摘 要：區(qū)域性復合環(huán)境污染是一種有別于傳統(tǒng)環(huán)境污染的新型環(huán)境污染，其基本特征即在于區(qū)域性和復合型污染一體化。區(qū)域性復合環(huán)境污染主要與經(jīng)濟發(fā)展模式、環(huán)境要素的流動性等因素有關(guān)。目前，我國在區(qū)域性復合環(huán)境污染防治立法及其實踐中還存在諸多不足，因此，應借鑒國外有關(guān)法律經(jīng)驗，構(gòu)建和完善我國的相關(guān)法律制度，包括：完善區(qū)域性復合環(huán)境污染監(jiān)測制度，建立精細化的流量管控制度，在立法中突出科技的作用，健全區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的政府負責制。

關(guān) 鍵 詞：區(qū)域性復合環(huán)境污染；區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控；總量控制；政府負責制

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0103-12

收稿日期：2016-03-20

作者簡介：陳貽?。?975—），男，廣西永福人，中國法學雜志社副研究員，法學博士，研究方向為環(huán)境法。

基金項目：本文系國家法治與法學理論研究項目“區(qū)域性復合環(huán)境污染防治法律對策研究”的階段性成果，項目編號：13SFB3041。

由于我國在過去較長一段時間內(nèi)實行的是粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，因此，在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，環(huán)境問題也日益顯現(xiàn)。并且，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進程的加快，環(huán)境污染已不再是傳統(tǒng)的區(qū)域性污染，而是轉(zhuǎn)向以“區(qū)域性+復合型”為特征的新型環(huán)境污染。近年來頻發(fā)的灰霾污染即是其典型代表。這種復雜的環(huán)境污染比之由單一污染因子造成的傳統(tǒng)環(huán)境污染，無論在損害程度上還是在損害范圍上，都有更強的破壞力。然而，從我國目前已公開的研究文獻來看，學界的關(guān)注點大多都放在了對“區(qū)域性環(huán)境污染防治”的研究以及對 “復合性環(huán)境污染防治”的研究上，尚未聚焦在“區(qū)域性復合環(huán)境污染”這一新型且突出的環(huán)境污染上。①從當前的環(huán)境污染防治形勢來看，加強對區(qū)域性復合環(huán)境污染防治法律對策的研究是我國污染防治工作的重中之重。

一、區(qū)域性復合環(huán)境污染的

概念、成因及特征

“區(qū)域性復合環(huán)境污染”是一個較新的環(huán)境法學及環(huán)境科學概念，也是我國由傳統(tǒng)環(huán)境污染向新型環(huán)境污染過渡過程中的典型代表。欲研究其防治的法律對策則必須首先對這一概念的內(nèi)涵進行明確界定，并剖析其有別于傳統(tǒng)環(huán)境污染的主要特征及成因。這樣，才能對區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的法律對策進行更加有針對性的研究。

（一）區(qū)域性復合環(huán)境污染的概念

“區(qū)域性復合環(huán)境污染”這一概念可以解析為三個語素：通過“區(qū)域性”和“復合”兩個詞匯對“環(huán)境污染”進行限定。從字面意義講，區(qū)域性是指地區(qū)范圍，[1]復合是指結(jié)合起來。[2]具體到環(huán)境污染領(lǐng)域，有關(guān)“區(qū)域性環(huán)境污染”的理解大致有兩種：其一，涵蓋了一定地域面積的環(huán)境污染，污染物通常覆蓋了兩個以上的行政區(qū)域；[3]其二，一個行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的污染物擴散到其他行政區(qū)域，從而造成了多個行政區(qū)域的環(huán)境污染。[4]比較上述兩種理解可知，第一種理解側(cè)重于對區(qū)域性環(huán)境污染的現(xiàn)象描述，比較淺顯；第二種理解雖然指明了區(qū)域性環(huán)境污染的形成原因，但并未對行政區(qū)域做出一個明確的限定。而目前“復合環(huán)境污染”的概念多由環(huán)境科學研究者予以界定，從已有研究文獻中對其內(nèi)涵的闡釋來看，大多圍繞兩個問題：多樣的污染因子及污染因子間發(fā)生相互作用。[5]

綜合上述分析并以環(huán)境污染的一般概念為基準，“區(qū)域性復合環(huán)境污染”則可以定義為：由于兩個以上平級行政區(qū)劃內(nèi)的人類活動直接或間接地向環(huán)境排入了多種污染因子，這些污染因子之間在各行政區(qū)劃間流動而發(fā)生相互作用，使得該區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量降低，以至影響人類及其它生物正常生長和發(fā)展的現(xiàn)象。其典型樣本已廣泛存在于氣、土、水三大類型污染中，如二氧化硫、氮氧化合物及細顆粒物等污染因子形成的霾污染，重金屬、多環(huán)芳烴等污染因子形成的土壤污染，病原體、耗氧污染物等污染因子形成的流域污染。

