王京歌 鄒雄

摘 要：本文認(rèn)為，目前我國關(guān)于土壤污染防治方面的法律制度仍存在諸多不足，導(dǎo)致具體實(shí)踐中對相關(guān)問題的處理無法可依，嚴(yán)重影響了我國土壤環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。因此，應(yīng)借鑒國外成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，制定專門的土壤污染防治法，完善現(xiàn)有的監(jiān)督管理制度，建立土壤污染防治修復(fù)基金制度，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制和公眾參與機(jī)制，以加大土壤污染防治的力度。

關(guān) 鍵 詞：土壤污染防治；修復(fù)基金；責(zé)任追究機(jī)制；公眾參與機(jī)制

中圖分類號：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0091-12

收稿日期：2016-02-26

作者簡介：王京歌（1979—），女，河南禹州人，福州大學(xué)2015級環(huán)境資源保護(hù)法專業(yè)博士研究生，河南大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)；鄒雄（1963—），男，福建福州人，福州大學(xué)法學(xué)院教授，院長，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，民法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系福建省2012年社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國環(huán)境保護(hù)法律體系重構(gòu)研究——以環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)為視角”項(xiàng)目編號：2012-A010；河南省教育廳2015年人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“美國濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對我國濕地法律保護(hù)的啟示”項(xiàng)目編號：2015-QN003。

土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，但近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的迅速發(fā)展，土壤污染問題已經(jīng)成為我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。據(jù)環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)80年代末期，我國土壤污染面積只有600多萬公頃，但到2012年已經(jīng)超過1000萬公頃，并且土壤污染類型呈多樣化，其中重金屬污染尤為嚴(yán)重。2013年12月30日，第二次全國土地調(diào)查公報(bào)稱，我國農(nóng)村約有5000萬畝土地受到中、重度污染，城市土地受到污染的數(shù)量也較大。據(jù)估計(jì)，全國每年因?yàn)橥恋匚廴緦?dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)幾百億元。[1]2014年4月17日，環(huán)境保護(hù)部和國土資源部公開發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：我國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微污染點(diǎn)位占比11.2%，輕度污染點(diǎn)位占比2.3%，中度污染點(diǎn)位占比1.5%，重度污染點(diǎn)位占比1.1%。從土地利用類型分析，耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%；污染類型主要以無機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重小，無機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%。在城市，土壤污染問題同樣不容樂觀，工廠搬遷后遺留的“毒地”像一顆顆毒瘤侵蝕著城市土壤的“健康”。如2004年，北京市宋家莊地鐵工程建筑工地發(fā)生土壤污染事件，3名地鐵施工人員在探井時(shí)中毒，事后查明其原因是施工地點(diǎn)為一家農(nóng)藥廠的舊址，因土壤里的廢氣未處理導(dǎo)致工人中毒。2006年7月，蘇州市南環(huán)路某化工企業(yè)搬遷后，6名筑路工人在作業(yè)時(shí)中毒昏迷。2007年春節(jié)前，武漢赫山工人中毒事件沖淡了節(jié)日的氣氛，經(jīng)查該地原屬武漢市農(nóng)藥廠。2012年，在位于北京市東五環(huán)外朝陽區(qū)管莊鄉(xiāng)的“康泉新城”二期工程的工地土壤樣本中，共檢測出超標(biāo)污染物19種，其中最高超標(biāo)數(shù)值甚至超過國家標(biāo)準(zhǔn)一千倍還要多。[2]2013年，環(huán)保部公開承諾，打好大氣、水、土壤污染防治的三大戰(zhàn)役，向“土壤污染宣戰(zhàn)”。

一、我國現(xiàn)行土壤污染防治

立法概況

我國現(xiàn)行法律體系中涉及土壤污染防治方面的法律規(guī)定呈“金字塔”型排列。《憲法》中涉及土壤污染防治的規(guī)定高居塔尖的位置，是下位法的立法依據(jù)。塔尖之下是《環(huán)境保護(hù)法》和各單行法，其從不同方面對土壤污染防治問題作出了相關(guān)規(guī)定。第三四層則是數(shù)量龐大的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章，特別是地方性法規(guī)在目前我國《土壤污染防治法》缺失的情況下進(jìn)行了有益的立法嘗試，為上位法的制定和有效實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（一）我國《憲法》關(guān)于土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定

