樸貞子 柳亦博

摘 要：在我國的社會治理中，政府與社會組織始終未能形成平等的合作伙伴關(guān)系。后工業(yè)化的復(fù)雜性倒逼著治理系統(tǒng)必須盡快由管控走向合作，擺脫相互纏繞的奇特問題引致的各種不可治理性。政府與社會組織作為共在的治理主體，亟需厘清二者之間的關(guān)系才能由目前的共在狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣采鸂顟B(tài)。維系合作共生關(guān)系的紐帶不是法律或權(quán)力，而是一種“共同虛構(gòu)”，這種虛構(gòu)要保證“他者”的在場。共同虛構(gòu)在綁定政府與社會組織的同時，也建立起了一種無形的邊界，將這種新的治理共同體圍困其中。這就需要對拱衛(wèi)封閉性的傳統(tǒng)秩序進行徹底變革，置換治理主體的傳統(tǒng)行動邏輯，改變他們對合法性秩序的追求，轉(zhuǎn)而建構(gòu)一種合作性秩序。

關(guān)鍵詞：政府；社會組織；共在共生；共同虛構(gòu)

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0012-07

在現(xiàn)代民族國家框架下，政府治理作為一種由中心向邊緣擴散的力量，必須發(fā)揮它應(yīng)有的作用，而社會自治作為一種由邊緣向中心匯聚的力量，也應(yīng)積極地參與到治理行動之中。這就使得政府與社會組織之間必然發(fā)生高頻度、多層次的互動交往，產(chǎn)生一種政治學(xué)意義上的“關(guān)系”——當(dāng)前國家治理能力現(xiàn)代化改革的目標(biāo)之一，就是使這種“關(guān)系”能夠指向合作的維度。但是，公共部門的現(xiàn)代科層制與社會組織的混合網(wǎng)絡(luò)制之間往往難以平等對接，在更多的情況下，二者是嵌套在“命令-服從”體系之中的。作為傳統(tǒng)治理中心的政府，在面對迅猛發(fā)展的社會組織時總是陷入一種矛盾之中：既無法對社會組織采取自由放任的態(tài)度，也不能對其進行全面的干預(yù)。因為任由社會無監(jiān)督狀態(tài)的行動會使國家陷入秩序潰散的混亂深淵，20世紀70年代以來拉美國家發(fā)展歷史已經(jīng)充分說明了在一個國家建構(gòu)不足的社會中，僅僅依靠法律和社會自治會引發(fā)何種衰退；但是政府全面干預(yù)又會導(dǎo)致行政成本飆升，蘇東的解體和福利國家的失敗也證明了“頂層設(shè)計”以及“從搖籃到墳?zāi)埂钡膹V泛介入行為會遏制社會活力、拖垮國家經(jīng)濟。這些前車之鑒為中國的治理建構(gòu)提供了豐富的借鑒與批判史料，審慎地總結(jié)其經(jīng)驗不難發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)一種開放合作的社會治理模式，亟需開展的是盡快明確政府與社會的關(guān)系。理順二者關(guān)系是在網(wǎng)絡(luò)中彼此確認的過程，這一過程為其后的治理行動提供了基礎(chǔ)，只有在此基礎(chǔ)之上的政治與社會建構(gòu)才有了朝向合作發(fā)展的可能。雖然目前在我國的治理領(lǐng)域中，政府與社會組織共同存在，但無論是在廣度、深度還是時序上，二者均難以平等地展開治理行動，而是在一種“控制”與“拒斥”的語境下謀求治理方案。

一、“共在”中的治理邏輯：控制與拒斥

政府與其他治理主體的關(guān)系問題，始終是治理研究的核心領(lǐng)域，在結(jié)構(gòu)視角和社會資本理論的推動下延展出了一系列關(guān)于政社關(guān)系、政企關(guān)系的研究。20世紀70年代，一度在西方興起的新公共管理（NPM）改革浪潮中，政府通過競標(biāo)、外包、購買等方式將公共產(chǎn)品供給私營化，從而形塑了一種政府與私人部門的雇傭關(guān)系。事實上，“凡屬公共產(chǎn)品的東西，都不可能由私人部門提供，也不可能通過交換的方式來配置”^{[1]（p.114）}。將大量公共職能推給私營部門無疑是對公共產(chǎn)品概念的誤讀，同時也映射出了在資本擴張中利益集團對市場規(guī)則和競爭邏輯的過分推崇。最終，新公共管理改革遭遇失敗在一個側(cè)面昭示出，要形塑一種合作型的治理模式必須厘清治理主體之間的關(guān)系，而不能簡單地運用市場規(guī)則或行政命令進行粗暴的嘗試。政企關(guān)系如是，政社關(guān)系亦如是。伴隨著20世紀80年代“全球社團革命”的勃興，社會組織一改過去“非政治的、純粹的社會服務(wù)組織的印象”^[2]，其在治理中的粘合作用日益凸顯。由于政治、文化及歷史問題等諸種原因，我國政府仍然是治理的絕對“中心”，社會組織處于“邊緣”或“半邊緣”區(qū)域，在參與治理時充當(dāng)從旁補全的助手，而非政府的合作伙伴。