（二）區(qū)域性復合環(huán)境污染的特征

剖析上述定義可知，區(qū)域性復合環(huán)境污染大致具有以下特征：首先，區(qū)域性復合環(huán)境污染具有區(qū)域性。這種區(qū)域性是指污染涉及兩個以上的平級行政區(qū)域，按照我國當前行政區(qū)劃的三級劃分體制，其既可以是小范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃之間，也可以是較大范圍的縣市行政區(qū)劃之間或者是更大范圍的省級行政區(qū)劃之間。與這一特征相對應，區(qū)域性復合環(huán)境污染涉及的污染面積廣、利益主體多，因而對各行政區(qū)劃內(nèi)的政府及環(huán)境保護主管部門間的溝通與協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求。其次，區(qū)域性復合環(huán)境污染具有復合性。這種污染是由來自不同行政區(qū)劃的多種污染因子疊加而成，即在不同行政區(qū)劃內(nèi)（通常是相鄰行政區(qū)劃內(nèi)）的污染源所產(chǎn)生的不同污染物對環(huán)境污染均有“貢獻”，因而區(qū)域性復合環(huán)境污染對污染監(jiān)測、責任認定等事項提出了更大挑戰(zhàn)。需要指出的是，在同一行政區(qū)劃內(nèi)多種污染因子間相互作用而生發(fā)的污染也是復合環(huán)境污染，然而其不具有區(qū)域性的特征，因而并非本文所要探討的區(qū)域性復合環(huán)境污染。再次，區(qū)域性復合環(huán)境污染的作用方式具有復雜性。各種污染因子之間多樣的作用機制對同一環(huán)境要素造成的后果難以估量。根據(jù)學界從不同角度對復合環(huán)境污染效應的歸納，其基本可分為三種模式：簡單相似作用、獨立聯(lián)合作用和交互作用。（如圖）[6]其中，簡單相似作用、獨立聯(lián)合作用與傳統(tǒng)的環(huán)境污染區(qū)別不大，各污染因子間并不產(chǎn)生相互作用，聯(lián)合毒性等于濃度加和，而交互作用更為復雜、也更具普遍性，其聯(lián)合毒性等于效應加和。[7]最后，區(qū)域性復合環(huán)境污染具有更強的危害性。區(qū)域性復合環(huán)境污染往往會造成跨行政區(qū)劃的大范圍環(huán)境污染，受到損害的主體也難以計數(shù)。具有諷刺意味的是，如此大規(guī)模的環(huán)境污染所造成的損害卻難以確定特定的環(huán)境侵害責任人，因而受害者一般不能得到應有的補償，所以難免會產(chǎn)生不滿情緒甚至引發(fā)群體性事件，影響社會和諧穩(wěn)定。此外，區(qū)域性復合環(huán)境污染由多種污染因子疊加而成并且作用方式十分復雜，它不僅對公眾健康、交通安全等構(gòu)成了威脅，同時也加大了環(huán)境污染防治的難度，浪費了社會資源。例如：我們對灰霾污染中細顆粒物的粒徑、組成和濃度的時空分布特性的長期系統(tǒng)監(jiān)測等技術(shù)還未完全掌握，[8]還需要投入大量的人力、物力、財力來予以研究。

區(qū)域性復合環(huán)境污染的形成機制

需要說明的是，區(qū)域性和復合性雖然是區(qū)域性復合環(huán)境污染的兩大主要特征，然而二者是不能明確割裂開來的。復合環(huán)境污染的形成過程往往就是污染物在不同行政區(qū)域間相互流動輸送的過程，是各種污染物質(zhì)在時空上的相互疊加。也正因如此，區(qū)域性環(huán)境污染和復合環(huán)境污染是一個相伴相生的過程，并且復合性是區(qū)域性復合環(huán)境污染的核心特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)區(qū)域性環(huán)境污染的關(guān)鍵所在?；诙唛g的上述關(guān)系，在對區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對策予以構(gòu)建的同時還必須緊緊圍繞復合環(huán)境污染予以制度設(shè)計，并且復合環(huán)境污染防治的法律對策應當是區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對策的進一步細化。

（三）區(qū)域性復合環(huán)境污染的成因

區(qū)域性復合環(huán)境污染是隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展逐漸形成并顯現(xiàn)出來的，其成因來源于很多方面。首先，我國在較長一段時間內(nèi)實行的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式為區(qū)域性復合環(huán)境污染的發(fā)生埋下了隱患。雖然我國在1995年制訂“九五規(guī)劃”時就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，然而這種轉(zhuǎn)變并不到位，甚至在2005年制訂“十一五規(guī)劃”時發(fā)現(xiàn)“十五規(guī)劃”期間經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變不但沒有進步，反而倒退了。[9]這種粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式使得以燃煤為代表的能源消耗量劇增，各種污染物的排放量也隨之增加。其次，部分環(huán)境要素自身具有流動性的特征。傳統(tǒng)的點源污染已經(jīng)不再局限于給較小地域范圍帶來污染，而是多種污染因子排放到生態(tài)環(huán)境后隨著流動的環(huán)境要素進入相鄰或更大區(qū)域并發(fā)生復雜作用，從而造成更大面積的污染。這種不遵循行政區(qū)劃界限的污染突破了我國當前環(huán)境監(jiān)管體制所能應對的監(jiān)管范圍。再次，我國區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的相關(guān)立法及實踐依舊存在諸多不足，不能適應新型環(huán)境污染所帶來的各種挑戰(zhàn)，從某種程度上為區(qū)域性復合環(huán)境污染的形成敞開了大門。

總之，筆者認為，區(qū)域性復合環(huán)境污染是為了對傳統(tǒng)環(huán)境污染進行再研究而在區(qū)域性環(huán)境污染概念的基礎(chǔ)上提出的更為精細化的概念，其具有區(qū)域性、復合性以及作用方式的復雜性和更大的危害性四大特征，這種新型環(huán)境污染主要是由落后的經(jīng)濟發(fā)展模式、環(huán)境要素的流動性、相關(guān)立法不健全等多種原因造成的。與之相適應，無論從污染面積、社會影響還是對污染防治的要求來看，區(qū)域性復合環(huán)境污染的危害都遠勝于一般的環(huán)境污染，因而研究其防治的法律對策也頗具緊迫性。

