng)，并且由于缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和政治權(quán)威，其推出的各類公共事務(wù)治理措施大都趨于失效，而腐敗在國家能力趨弱的這段時間里更加肆無忌憚地滲入社會制度中。

（二）革命制度黨重回執(zhí)政地位以來墨西哥腐敗問題的現(xiàn)狀

2012年墨西哥總統(tǒng)大選，在競選中承諾治理腐敗^[4]的革命制度黨候選人恩里克·培尼亞·涅托（Enrique Pea Nieto）成功率領(lǐng)該黨重回執(zhí)政地位，但在涅托上臺后不久就有大量的腐敗和暴力案件被曝光，其中有不少牽扯到執(zhí)政的革命制度黨高層和政府高級領(lǐng)導(dǎo)人。以教師工會腐敗為代表的社會組織腐敗問題、因暴力事件牽出的地方政府和警察系統(tǒng)腐敗問題以及因第一夫人涉嫌收受賄賂引發(fā)的民眾對聯(lián)邦政府高層存在腐敗問題的質(zhì)疑等一系列丑聞，表明該國腐敗問題依然如故。

第一，戈迪略及教師工會腐敗問題迅速引起社會關(guān)注。2013年2月，革命制度黨前總書記、墨西哥教師工會主席戈迪略因涉嫌貪污腐敗和挪用公款被檢方批捕的案件震動墨西哥全國，迅速引起社會廣泛關(guān)注，并且促使執(zhí)政黨重視腐敗問題。戈迪略本人與墨西哥各大黨派尤其是執(zhí)政的革命制度黨關(guān)系密切、利益交織極其復(fù)雜，加上缺乏有效監(jiān)管，戈迪略領(lǐng)導(dǎo)的教師工會通過示威游行、組織罷工等方式獲取了相當(dāng)大的政治影響力從而使得教師職業(yè)成為“鐵飯碗”。同時，該工會成為戈迪略攫取個人利益的一大工具，造成公共財(cái)富嚴(yán)重流失。更為嚴(yán)重的是，由于該工會的運(yùn)作之中廣泛存在腐敗問題，使得一大批不夠資格的人得以進(jìn)入教師隊(duì)伍，嚴(yán)重影響了墨西哥教育尤其是基礎(chǔ)教育的質(zhì)量⑨。當(dāng)然，曾經(jīng)擔(dān)任過革命制度黨總書記的戈迪略之所以在革命制度黨再度上臺后被調(diào)查，也存在有黨內(nèi)利益紛爭的政治原因。

第二，地方政府和警匪聯(lián)手制造的“伊瓜拉事件”再度顯示腐敗鏈條的復(fù)雜性。震驚世界的“伊瓜拉事件”更是挑動了墨西哥乃至全世界的神經(jīng)。2014年9月26日，一批師范院校學(xué)生就保護(hù)鄉(xiāng)村教師權(quán)益問題前往格雷羅州伊瓜拉市舉行示威游行，在回家路途上遭到當(dāng)?shù)鼐介_槍鎮(zhèn)壓，造成多人死傷之后，警方又將幸存的43名學(xué)生根據(jù)市長阿瓦爾卡（Jose Luis Abarca）的命令交給了當(dāng)?shù)氐亩矩湥率惯@些學(xué)生最終全部慘遭殺害⑩。這一事件迅速引起墨西哥全國乃至全世界的震驚和譴責(zé)，隨后更高一級的警方及檢察官對“伊瓜拉事件”展開調(diào)查并逮捕了大量相關(guān)責(zé)任人。該事件又一次將墨西哥的地方政府和警察系統(tǒng)腐敗問題推向了社會輿論的風(fēng)口浪尖，民眾對于警匪聯(lián)手、政府官員參與有組織犯罪活動尤其感到憤怒。為此，涅托總統(tǒng)承諾解散所有市級警察部門以改變警察腐敗^B11的狀況。追根溯源，墨西哥在19世紀(jì)60年代最初建立的警察隊(duì)伍就是華雷斯總統(tǒng)從盜匪集團(tuán)中招募而來的

^{[2]（p.467）}，因而警匪聯(lián)手也與墨西哥警察的歷史傳統(tǒng)有關(guān)。事實(shí)上，毒販正是通過為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人“解決”難以應(yīng)對的示威游行等政治難題、給予相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益等種種方式，獲取了對地方政府的影響力。然后，通過地方政府操控警察為其犯罪活動放行或與警方合謀攫取非法利益，借此形成了一套極其復(fù)雜的腐敗鏈條。