根據(jù)國家統(tǒng)計局近十年來數(shù)據(jù)的保守預(yù)測，2015年我國社會組織的數(shù)量將迫近60萬。雖然我國社會組織數(shù)量逐年增長，但中央政府這個“元治理”者依然不會將社會組織視為平等的合作伙伴。就地方政府而言，也許它們在招商引資、貸款基建中會將大型私營部門視為合作伙伴，形成所謂的公私合作伙伴關(guān)系（PPP），但很少有社會組織獲得此種待遇。這是因為，在重視經(jīng)濟發(fā)展、“唯GDP馬首是瞻”的大環(huán)境下，社會組織給地方政府帶來的利益較難量化，不如企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)那么快速直觀。事實上，目前我國政府與社會組織之間是一種“共在但不共生、分工但不合作”的上下級關(guān)系，其實質(zhì)是掌權(quán)者對他者的“控制”以及中心對平等開放的“拒斥”。目前導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因并不是社會組織的“非營利”性質(zhì)，而是社會組織的發(fā)育程度尚遠遠達不到與政府在治理領(lǐng)域中“共生”的要求。同時，政府對控制邏輯的依賴導(dǎo)致目前社會組織出現(xiàn)了與政府同質(zhì)化的趨勢，這使得二者愈發(fā)難以形成真正的差異性合作。對于當(dāng)前的情境，張康之教授將其歸納為：“（我國）迄今為止的社會治理都屬于單一主體的治理，對于單一治理主體而言，是沒有可以合作的對象的，因而，也不可能有什么合作治理的問題?！?sup>[3]（p.156）

自我國的社會組織誕生以來，無論是作為基層自治的載體還是作為政府治理的補充，其與政府之間始終是清晰的上下級關(guān)系，因為所有新生社會組織必須對應(yīng)一個政府的監(jiān)管部門才能成功注冊并獲得身份認可。如果一個組織的存在需要另一個組織的授權(quán)或認可才能獲得合法性，那么這兩個組織必然不會是平等的合作關(guān)系，在科層制的語境下只能成為涇渭分明的上下級關(guān)系。對此，許多學(xué)者通過構(gòu)建不同的模型來說明我國的社會組織與政府的關(guān)系。例如，將社會組織視為政府安排冗余或退休公務(wù)人員的蓄水池模型；又如，將社會組織的發(fā)展速度與政府部門財政預(yù)算多寡聯(lián)系到一起的預(yù)算波動模型等^{[4]（pp.80.89）}。這些模型實際上均指向了同一個隱含的邏輯：六十多年來，我國社會組織始終是作為一種政府部門的“附屬”或“下級單位”而獲得發(fā)展的，無論是在財政預(yù)算、人員規(guī)模還是在組織模式上，總是或多或少地受到政府控制和影響。而這種“控制”的實現(xiàn)，必須建構(gòu)在治理主體對“自我”與“他者”進行嚴格界分的基礎(chǔ)之上，在某種程度上，可以說這是一種“等級制”在現(xiàn)代民主社會的承襲。公共部門并不會主動將社會組織吸納為自身的一部分，而是引導(dǎo)其發(fā)展為政府職能的“延伸”，更多地強調(diào)其功能性。雖然近年來這種情況略有改善，許多開放程度較高的地方政府已漸漸地將行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益類、服務(wù)類社會組織視為“有競爭力的伙伴”，但對于其他大量具有自組織性質(zhì)的NGO而言，政府仍保持著國家法團主義的理念視其為“公共部門的附庸”。