二、我國區(qū)域性復合環(huán)境污染防治

法律制度存在的不足

在保護環(huán)境的呼聲日益高漲的現(xiàn)代社會，我國已建立了防治環(huán)境污染的法律體系：在國家立法層面，我國既有作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》，又有《大氣污染防治法》《水污染防治法》等五部相關(guān)法律，還有《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等與環(huán)境保護相關(guān)的法律；在地方立法層面，各地也制定并出臺了一些污染防治條例，如《北京市大氣污染防治條例》《天津市大氣污染防治條例》等。然而，在對我國當前污染防治立法及其實踐予以重新審視后不難發(fā)現(xiàn)：區(qū)域性復合環(huán)境污染已經(jīng)對我國傳統(tǒng)污染防治法律對策提出了新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要源自區(qū)域性復合環(huán)境污染兼具區(qū)域性和復合性兩大特征，我國已有的污染防治法律對策尚不能很好地應對區(qū)域性環(huán)境污染，更不能以此來應對更為復雜的區(qū)域性復合環(huán)境污染。

（一）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制不健全

京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)均進行過有關(guān)灰霾污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的有益探索，《環(huán)境保護法》也對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制作出了規(guī)定，然而其制度構(gòu)建依然不夠完善。首先，區(qū)域性復合環(huán)境污染通常是跨行政區(qū)劃的。以京津冀霾污染為例，其關(guān)涉到三個省級行政單位，而三者之間并不存在隸屬關(guān)系。因此，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的關(guān)鍵是在各行政區(qū)劃間建立起一種長期、有效的協(xié)調(diào)機制。然而，我國《環(huán)境保護法》只有在規(guī)劃、監(jiān)測等幾個方面籠統(tǒng)地強調(diào)統(tǒng)一采取措施。具體到區(qū)域性復合環(huán)境污染的復合性，各行政區(qū)劃間對于可能產(chǎn)生交互作用的污染因子并沒有列出一個明確的污染源清單，并不知道哪種污染因子之間會產(chǎn)生反應、需要防治，在尚未摸清防治對象的情況下談區(qū)域性復合環(huán)境污染實際上等同于構(gòu)建“空中樓閣”。而我國《環(huán)境保護法》中恰恰缺乏有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制法律責任的規(guī)定。[10]該法第六章并未對有悖于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的有關(guān)部門的責任進行明確規(guī)定，各行政區(qū)劃之間本身就是平權(quán)型關(guān)系，其難免會出現(xiàn)協(xié)調(diào)不周的情況，這種情形下如果再沒有法律責任的約束，無疑會使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的實際運作效果大打折扣。其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的相關(guān)配套機制缺失。區(qū)域性復合環(huán)境污染涉及到不同行政區(qū)劃間多種污染因子的排放，為了防止這些污染因子跨區(qū)域發(fā)生作用，需要遏制某一區(qū)域內(nèi)某種污染因子的排放，有關(guān)污染因子排放種類及排放數(shù)量的限制必然需要各行政區(qū)劃間的相互協(xié)調(diào)，各方有所退讓。①然而正如有學者指出的那樣：“地球表層存在著明顯的地域差異，不同的地域，其人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的內(nèi)涵也不同?！盵11]即區(qū)域發(fā)展存在異質(zhì)性，因而各行政區(qū)劃間的協(xié)調(diào)過程實際上也是一個利益博弈的過程，在這個過程中，必然有一些地區(qū)要為解決區(qū)域性環(huán)境問題做出讓步。若不能建立起一種合理的補償機制，則一方面有違公平之法理，另一方面也難免使得區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的實施面臨重重阻力。

（二）區(qū)域性開發(fā)政策環(huán)評程序缺失

區(qū)域性復合環(huán)境污染本身就是跨行政區(qū)劃的大面積復雜環(huán)境污染。以灰霾污染為例，由于大氣本身具有很強的流動性，各行政區(qū)劃內(nèi)排放的污染物會跨區(qū)域運動并發(fā)生相互作用，因而也形成了“一霾俱霾、一損俱損”的連帶關(guān)系，且難以尋覓污染源頭。此外，區(qū)域內(nèi)的工業(yè)布局、污染物排放種類以及排污總量等因素對多種環(huán)境污染因子能否發(fā)揮復合作用以及發(fā)揮怎樣的復合作用都有影響。眾所周知，戰(zhàn)略通常表現(xiàn)為三種形式：政策、規(guī)劃和計劃。其中，政策無疑是層次最高、最具宏觀性的戰(zhàn)略。[12]區(qū)域性開發(fā)政策涉及的范圍十分廣泛，事項非常繁雜，如果僅對項目和規(guī)劃在較小范圍內(nèi)進行環(huán)境影響評價，則會疏漏其與鄰近區(qū)域內(nèi)的排放物通過作用產(chǎn)生環(huán)境污染的情況。因此，與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評相比，政策環(huán)評更符合新型環(huán)境污染區(qū)域性、復合性特征對法律制度的要求。然而，我國《環(huán)境影響評價法》將環(huán)境影響評價的對象限于規(guī)劃和建設(shè)項目，而未將政策列入其中。2014年我國新修訂的《環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定：“國務院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。從字面上看，該法條似乎彌補了我國《環(huán)境影響評價法》將政策環(huán)評排除在外的遺漏，然而，其僅要求政府“考慮”政策對環(huán)境的影響，這樣的表述不僅約束力不足，也很難與《環(huán)境影響評價法》準確銜接。從長遠來看，區(qū)域性開發(fā)政策的環(huán)評程序缺失很有可能為某一地區(qū)的區(qū)域性復合環(huán)境污染埋下隱患。