第三，高層腐敗的曝光形成反腐敗的巨大壓力。在腐敗問題不斷考驗(yàn)國民的心理承受力之際，墨西哥總統(tǒng)培尼亞·涅托也陷入了涉嫌腐敗的丑聞之中，引起大眾對于執(zhí)政黨高層的質(zhì)疑。2014年11月11日，墨西哥第一夫人安赫莉卡·里韋拉（Angélica Rivera）在墨西哥城北部的一座豪宅被曝光^B12，盡管總統(tǒng)府發(fā)表聲明稱該豪宅與總統(tǒng)本人無關(guān)，但這一事件仍然對總統(tǒng)形象造成了相當(dāng)程度的損害并形成了相當(dāng)大的社會壓力。在墨西哥歷史上，政府經(jīng)常通過解雇相應(yīng)的媒體記者、威脅起訴該記者之前被政府掌握在手中的違法行為等手段^{[5]（p.218）}控制媒體與記者。此后，這種手段再次被使用，曝光此項(xiàng)新聞的墨西哥著名女記者卡門·艾利斯德奎很快被所屬廣播公司開除^B13，足見墨西哥政府對于控制媒體的熟練操作。

第四，腐敗問題已經(jīng)影響到墨西哥的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于社會組織、地方政府、警察體系乃至于聯(lián)邦政府高層都被曝光出不同程度的腐敗丑聞，加上時常與這些機(jī)構(gòu)相互利用的販毒集團(tuán)廣泛活動所造成的安全問題，墨西哥的經(jīng)商環(huán)境受到相當(dāng)程度的影響^B14，很多外資不愿意進(jìn)入墨西哥，國內(nèi)投資的信心也因此受到影響。事實(shí)上，腐敗問題的廣泛存在和社會運(yùn)行規(guī)則的扭曲，使墨西哥公共事務(wù)治理體系的運(yùn)作邏輯更加依賴于非制度化的腐敗方式，從而為墨西哥經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造了巨大的交易成本和隱性成本，并且影響了該國未來進(jìn)一步吸引國內(nèi)外投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，重回執(zhí)政地位不久的革命制度黨，面對著長期存在并且一直無法有效治理并且愈演愈烈的腐敗問題，必須著力改變墨西哥的公共事務(wù)治理體系。只有從根本上改變已經(jīng)被腐敗廣泛嵌入的社會規(guī)則，才有可能塑造一個更為強(qiáng)大的墨西哥并保持自身執(zhí)政地位，這也成了該國進(jìn)行反腐敗體系改革的“催化劑”^{[5]（p.279）}。

二、墨西哥腐敗的治理措施

墨西哥歷史上也曾經(jīng)多次進(jìn)行過反腐敗的努力，然而或者由于總統(tǒng)自身的原因，或者由于官僚體系的抵制，這些努力都未能真正觸及根本，即墨西哥的公共事務(wù)治理體系以及其賴以運(yùn)作的政治文化傳統(tǒng)。

作為重塑政治文化和公共事務(wù)治理體系的開端，涅托領(lǐng)導(dǎo)下的墨西哥從修正現(xiàn)有政治體系的根本依托《墨西哥合眾國憲法》入手，推出了一系列旨在打擊腐敗問題的憲法修正案。

這一系列憲法修正案統(tǒng)稱《反腐改革法》，該法力圖通過建立強(qiáng)有力的聯(lián)邦審計(jì)機(jī)構(gòu)、對腐敗行為嚴(yán)厲的懲罰規(guī)定和行政制裁措施、有責(zé)任感的公民進(jìn)行檢舉的制度、具備足夠協(xié)調(diào)能力的全國反腐敗體系和獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，同時配之以地方的反腐敗系統(tǒng)以及其他有力的舉措，以期能夠徹底打擊腐敗活動。這顯示了革命制度黨強(qiáng)大的政治決心，也表明墨西哥國內(nèi)已經(jīng)達(dá)成強(qiáng)力反腐敗的政治共識。但是，反腐敗的主要作用是為進(jìn)一步改革開路，如果強(qiáng)力反腐后沒能推行全面性改革措施，加上反腐敗措施本身的缺陷，反腐敗的效果也可能大打折扣，甚至可能在長期趨于失效。

（一）法律范圍內(nèi)強(qiáng)有力的聯(lián)邦高級審計(jì)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)