掌握了治理權(quán)力的精英集團，傾向于通過權(quán)力控制來拒斥流動性，從而保持精英階層的封閉性和穩(wěn)定性。只要存在這種政府對公共部門組織之外的“他者”的監(jiān)管，就意味著政府與這個“他者”之間是嚴格運行于科層制下的控制與被控制的權(quán)力關(guān)系。即便二者在某些領(lǐng)域存在著共同行動的空間，也是“命令-服從”范式覆蓋下的一種“分工-協(xié)作”，社會組織只能作為公共部門的“派出機構(gòu)”而存在。甚至于在對政府的長期依附中，很多社會組織也變成了科層制的，儼然成了一個外圍的官僚部門，呈現(xiàn)一幅“行政吸納社會”^[5]的圖景。如果這個“他者”拒絕被納入公共部門，那么就會被視為一種對治理權(quán)威的威脅或挑戰(zhàn)而受到權(quán)力的傾軋。例如，當(dāng)私營組織發(fā)展得足夠強大，其力量足以撼動政府在某些領(lǐng)域的權(quán)威時，就會被反托拉斯法（Antitrust Law）所強制拆分。同樣的命運無疑也會降臨在那些發(fā)育得足夠充分的社會組織身上，雖然目前尚未發(fā)生，而且在全球化、民主化的發(fā)展推動下，社會組織在更大程度上擁抱了公共性，似乎被賦予更廣闊的行動空間，然而這種賦權(quán)的施動方依舊是政府。盡管公共部門主動進行了放權(quán)，但社會組織的成長始終處于政府的監(jiān)管控制和市場的競爭擠壓之下，很難獲得與社會需求相匹配的成長。事實上，在政府這種控制與拒斥的態(tài)度中，即使社會組織發(fā)育得足夠完善，強大到能夠與政府在治理領(lǐng)域中平起平坐，那么此時的社會組織也就迎來了最大的危機——要么在與政府的競爭中成為另一個政府，要么被納入政府之中成為公共部門的一部分。無論是哪一種可能，都意味著社會組織和自治力量的消亡，然而這種悲劇在控制追求和競爭邏輯下是不可避免的。

政府不會主動放棄“命令-服從”的社會治理范式，會通過對規(guī)則體系的諸種安排來禁錮社會組織的自由行動空間。然而，通過預(yù)設(shè)性的規(guī)則無法實現(xiàn)對后工業(yè)化進程中各種復(fù)雜問題的有效控制，政府給予社會組織的命令往往是滯后于現(xiàn)實需求、偏離于最佳決策的。這在哈耶克看來，主要原因并不是政府的能力偏弱，而是“沒有一名計劃者能掌握足夠的社會實際運作知識……沒人能掌握足夠的信息來預(yù)測法律或規(guī)則改革后的效果”^{[6]（pp.228.229）}唯有在風(fēng)險積累到一定程度后，政府受迫于環(huán)境壓力而不得不尋求與社會組織的差異性合作。當(dāng)然，這種合作不可能來自“命令-服從”范式，不可能在控制與拒斥的矛盾中生發(fā)出平等的互動。如果合作并非來自于自上而下的命令，那么，是否一定來自于自下而上的分散互動呢？尚不能簡單地得出這一結(jié)論，因為歷史已經(jīng)無數(shù)次地向我們證明“自下而上的行動帶來的未必是民主、全民票決往往并非理性策略”，跳脫出規(guī)則約束的集體行動可能導(dǎo)致激烈的社會變遷甚至?xí)l(fā)暴力革命。對于個人而言，存在的社會性只能當(dāng)存在成為一種“共在”的環(huán)境里才能實現(xiàn)^{[7]（p.21）}，否則人就是孤獨且未充分社會化的；對于現(xiàn)代政府而言，啟蒙運動中一系列對政府合法性的反思就已幫助它確知了“自己的存在”，并且在后工業(yè)化進程中愈發(fā)明晰地感知到“他者的存在”。雖然政府有認識“共在”的渴望，但缺乏將其進一步轉(zhuǎn)化為“合作性共在”（即共生）的動力，所以作為治理中心的現(xiàn)代政府才表現(xiàn)出這樣一種癥狀：強大而成熟，孤獨而痛苦。解決這一矛盾的關(guān)鍵就在于找尋一個治理中的伙伴，進而言之，即幫助政府與社會組織實現(xiàn)由共在向共生轉(zhuǎn)變，從而帶動整個治理系統(tǒng)朝向合作的維度演化。