（三）環(huán)境監(jiān)測模式單一

區(qū)域性復合環(huán)境污染之復合性特征的具體表現(xiàn)就是其是由多種污染因子混合而成。以灰霾污染為例，其大致由二氧化硫、氮氧化合物以及可吸入顆粒物等污染因子構(gòu)成，這無疑對環(huán)境監(jiān)測提出了更高的要求。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定：對重點排污單位應當安裝使用污染物排放監(jiān)測設(shè)備，言外之意則是對非重點排污單位不做強制性要求。這種對排污單位區(qū)別對待的情況可能會造成一種環(huán)境監(jiān)測的窘境：區(qū)域性復合環(huán)境污染事件發(fā)生后卻尋覓不到污染的源頭。此外，復合環(huán)境污染具有作用方式的復雜性，其在大多數(shù)情況下就是由各種污染因子通過物理、化學等交互作用而轉(zhuǎn)化生成的二次污染。因此，必須建立對各種污染因子時空變化的動態(tài)監(jiān)測機制，以此來預防區(qū)域性復合環(huán)境污染的發(fā)生。一旦發(fā)生區(qū)域性復合環(huán)境污染也可以及時、準確地確定主控污染因子及污染源。然而，在我國有關(guān)區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的法律規(guī)范中并沒有針對其復合性特征構(gòu)建專門的動態(tài)監(jiān)測機制，依舊囿于對單一污染源進行監(jiān)測的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測模式。

（四）總量控制制度在防治復合環(huán)境污染中缺乏合理性

對于復合環(huán)境污染而言，污染因子的多樣性及作用方式的復雜性對總量控制制度提出了更高的要求，而相比之下我國的總量控制制度的適用范圍還較窄。例如：細顆粒物作為灰霾污染因子中的“主力軍”，其并沒有被我國現(xiàn)行法律明確納入到總量控制的范圍中去。[13]此外，細顆粒物，一方面由燃燒燃煤等人類活動直接生成，另一方面由硫和氮的氧化物等前體大氣污染因子通過化學反應轉(zhuǎn)化而成。如果僅以污染源為總量控制的統(tǒng)計對象，實際上也就是將二次污染物排除在總量控制制度的規(guī)制范圍之外，實踐中很可能使得治霾愿景化作泡影。目前，我國的環(huán)境污染正由單一污染向復合型污染過渡，且多種污染因子相互疊加的問題日益突出，特別是灰霾污染等重污染事件頻發(fā)，我國的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律中規(guī)定的總量控制制度已經(jīng)不能適應新形勢的需要。與之相對應的是，我國現(xiàn)行的適用于單一污染物的污染物排放標準實際上也疏漏了復合污染的情況：單一污染物達標排放并不能阻隔污染因子間通過相互作用造成的復合環(huán)境污染。

（五）區(qū)域性環(huán)境保護政府負責制不完善

我國《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定了政府負責制，以此來督促政府履行保護環(huán)境的義務、行使保護環(huán)境的職權(quán)。然而，由于法律條文簡單，很容易使政府在防治區(qū)域性復合環(huán)境污染的問題上產(chǎn)生僥幸心理。以什么樣的標準來衡量政府是否已對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，政府又該以什么樣的方式承擔責任，這些關(guān)鍵性問題都未在立法中得到明確的體現(xiàn)，過于原則性的規(guī)定使得政府負責制并沒有太多的可操作性。新型環(huán)境污染具有區(qū)域性、復合性的特征，若僅規(guī)定政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，則不免會出現(xiàn)以下問題：在某一政府管轄的行政區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生的污染因子隨著環(huán)境要素的流動進入了其他政府管轄的行政區(qū)劃內(nèi)并與該區(qū)域內(nèi)的污染因子發(fā)生作用產(chǎn)生了復合污染，在這種情況下究竟應該由哪個政府負責？又應該如何確定并分配各政府所要承擔責任的大?。咳魣允噩F(xiàn)行法中政府對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責的政府責任制則顯然有失公允。當前，我國環(huán)境監(jiān)管體制的分割性使得地方政府過度依賴于中央政府和上級政府，地方政府之間缺少橫向互動。在地方政府層次上，環(huán)境規(guī)制的外部性既表現(xiàn)為不同利益群體之間的財富轉(zhuǎn)移，還體現(xiàn)在環(huán)境政策效應的溢出上，例如：對于鄰近地區(qū)和本地代際的區(qū)域環(huán)境污染治理成本的溢出。[14]因而現(xiàn)行的政府責任制已經(jīng)不適應區(qū)域性復合環(huán)境污染對其提出的更高要求。

總之，以區(qū)域性復合環(huán)境污染的特征為線索來檢視我國當前有關(guān)區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的立法與實踐不難發(fā)現(xiàn)：在宏觀上，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制并不健全；在微觀上，環(huán)境影響評價法律制度、環(huán)境監(jiān)測法律制度及總量控制法律制度等依舊偏重于對傳統(tǒng)的環(huán)境污染進行規(guī)制，遠不符合新型環(huán)境污染對法律制度提出的更高要求。同時，區(qū)域性復合環(huán)境污染的防治主體也存在某種程度上的缺失。需要說明的是，我國區(qū)域性復合環(huán)境污染對傳統(tǒng)污染防治對策帶來的新挑戰(zhàn)并不單純具有區(qū)域性或復合性特征，這種挑戰(zhàn)既來自區(qū)域性又來自復合性。具體來說，在區(qū)域性環(huán)境污染概念基礎(chǔ)上提出的復合環(huán)境污染對傳統(tǒng)的應對區(qū)域性復合環(huán)境污染的防治法律對策提出了更為精細化、確定化的要求。