第一，眾議院將通過聯(lián)邦高級審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共賬目的審查^B15。為了完成審計(jì)的計(jì)劃目標(biāo)，相關(guān)部門只能在法律允許的范圍內(nèi)對計(jì)劃的實(shí)施情況提出改進(jìn)建議，而不能實(shí)施干擾；聯(lián)邦高級審計(jì)部門則具有更多的時間提交最終審計(jì)報(bào)告，并且負(fù)責(zé)匯總賬目的委員會不得妨礙聯(lián)邦高級審計(jì)部門的審核程序、建議和其他促進(jìn)反腐敗工作的行為。當(dāng)然，對于聯(lián)邦高級審計(jì)部門的表現(xiàn)和工作進(jìn)展將由眾議院來評判。

第二，聯(lián)邦高級審計(jì)部門具有在法律規(guī)定范圍內(nèi)的相當(dāng)高的權(quán)限。法案賦予該部門對于自身技術(shù)和管理的自主權(quán)，并允許其自行決定組織內(nèi)部的運(yùn)作模式；在進(jìn)行監(jiān)管的過程中，給予其直接監(jiān)督管理各州、市、聯(lián)邦區(qū)和行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)土范圍內(nèi)聯(lián)邦資源的“垂直權(quán)力”^B15；并且賦予其直接要求司法系統(tǒng)打擊腐敗部門的權(quán)力，同時要求被審計(jì)對象必須予以相應(yīng)的協(xié)助。

第三，為了避免聯(lián)邦審計(jì)部門成為新的腐敗機(jī)構(gòu)，法案除要求其按照“合法、確定性、公正性和可靠性”^B15的法律原則行使監(jiān)管權(quán)力外，也對其進(jìn)行了一定的限制。法案要求聯(lián)邦高級審計(jì)部門進(jìn)行的審計(jì)工作必須符合相關(guān)法律的規(guī)定范圍，并且必須在規(guī)定時間內(nèi)提交相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告且對相關(guān)的爭議進(jìn)行解釋；同時，法案規(guī)定了該部門負(fù)責(zé)人的政治中立原則以及審計(jì)程序。

第四，法案賦予了行政法院系統(tǒng)以相當(dāng)高的獨(dú)立性和充分的自主權(quán)，但也要求其“對于各州公職人員的行政責(zé)任的調(diào)查及處罰應(yīng)當(dāng)遵守各自憲法的規(guī)定，且不得妨礙公共資源處理、保管以及使用的監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使職權(quán)”^B15。事實(shí)上，墨西哥這次反腐敗改革建立強(qiáng)大的審計(jì)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，很有可能使其難以承擔(dān)起憲法所寄予的期望。此外，獨(dú)立且強(qiáng)大的審計(jì)機(jī)構(gòu)一旦被腐敗邏輯所“俘獲”，其結(jié)果將適得其反。然而，改革并未對此進(jìn)行周全的考慮，對于聯(lián)邦審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的規(guī)定也僅限于“政治中立”，因而這一措施可能力度有余、效度不足。

（二）對腐敗行為嚴(yán)厲的懲罰規(guī)定和行政制裁措施

第一，該法案明文規(guī)定了制裁的對象和制裁的措施。制裁的對象主要是責(zé)任歸咎于公共部門和行政失誤的嚴(yán)重腐敗行為或者國家財(cái)產(chǎn)貪污的參與者^B15。當(dāng)然，除了公務(wù)員之外社團(tuán)組織也有可能成為腐敗活動的參與者，因而法案對社團(tuán)系統(tǒng)犯罪的認(rèn)定方式也做出了規(guī)定。具體來講，處罰的方式多種多樣。根據(jù)不同的情況，采用政治審判、刑事追究、行政制裁等不同的方式。

第二，法案也規(guī)定了特別檢察官、聯(lián)邦高級審計(jì)部門和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處罰中的作用以及行政法院的相應(yīng)職責(zé)。當(dāng)然，由于這部法案本身屬于憲法修正案，并沒有詳細(xì)規(guī)定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，而是規(guī)定“用于以上章節(jié)提到的懲罰的實(shí)施程序?qū)ⅲㄓ上嚓P(guān)部門）自主制定”^B15，這也是由憲法性法律本身的特點(diǎn)所決定的。