二、由“共在”到“共生”：基于共同虛構(gòu)的合作治理

正如阿倫特的判斷，在脫域化之后的私人領(lǐng)域，所有人類的活動都必須依賴于“共在”的事實，“不在一個直接或間接地證明他人在場的世界里，就沒有任何人的生活是可能的，甚至荒野隱士的生活也不可能”^{[8]（p.14）}；而對于公共領(lǐng)域來說更是如此，政府必須承認在社會治理領(lǐng)域的“他者”存在，首先承認這種“共在”的事實，進而探尋如何建構(gòu)與他者“共生”的關(guān)系。生物界的“共生”可以被視為一種彼此獲益、彼此依存的互惠關(guān)系，如海葵與寄居蟹、白蟻與鞭毛蟲之間的共生狀態(tài)，但僅是生物之間最簡單的互惠共生。當(dāng)合作的主體本身的復(fù)雜上升之后（如從昆蟲上升為智人、由原子化個體上升為大型組織等），破壞這種共生和諧的因素也隨之呈指數(shù)增長，合作共生系統(tǒng)會變得愈發(fā)脆弱。在現(xiàn)實的世界中，不乏最初以“合作”目的建構(gòu)起的共生系統(tǒng)，在雙方的“蜜月期”過后慢慢被競爭行為和控制追求所異化，最終導(dǎo)致合作共生系統(tǒng)崩潰裂解，甚至以民族矛盾、暴力事件和流血沖突謝幕。

我們認為，在全球后工業(yè)化的浪潮中，政府與社會組織之間那種“控制”的依附性互動將失去生長的土壤，轉(zhuǎn)而朝向“平等”的合作性互動演進，即由共在關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣采P(guān)系。而維系這種共生關(guān)系的紐帶，既不是依靠權(quán)力推動的自上而下的行政命令，也不是強制性的法律條文，而是一種雙方認可的“共同虛構(gòu)”。在復(fù)雜性問題的倒逼下，傳統(tǒng)的治理關(guān)系、路徑和思維都面臨著變革的壓力，對于想要實現(xiàn)合作治理的政府與社會組織而言，二者共生關(guān)系的生成需要的并非“一方定規(guī)矩、另一方守規(guī)矩”的主從意識，也不是“雙方定規(guī)矩、雙方守規(guī)矩”的契約意識，而是“協(xié)商、互信、妥協(xié)但保持相對獨立”的伙伴意識。從某種程度而言，共生的關(guān)系就是一種民主體制下具體形式的認同政治。由于公共部門與第三部門之間在運行模式、組織結(jié)構(gòu)、財政收入、治理目標(biāo)上均或多或少存在著差異性，需要雙方與自身習(xí)以為常的規(guī)范或路徑發(fā)生“主動地脫節(jié)”，并在一種超越具象現(xiàn)實的層面上展開抽象的觀念建構(gòu)，想象出一個二者共同認可的“概念”，諸如民族、文化或其他可被雙方迅速承認的共同虛構(gòu)。

一方面，我們必須強調(diào)，基于共同虛構(gòu)確然能夠產(chǎn)生堅實互信，從而形成廣泛的合作，這在人類歷史上早已屢見不鮮。例如，在市場運行中的“貨幣系統(tǒng)”就是一種共同虛構(gòu)，如果不是基于交易雙方的共同認可，那么貨幣就只是一張張印著不同圖案的廢紙；政治運行中的“權(quán)力系統(tǒng)”也是一種階級之間的共同虛構(gòu)，盡管權(quán)力無形無質(zhì)，但它能決定一個國家是民主還是專政，決定共同體中全體民眾的生存狀態(tài)；社會運行中的“信仰系統(tǒng)”，同樣是一種跨越民族的共同虛構(gòu)，它使擁有同樣信仰的兩個陌生人能夠迅速了解對方的道德邏輯、處事準(zhǔn)則，幫助他們更快地形成信任并達致合作。對于這個問題，歷史學(xué)家赫拉利（Yuval Noah Harari）認為在公元前的一千年間，人類社會出現(xiàn)了三種有可能達到全球統(tǒng)一概念的秩序：第一種是經(jīng)濟上的貨幣秩序；第二種是政治上的帝國秩序；第三種是信仰上的宗教秩序。只要“相信這些秩序，就有可能相信全球人類都‘在一起，都由同一套規(guī)則管轄，讓所有人類都成了‘我們，‘他們也就不復(fù)存在”^{[9]（p.167）}。事實上，赫拉利所提及的三種秩序無一例外地從屬于我們所定義的“共同虛構(gòu)”概念，而共同虛構(gòu)正是在今天化解治理領(lǐng)域中“自我”與“他者”區(qū)隔、形成多元合作的關(guān)鍵。