三、國外區(qū)域性復合環(huán)境污染

防治的法律制度借鑒

1952年“倫敦煙霧事件”發(fā)生后，英國相繼頒布了《倫敦城法案》以及世界上第一部《清潔空氣法》。[15]1952年、1955年洛杉磯均發(fā)生了嚴重的光化學煙霧事件，美國先后出臺了《空氣污染控制法》《清潔空氣法》《空氣質(zhì)量控制法》。[16]1961年日本發(fā)生了震驚世界的四日市哮喘事件，其后則出臺了《公害對策基本法》《大氣污染防治法》。[17]可見，在面臨嚴重的區(qū)域性復合環(huán)境污染時，各國大都出臺了相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)制。研究國外有關(guān)區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的立法經(jīng)驗并予以借鑒，可以彌補我國在區(qū)域性復合環(huán)境污染立法及實踐中存在的不足。

（一）具有可操作性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

美國、英國等發(fā)達國家對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制已有長期的探索，并將其廣泛應用于治理灰霾污染、臭氧污染、河流污染等區(qū)域性復合環(huán)境污染，現(xiàn)已取得了一些成功的經(jīng)驗?？疾烀绹葒谊P(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的經(jīng)驗，大致可以總結(jié)為三個方面：首先，建立了強有力的區(qū)域管理機構(gòu)，并賦予其廣泛、有效的職權(quán)。如美國在治理田納西河流域時成立了田納西流域管理局，這是一個對整個流域的生態(tài)環(huán)境承擔綜合規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護的多功能機構(gòu)。[18]其次，確立了明確、合理的防治目標，使之具有可操作性。如美國在《清潔空氣法》中明確開列了189個有害空氣污染物的清單，并要求國家環(huán)境保護署必須自法案頒布實施之日起10年內(nèi)為這些污染物建立“最大可行控制技術(shù)”標準。再次，科學地劃分了污染區(qū)域，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的建立提供了基本框架。如美國為了治理東北部地區(qū)的臭氧區(qū)域污染問題，通過對《清潔空氣法》的修正劃分了臭氧傳輸區(qū)域，以此來明確區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的協(xié)調(diào)范圍。[19]

我國應借鑒國外有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的成熟經(jīng)驗，科學劃分防治區(qū)域，設(shè)立防治區(qū)域內(nèi)的常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定污染物清單。首先，從范圍上講，區(qū)域性復合環(huán)境污染涉及的行政區(qū)域數(shù)量較多；從源頭上講，各行政區(qū)劃內(nèi)的多種污染因子跨界發(fā)生作用。因此，必須將發(fā)生區(qū)域性復合環(huán)境污染的各行政區(qū)劃視為一個防治共同體，將其作為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制合作的基礎(chǔ)。其次，在劃分防治區(qū)域的基礎(chǔ)上設(shè)立跨行政區(qū)劃的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，以此來消除各行政區(qū)劃間因平等關(guān)系而無法協(xié)同的尷尬，從而要求各行政區(qū)域盡可能地采取措施治理污染、加強分區(qū)管理。再次，必須明確區(qū)域性復合環(huán)境污染防治對策的適用對象，即必須明確防治什么。各行政區(qū)劃不但要開列出區(qū)域內(nèi)排放的各類污染物清單，還要列明污染物之間通過作用可能發(fā)生復合污染的污染物清單。以霾污染為例，可將京津冀地區(qū)劃為一個防治共同體，設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過監(jiān)測、實驗、調(diào)查等確定各行政區(qū)劃內(nèi)的污染物清單，并著重對可能發(fā)生相互作用的污染物進行更為嚴密的管控，預防復合環(huán)境污染的發(fā)生。此外，相關(guān)立法還應該明確政府在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制運作過程中所要承擔的責任，使其有足夠的動力與相關(guān)政府間進行溝通和協(xié)調(diào)，避免聯(lián)防聯(lián)控機制成為一紙空文。

（二）科學、合理的城市規(guī)劃制度

我國區(qū)域性復合環(huán)境污染是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中形成的新型環(huán)境污染，與城市規(guī)模的迅速擴大和不合理的城市布局相關(guān)。從國外經(jīng)驗來看，科學、合理的城市規(guī)劃制度可以減輕甚至避免環(huán)境污染等諸多弊端。在美國，紐約是重要的經(jīng)濟中心，然而卻不是紐約州的首府；相比之下，華盛頓特區(qū)作為美國的政治中心，卻是一個人口不到20萬的小城市，也不具有獨立的經(jīng)濟功能。同樣，加拿大的首都渥太華也是一個人口不多的小城市。[20]各城市明確的功能和分工避免了城市規(guī)模的盲目擴張和企業(yè)、人口的大量集聚，從而也分化了環(huán)境風險。特別是對于復合環(huán)境污染而言，科學、合理的城市規(guī)劃制度有利于減少一定區(qū)域內(nèi)污染因子的排放，也便于污染因子的擴散、稀釋，因而對于各種污染因子通過互相作用而生成二次污染物也能起到良好的阻隔作用。與此同時，歐美國家也十分重視城市內(nèi)部規(guī)劃，對建筑布局、道路交通等都有比較詳細的設(shè)計。例如：英國政府已計劃在倫敦建設(shè)12條自行車高速公路，全國范圍內(nèi)設(shè)立1000英里長的自行車線路網(wǎng)，以此來鼓勵自行車的使用，從而減少汽車尾氣排放。[21]