然而，嚴(yán)厲的懲罰措施在短期內(nèi)可能會非常具有震懾力，但并不意味著會得到長期公正和嚴(yán)格的執(zhí)行。作為憲法修正案，該法案明文規(guī)定了這一系列措施的適用對象和執(zhí)行路徑，但墨西哥公共事務(wù)治理體系本身的政治文化傳統(tǒng)并不利于其有效執(zhí)行。如果稍有不慎，這些措施就有可能會被扭曲使用甚至成為政治迫害的工具，而真正的腐敗分子卻可以逍遙法外或者被寬松執(zhí)行，其反腐敗的效果可能會大打折扣。

（三）有責(zé)任感的公民和公民的反腐敗責(zé)任

《反腐改革法》將公民的反腐敗責(zé)任納入憲法體系，賦予任何有責(zé)任感的公民以負(fù)責(zé)任的態(tài)度向國會檢舉和投訴腐敗行為的權(quán)利^B15，并且對公民個人因公務(wù)人員的行政失誤或者腐敗行為所造成損失的求償權(quán)予以了規(guī)定。除了直接做出規(guī)定之外，法案規(guī)定在組建全國反腐敗體系時設(shè)立公民參與委員會，以進(jìn)一步加強(qiáng)公民社會對反腐敗運(yùn)動的參與。

非常明朗的是，公民反腐敗責(zé)任入憲只能表明墨西哥對于公民參與反腐敗運(yùn)動重要性的認(rèn)識，自身直接利益沒有因腐敗官員以公權(quán)謀私利的活動受到侵害、之前曾不得不通過腐敗方式尋求有效公共服務(wù)的普通公民群體幾乎不會積極主動地檢舉腐敗活動。腐敗一定是由腐蝕者與被腐蝕者兩方面共同完成的，公民個人在腐敗行為中往往也有個體利益存在^[6]，這就會使得公民檢舉的可能性更低。進(jìn)一步講，如果將腐敗引向更加隱蔽且相互信任的小圈子里，在某種程度上反而加劇了社會不公，增加了腐敗形成的隱性社會交易成本，同時由于腐敗信息不對稱的加劇而提升了打擊腐敗活動的難度。因此，這一措施的效果可能也會遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期。

（四）具備足夠協(xié)調(diào)能力的全國反腐敗體系

這部法案所設(shè)立的“全國反腐敗體系”主要是作為調(diào)查行政責(zé)任與腐敗行為和在公共資源監(jiān)督與控制期間進(jìn)行預(yù)防、調(diào)查及懲治的各級主管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該體系主要由一個“協(xié)調(diào)委員會”（Comité Coordinador）和五名在調(diào)查透明度、問責(zé)制或打擊腐敗方面具有杰出貢獻(xiàn)的普通公民組成的

“公民參與委員會”構(gòu)成。法案賦予該委員會相應(yīng)的協(xié)調(diào)職責(zé)，允許其在年度報(bào)告中提出不具約束力的建議，而建議的目標(biāo)機(jī)構(gòu)需要通知委員會相關(guān)建議的采納與落實(shí)情況。同時，法案要求聯(lián)邦機(jī)關(guān)設(shè)立地方反腐敗體制的協(xié)調(diào)部門，以協(xié)調(diào)相應(yīng)行政責(zé)任和腐敗行為的“預(yù)防、調(diào)查與懲治”^B15。

事實(shí)上，這一協(xié)調(diào)體系只要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就能發(fā)揮其反腐敗協(xié)調(diào)作用，但是協(xié)調(diào)本身并不是目的。由于該體系設(shè)置過于龐雜導(dǎo)致留給腐敗分子的空間過大，使得該系統(tǒng)本身同樣可能因?yàn)楦瘮∏度肫渲凶罱K變成一個新的“尋租”場所。更有甚者，倘使這一體系日漸融入已經(jīng)混雜了腐敗邏輯在內(nèi)的現(xiàn)有公共事務(wù)治理體系，而政治文化傳統(tǒng)又不可能在短時間內(nèi)改變，必然會使原有體系更為復(fù)雜。因此，這一舉措短期內(nèi)不會顯示出其內(nèi)在問題，但是其長期效果也很難看好。

（五）地方反腐敗機(jī)構(gòu)

地方的反腐敗系統(tǒng)與聯(lián)邦層級類似。在各州和聯(lián)邦區(qū)，該法案除了要求地方立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)決算管理外，同樣要求設(shè)立相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)并加強(qiáng)其作用，同時規(guī)定審計(jì)機(jī)構(gòu)按照“合法、公正且可靠的原則”履行職責(zé)，而且審計(jì)報(bào)告應(yīng)該公開。當(dāng)然，具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作方式則由地方立法機(jī)構(gòu)自行規(guī)定^B15。