我國應借鑒國外的城市規(guī)劃制度，明確各城市的功能定位。特別是在區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的重點區(qū)域，科學、合理的城市規(guī)劃更能彰顯其價值。例如：在當前備受關(guān)注的“京津冀一體化”命題中，必然涉及灰霾污染的聯(lián)合防治問題，這就需要明確京津冀三個行政單位之間的主要功能。北京作為我國的首都，應逐漸去除其非政治功能，從而減輕眾多人口、企業(yè)給整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境帶來的壓力。在城市內(nèi)部應科學、合理地規(guī)劃道路等基礎(chǔ)設(shè)施，例如：可以借鑒路面低于道路兩側(cè)的方法來減少污染物擴散到道路周圍，以集中治理這種方式來減少復合污染因子向更多區(qū)域擴散。[22]

（三）成熟的生態(tài)補償制度

在區(qū)域性復合環(huán)境污染防治過程中，為了平衡區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)間的利益，減少不必要的紛爭，需要建立生態(tài)補償制度。國內(nèi)所稱的生態(tài)補償制度在國外被稱為生態(tài)系統(tǒng)服務付費，其理論依據(jù)主要有保羅·霍肯等人提出的自然資本理論、馬歇爾等人提出的外部性理論以及公共物品理論。[23]自20世紀80年代起，國外進行了大量的有關(guān)生態(tài)補償制度的實踐，例如：日本和哥斯達黎加為了涵養(yǎng)水源、保持水土而開展了以流域為尺度的下游對上游的生態(tài)補償，瑞士為了保護特殊景觀開展了以區(qū)域為尺度的區(qū)域間的生態(tài)補償。[24]經(jīng)過一系列的實踐，國外在資金來源、項目中介、付費的具體形式以及補償標準等方面均積累了很多寶貴經(jīng)驗。在國外的生態(tài)補償項目中，資金來源大致分為兩類：一類是生態(tài)受益者支付，另一類是政府支付。現(xiàn)金是最常見的付費形式，技術(shù)支持和實物補償（如提供植樹造林所需的種苗）通常作為補充。此外，雙方往往通過中介來降低交易成本。[25]

我國在防治區(qū)域性復合環(huán)境污染的同時也要注意對生態(tài)補償制度的合理使用，協(xié)調(diào)好各行政區(qū)劃間因限制可能發(fā)生相互作用的各類污染物排放而形成的利益關(guān)系，并借鑒國外先進經(jīng)驗來細化生態(tài)補償制度的相關(guān)規(guī)則。具體到區(qū)域性復合環(huán)境污染領(lǐng)域，區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)應根據(jù)各行政區(qū)劃減排的污染物數(shù)量來確定補償區(qū)域與被補償區(qū)域以及補償?shù)臉藴?。在此基礎(chǔ)上可以通過設(shè)置項目中介的方式來完成補償運作。此外，“發(fā)展中國家的環(huán)境問題，大半是由于發(fā)展不足造成的”，[26]所以，應格外注重通過生態(tài)補償制度解決被補償?shù)貐^(qū)的發(fā)展問題，使其在經(jīng)濟上擺脫貧困，從而減少對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的威脅。

（四）健全的公共補償制度

對于區(qū)域性復合環(huán)境污染而言，基于其危害面積的廣泛性和污染因子的多重性，特別是相互作用機制的復雜性，往往很難找到明確、特定的環(huán)境侵害者，所以污染受害者很難通過普通的民事侵權(quán)獲得救濟。歐洲一些發(fā)達國家多采用環(huán)境損害公共補償基金的方式來對無法判斷具體環(huán)境侵害者的環(huán)境污染給予受害人補償。例如：荷蘭于1972年創(chuàng)設(shè)了“空氣污染損害基金”，法國于1973年創(chuàng)設(shè)了“噪音污染損害基金”，當無法查明污染者時便使用基金予以賠償。[27]

我國應該借鑒歐洲國家的公共補償制度，對區(qū)域性復合環(huán)境污染的受害者進行兜底性的救濟。例如：灰霾污染的成份十分復雜，雖然一般認為氣溶膠污染是形成灰霾污染的主因，但我國不同區(qū)域的氣溶膠化學組成是有區(qū)別的，[28]很難判定污染因子的來源。復合環(huán)境污染的生態(tài)毒理效應十分復雜，在生物體內(nèi)，有時發(fā)生的交互作用不僅局限于污染物與污染物之間，還涉及到污染物與生物體本身固有的組分之間的交互作用，使得不同生物種類面臨同一類型的復合污染脅迫，產(chǎn)生不同的生態(tài)毒理效應，甚至同一生物種對同一類型的復合污染脅迫也會產(chǎn)生不同的生態(tài)毒理效應。[29]因而很難在環(huán)境侵權(quán)中進行因果關(guān)系判斷?；凇坝袚p害必有救濟”的一般法理，我國應針對區(qū)域性復合環(huán)境污染設(shè)立損害救濟基金，以此來維護公眾在社會發(fā)展中所應有的正當權(quán)益。

總之，國外對于區(qū)域性復合環(huán)境污染防治法律對策的研究較早，也進行了一系列的制度實踐，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制、城市規(guī)劃制度、生態(tài)補償制度以及公共補償制度等方面積累了很多經(jīng)驗，為我國提供了諸多借鑒。我國應該吸收其先進的、成功的經(jīng)驗，完善相關(guān)法律，從而推動防治區(qū)域性復合環(huán)境污染工作的順利開展。

四、我國區(qū)域性復合環(huán)境污染

防治法律制度的完善

區(qū)域性、復合性是區(qū)域性復合環(huán)境污染區(qū)別于傳統(tǒng)污染的重要標志，也是法律防治的重點和難點所在。因此，防治新型環(huán)境污染的法律應格外注重其區(qū)域性、復合性的特點，唯有如此才能切實增強其針對性和實效性。在對國外有關(guān)區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的法律經(jīng)驗予以借鑒的同時，我們亦應該對我國已有的法律制度進行完善和適度創(chuàng)新，從而真正構(gòu)建起區(qū)域性復合環(huán)境污染的防治法網(wǎng)。

需要說明的是，筆者所談及的復合環(huán)境污染本身就是一種區(qū)域性環(huán)境污染，有關(guān)復合環(huán)境污染的防治對策研究須建立在區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對策的基礎(chǔ)之上，是區(qū)域性環(huán)境污染防治對策的具體化。因而區(qū)域性復合環(huán)境污染防治法律對策的構(gòu)建應堅持兼顧環(huán)境整體性與污染因子多樣性的原則和靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合原則。具體說來，一方面，通過健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制等宏觀制度來適應環(huán)境的整體性；另一方面，通過建立污染物清單等微觀制度來應對污染因子的多樣性。既通過靜態(tài)的環(huán)境質(zhì)量標準等制度來衡量區(qū)域性復合環(huán)境污染的狀況，又通過動態(tài)的環(huán)境監(jiān)測等制度來預防區(qū)域性復合環(huán)境污染的發(fā)生。

（一）完善區(qū)域性復合環(huán)境污染監(jiān)測制度

區(qū)域性復合環(huán)境污染是由多種污染因子混合而成的跨區(qū)域環(huán)境污染，污染源分布廣泛、污染因子多樣，并且各種污染因子之間的作用方式十分復雜。因而有必要建立更加完備、科學的環(huán)境監(jiān)測制度和更加透明、及時的環(huán)境信息公開制度。對于區(qū)域性復合環(huán)境污染來說，全面掌握前體污染物的排放狀況是預防區(qū)域性復合環(huán)境污染的重要條件。這里的“全面性”，一是指對區(qū)域內(nèi)的所有污染源進行無死角的全面監(jiān)測；二是指對所有的污染因子進行無遺漏的全面監(jiān)測。在強制區(qū)域內(nèi)，不僅重點排污單位要安裝使用污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，而且應要求全部排污單位都要逐步安裝使用污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，并與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，準確掌握企業(yè)的排污信息，這樣，既可以為預測區(qū)域性復合環(huán)境污染的發(fā)生提供詳實、可靠的信息，也可以為分析其成因提供參考資料。此外，為監(jiān)測復合環(huán)境污染中多種污染因子相互作用而轉(zhuǎn)化成二次污染物，應該建立一種動態(tài)監(jiān)測機制，突破傳統(tǒng)的對單一污染源的靜態(tài)監(jiān)測，實時追蹤、監(jiān)測各種污染因子的時空變化。因而需要在運用傳統(tǒng)監(jiān)測方式的同時注重采用生物監(jiān)測、遙感監(jiān)測等多種監(jiān)測手段，科學追蹤各類污染因子發(fā)生相互作用的情況，為實時監(jiān)測區(qū)域性復合環(huán)境污染提供工具上的支持。

（二）建立精細化的流量管控制度

處理具有復合性特征的區(qū)域性復合環(huán)境污染是解決這類新型環(huán)境污染問題的關(guān)鍵，因而在環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)上需要構(gòu)建更加精細化的管理制度。根據(jù)生態(tài)基本規(guī)律中的負載有額定律，環(huán)境所能承納的污染物總量是限于一定數(shù)額范圍之內(nèi)的，超越了這個數(shù)額生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就可能會被污染。[30]因而一定時期內(nèi)污染物的排放總量不得大于該時期內(nèi)的環(huán)境容量，不能超過其自凈能力，這也是總量控制制度最基本的內(nèi)核。然而，總量控制制度往往以年度為單位，時效性不強。各地區(qū)、各企業(yè)在符合年度排污總量的前提下，對每日、每月的排污量可以自由安排。若某一時段內(nèi)各地區(qū)、各企業(yè)都不約而同地大量排污，則難免造成環(huán)境污染。因而在總量控制制度的基礎(chǔ)上必須引入更加精細化、時效性更強的流量管控制度，即對每一地理單元、每一時間點的排污速率進行管控，以此來保證環(huán)境質(zhì)量。“如果用數(shù)學來闡述，流量是總量對時間變量的一階導數(shù)，總量是流量的積分，流量又是總量的微分，就是具體地點一段時間內(nèi)的容量”。[31]流量管控制度的適用對象不僅包括主要污染物，還應擴展至所有污染物，在動態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上使某一具體時間、地域內(nèi)各種污染因子在達標排放的同時保持合理的數(shù)量及比例，防止其通過復合作用生成二次污染物。最終以精細化的管理制度協(xié)調(diào)好區(qū)域間的污染物排放，降低不同污染因子之間發(fā)生作用的幾率。與之相適應的是以環(huán)境質(zhì)量目標作為防治區(qū)域性復合環(huán)境污染所直接關(guān)注的對象，由傳統(tǒng)的污染物排放標準轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量標準來評價企業(yè)排污行為及政府管控行為。