很明顯的是，這些類似于聯(lián)邦層級機(jī)構(gòu)設(shè)置的地方反腐敗機(jī)構(gòu)在可能存在和聯(lián)邦層級反腐敗機(jī)構(gòu)同樣問題的同時，還會存在自身的問題。因?yàn)榉ò笇⑦@些機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)限賦予了地方機(jī)構(gòu)，事實(shí)上就是賦予了現(xiàn)有的公共事務(wù)治理體系并且依賴現(xiàn)有體系自身進(jìn)行運(yùn)作，其效果自然會大打折扣，甚至適得其反。

（六）其他反腐敗措施

該法案還要求各個機(jī)構(gòu)設(shè)立具有一定獨(dú)立自主權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)了國會的反腐敗作用；同時也規(guī)定了高等教育公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任期、總統(tǒng)顧問離職后兩年內(nèi)不得在所在政黨擔(dān)任公職等

^B15。這些規(guī)定多為原則性規(guī)定，其對于反腐敗本身的效果并不明顯。

三、墨西哥腐敗治理的前景展望及啟示

墨西哥的腐敗有其深刻的歷史源流和文化根源，因而治理腐敗是一個非常艱難的問題。革命制度黨重回執(zhí)政地位后通過《反腐改革法》推行的這一系列反腐敗措施，可能在短期內(nèi)非常有效，但因?yàn)槠淙狈诵念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和全局性的改革規(guī)劃，在長期可能趨于無效。

（一）墨西哥反腐敗改革的前景展望

墨西哥歷史上也曾多次建構(gòu)和改革反腐敗體系但一直未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，為了體現(xiàn)本次改革前所未有的政治決心，相關(guān)法案通過憲法修正案的形式推出。然而，其內(nèi)在的缺陷決定了這些措施難以打破已經(jīng)被腐敗嵌入的原有公共事務(wù)治理體系，因此也不可能以新的社會規(guī)則運(yùn)作方式代替原本的機(jī)制，前景并不樂觀。

第一，這些反腐敗措施或是加強(qiáng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)并賦予其遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過部門承受能力的權(quán)限和期許，或是依賴于原有公共事務(wù)體系自身去設(shè)置反腐敗機(jī)構(gòu)，或是賦予可能大多不會積極舉報(bào)腐敗活動的公民相應(yīng)的權(quán)利，這些措施都只能起到短期作用，不會長期有效，因而這些舉措必定會隨著時間流逝而趨于無效。

第二，反腐敗的主要目的是為全面改革開路，然而墨西哥在進(jìn)行了反腐敗改革后，并沒有進(jìn)一步推出全面性的改革措施以真正改變現(xiàn)有的公共事務(wù)治理體系和政治文化傳統(tǒng)，反腐敗可能成為孤立的改革，效果自然會大打折扣。當(dāng)然，在墨西哥這樣一個復(fù)雜多元的發(fā)展中大國還有許多其他因素會影響到改革的決策和推行，并不全然是改革設(shè)計(jì)者的失誤。

第三，反腐敗乃至于全面改革，最核心的要素在于必須要有一個真正致力于實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的強(qiáng)力核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠推行改革措施。唯有如此，才有可能沖破各種利益藩籬，嚴(yán)厲打擊腐敗活動重塑政治文化，并通過全面推進(jìn)改革以從根源上更新原有的、已經(jīng)為腐敗所嵌入的公共事務(wù)治理體系，從長期解構(gòu)腐敗的嵌入機(jī)制，消除腐敗帶來的參政激勵^{[7]（p.ⅩⅡ）}。然而，墨西哥總統(tǒng)不能連任，涅托本人和執(zhí)政黨也難以真正成為這樣的強(qiáng)力核心，因此前景不容樂觀。

因此，墨西哥治理腐敗的措施雖然體現(xiàn)了強(qiáng)大的政治決心，但其前景并不值得看好，

因?yàn)檫@些措施只能短期“治標(biāo)”，不能長期“治本”。對于墨西哥這樣政治文化始于殖民地而后又沒有真正全面變革的發(fā)展中大國而言，要真正治理腐敗問題，必須重新建構(gòu)公共事務(wù)治理體系，從根本上改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)。然而，這對于墨西哥而言，還需要更多的改革和規(guī)劃。

（二）墨西哥反腐敗對我國的啟示和教訓(xùn)