（三）在立法中突出科技的作用

在預防區(qū)域性復合環(huán)境污染方面，無論是構(gòu)建完善的環(huán)境監(jiān)測制度抑或是建立更加精細化的流量管控制度，都需要先進的科學技術(shù)作支撐，特別是需要“大數(shù)據(jù)”的支持。在國家大力倡導制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的宏觀背景下，應將以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維為主要標志的產(chǎn)業(yè)變革引入到區(qū)域性復合環(huán)境污染的防治過程中?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的本質(zhì)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的在線化、數(shù)據(jù)化，以此為標本將環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境預警、流量管控等信息及時遷移到互聯(lián)網(wǎng)上，從而實現(xiàn)其“在線化”，形成“活的”數(shù)據(jù)，保證能夠隨時被調(diào)用和挖掘。[32]這樣，不僅有利于環(huán)境保護職能部門準確掌握區(qū)域內(nèi)多種污染因子的實時信息，也能使復雜的區(qū)域性復合環(huán)境污染模型化、簡單化。國家應對新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)在資金、政策等方面給予支持，以此來推動區(qū)域性復合環(huán)境污染走向市場化、科技化。在推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，政府自身也應該加大對防治區(qū)域性復合環(huán)境污染的基礎(chǔ)科學研究的力度，建設(shè)更多的重點實驗室，為環(huán)境管理與決策提供技術(shù)支撐。這也與國際上在探討區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的國家保障責任時所持有的態(tài)度相一致。例如：美國政府通過的《清潔空氣法》時就明確要求聯(lián)邦政府積極開展各項大氣污染防治的科學研究。[33]

（四）健全區(qū)域性復合環(huán)境污染防治的政府負責制

政府是環(huán)境保護領(lǐng)域多元共治中的重要力量，在環(huán)境執(zhí)法方面擁有責令改正、罰款等多項職權(quán)，根據(jù)行政法學中的權(quán)責統(tǒng)一原則，政府也必將承擔更多的責任。在構(gòu)建起常設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的前提下，在防治區(qū)域性復合環(huán)境污染時，地方政府不僅要對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責，同時也要對其所轄區(qū)域內(nèi)的污染源造成的其它地區(qū)的環(huán)境污染負責。特別是大氣、流水等具有流動性特征的環(huán)境要素，其構(gòu)成了一個不可分割的生態(tài)環(huán)境整體，某一行政區(qū)劃內(nèi)排放的污染因子往往會與其他行政區(qū)域內(nèi)排放的污染因子相互作用而產(chǎn)生復合環(huán)境污染，影響到周圍其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，因而應該在各個政府之間建立一種連帶責任機制，以此來督促政府協(xié)同防治區(qū)域性復合環(huán)境污染。在認定政府是否要對非所轄區(qū)域的環(huán)境污染負責時，應將是否超越了總量控制制度所應控制的污染物排放總量以及是否達到了政府所制定的環(huán)境保護目標作為評價標準。此外，細化政府負責制的重要機制亦在于完善環(huán)境保護考核評價制度，明確并提高環(huán)境保護考核評價在政府負責人的政績考核中所占的比重，以此來促使政府處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，避免環(huán)境保護考核評價制度的無價值化。為了防止政府在環(huán)境保護方面的懈怠和短視，避免發(fā)生“政治公地悲劇”，[34]應該建立一種長期的追責機制，即離任后也要對其在任期間內(nèi)所做的有關(guān)環(huán)境保護決策、規(guī)劃等負責。此外，政府應主導構(gòu)建網(wǎng)絡治理模式，以此來適應區(qū)域性復合環(huán)境污染對公眾參與的需求。逐漸確立各種信息強制披露機制、公眾參與機制、政策評估機制，打造政府縱向政策反饋和橫向合作交流的平臺、政府與企業(yè)的治理技術(shù)交流平臺、政府與公眾或NGO的平等對話平臺，使全社會產(chǎn)生良性互動。[35]

總之，防治區(qū)域性復合環(huán)境污染，應以其區(qū)域性、復合性及作用方式的復雜性為突破點，綜合采取各種法律對策。一方面，對我國已有的相關(guān)法律制度進行細化和完善；另一方面，應引入新的防治對策，特別是科學化、精細化防治是當前防治區(qū)域性復合環(huán)境污染的必經(jīng)之路。因而我國相關(guān)立法應對此及時做出回應，在以科技手段完善環(huán)境監(jiān)測制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建起流量管控制度，并通過落實政府負責制及公眾參與機制來推動各種制度的實施。

五、結(jié)語

區(qū)域性復合環(huán)境污染是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進而出現(xiàn)的一種新型環(huán)境污染，其所具有的區(qū)域性、復合性及作用方式的復雜性特征對傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法律制度提出了新的挑戰(zhàn)。“十八大報告中設(shè)單篇、用7個自然段、1361個字論述生態(tài)文明”。[36]可見，生態(tài)環(huán)境保護在中華民族偉大復興歷程中具有重要的地位。而區(qū)域性復合環(huán)境污染已經(jīng)成為我國當前建設(shè)生態(tài)文明的障礙。因此，在對我國現(xiàn)有法律制度進行細化的同時也要注意引入新的法律制度，以開放的視野學習國外在區(qū)域性復合環(huán)境污染防治方面的相關(guān)經(jīng)驗。唯有如此，才能構(gòu)建起嚴密的法律制度體系，為依法防治區(qū)域性復合環(huán)境污染提供有力的法律支撐。

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（責任編輯：徐 虹）