作為一個人均收入剛剛邁過高收入國家門檻的發(fā)展中國家，墨西哥的許多政策都可以為我國現(xiàn)階段跨越“中等收入陷阱”提供一定程度的借鑒意義和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也包括其近來的反腐敗政策。誠然，墨西哥的反腐敗舉措遠(yuǎn)不如我國成效顯著，但在我國高壓反腐態(tài)勢中全面深化改革的大背景下，反思和借鑒墨西哥的反腐敗措施并吸取其相應(yīng)的教訓(xùn)，對于我國具有一定的參考意義和實(shí)踐價值。

第一，墨西哥反腐敗的經(jīng)驗(yàn)參考。墨西哥將反腐敗改革寫入了憲法^[8]并以憲法修正案的形式專門推出這部改革法案，同時建立了許多新的機(jī)構(gòu)。對于我國而言，在探索包括中央巡視制度在內(nèi)的一系列新型且有效的反腐敗手段的今天，正可以考慮將現(xiàn)有的黨章及黨內(nèi)法規(guī)體系和憲法及相關(guān)法律體系中的反腐敗措施在反腐敗已經(jīng)取得階段性勝利的新形勢下進(jìn)一步整合。此外，考慮到反腐敗工作的特殊重要性，可以在進(jìn)一步提高從業(yè)門檻的基礎(chǔ)上給予核心反腐敗部門高于普通事務(wù)部門的工資待遇。

墨西哥賦予了審計(jì)部門對于自身內(nèi)部事務(wù)的自主決定權(quán)，允許其直接監(jiān)管各級政府的公共資源，同時給予其直接要求司法部門打擊腐敗對象的權(quán)力。當(dāng)然，法律也對其負(fù)責(zé)對象、權(quán)限范圍做了原則性和限制性規(guī)定。對于我國而言，在當(dāng)前反腐敗工作已經(jīng)取得顯著成效的新形勢下，可以通過進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)和監(jiān)督的作用，使公職人員從“不敢腐”、“不能腐”走向“不想腐”^B16。

第二，墨西哥反腐敗教訓(xùn)吸取。墨西哥賦予公民以負(fù)責(zé)任的態(tài)度向國會檢舉腐敗行為的權(quán)利，同時對公民個人因行政失誤或者腐敗行為所造成損失的求償權(quán)予以了規(guī)定，我國也可以參考借鑒。當(dāng)然我國已經(jīng)有比較完備的檢舉體系和國家賠償體系，在許多公民利益受損的情況下有相應(yīng)的合法路徑進(jìn)行申訴。但是，我們可以從墨西哥這一制度性規(guī)定可能引起誹謗問題中吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善反對誹謗和故意陷害的制度，同時注意避免將不真實(shí)的“腐敗案件”推向輿論，導(dǎo)致以訛傳訛，形成輿論風(fēng)暴，造成對公職人員的不公正對待。

墨西哥的政治文化傳統(tǒng)的歷史源流和公共事務(wù)治理體系的腐敗基因是腐敗長期難以消除的根本原因所在，因而缺乏真正有力的核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來帶領(lǐng)整個國家改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)并全面改革公共事務(wù)治理體系。我國有足夠強(qiáng)有力的反腐敗和全面改革的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而且反腐敗的措施十分有效、全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)也比較完善，因此，我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有的核心領(lǐng)導(dǎo)體系，決不能有絲毫的削弱。

從墨西哥的腐敗及其治理可以看出，腐敗問題有其歷史的根源和現(xiàn)實(shí)的邏輯，治理腐敗往往需要在一個強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)帶領(lǐng)下進(jìn)行全面的制度革新，從而重構(gòu)公共事務(wù)治理體系及其賴以運(yùn)作的政治文化傳統(tǒng)。事實(shí)上，腐敗具有歷史性和全球性，世界上任何一個國家和地區(qū)在歷史和當(dāng)今都存在不同程度、不同類型的腐敗^{[9]（p.14）}。一個對于反腐敗問題持有嚴(yán)肅態(tài)度的國家，應(yīng)當(dāng)建立一個強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)包括反腐敗改革在內(nèi)的全局性公共事務(wù)治理體系的改革。在改革過程中，可以從建立廉潔“飛地”開始，逐步壓縮可能被濫用的公共權(quán)力活動空間，調(diào)整可能被侵蝕的公共資源分配體系，從而抑制腐敗意識并消除腐敗機(jī)會^{[10]（p.149）}，逐步建立一個更加廉潔公正的公共事務(wù)治理體系。

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