我國《憲法》雖然沒有明確規(guī)定土壤污染防治的條款，但其第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡谑畻l規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！钡诙鶙l規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！鄙鲜鰲l款表明國家非常重視土地資源問題，也為土壤污染防治下位法的立法和執(zhí)法提供了依據(jù)。但不可否認(rèn)的是，《憲法》雖然將保護(hù)環(huán)境納入了國家的基本國策，并宣示性地要求對環(huán)境、自然資源等進(jìn)行保護(hù)，但其“生態(tài)化”進(jìn)程卻過于遲緩。環(huán)保學(xué)者們一方面為生態(tài)文明寫入黨的十八大報(bào)告、寫入黨章而歡欣鼓舞，另一方面也因生態(tài)文明未能入憲而無法統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)環(huán)境立法體系而扼腕嘆息。在“十面霾伏”“赤潮泛濫”“毒地”頻現(xiàn)等環(huán)境污染問題步步緊逼的情況下，生態(tài)文明入憲勢在必行。

（二）法律層面關(guān)于土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定

截至目前，我國尚無針對土壤污染防治的專門立法，土壤污染防治方面的相關(guān)法律法規(guī)也較分散、不系統(tǒng)。在法律層面，除了作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法《環(huán)境保護(hù)法》外，現(xiàn)行有關(guān)土壤問題的法律主要分為兩大類：一是關(guān)于土壤保護(hù)方面的法律，二是關(guān)于土壤污染防治方面的法律。關(guān)于土壤保護(hù)方面主要有：《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《水土保持法》及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等。這些法律主要是從保護(hù)農(nóng)業(yè)用地安全方面對土地資源進(jìn)行保護(hù)，考慮的是土地資源的財(cái)產(chǎn)屬性，注重的是土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，沒有涵蓋土地的生態(tài)功能。關(guān)于土壤污染防治方面：由于環(huán)境因素的流動(dòng)性和復(fù)雜性，經(jīng)過多重的物理、化學(xué)反應(yīng)，一切污染物最終都要“落葉歸根”沉積于土地，最終造成土壤污染。1987-2004年，我國相繼出臺(tái)了一系列的環(huán)境污染防治法，盡管這些法律不是專門針對土壤污染防治的立法，但在《土壤污染防治法》缺位的情況下，不失為與土壤污染防治有關(guān)的法律規(guī)范。諸如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《放射性污染防治法》等。雖然有上述諸多法律的規(guī)制，但現(xiàn)實(shí)是我國的土壤污染問題仍日趨嚴(yán)重，究其原因是現(xiàn)有法律只是從側(cè)面對土壤污染防治問題有所涉及，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定。因此，出臺(tái)專門的土壤污染防治法的呼聲越來越高。目前立法者已經(jīng)意識到這一點(diǎn)，如2014年4月頒布的新《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)……縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。”第四十二條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任”。第四十九條規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染……縣級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作?！钡谖迨畻l規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。”這些規(guī)定充分體現(xiàn)了立法者對土壤環(huán)境問題的高度重視，為制定土壤污染防治法奠定了基礎(chǔ)。

（三）其他關(guān)于土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定

鑒于土壤污染問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，全國各地都認(rèn)識到了用法律手段防治土壤污染的重要性，并且許多地方已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試。①據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各地方人大和政府已經(jīng)制定地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章約1600余件，主要涉及防治農(nóng)業(yè)污染和固體廢物污染土壤方面。[3]如《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第十五條規(guī)定：“用作肥料或者土壤改良劑的污泥、城鎮(zhèn)垃圾，必須符合國家有關(guān)控制標(biāo)準(zhǔn)?！钡谑鶙l規(guī)定：“向農(nóng)田、農(nóng)業(yè)灌溉渠道和養(yǎng)殖區(qū)域排放工業(yè)、生活污廢水的，必須做到達(dá)標(biāo)排放。禁止向農(nóng)田灌溉和養(yǎng)殖的水體傾倒垃圾、廢渣、油類、有毒廢液、含病原體廢水，以及在農(nóng)田灌溉和養(yǎng)殖的水體中浸泡或者清洗裝儲(chǔ)油類、有毒、有害污染物的器具、包裝物?！钡谑邨l規(guī)定：“禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)堆放固體廢棄物。在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)使用不易降解的農(nóng)用薄膜，必須及時(shí)清除、回收殘膜。”此外，從第十屆全國人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要“開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”開始，全國性的土地污染防治工作全面展開。十二五期間，在向環(huán)境污染宣戰(zhàn)的“三大戰(zhàn)役”中，隨著水、大氣方面都已頒布了明確的“作戰(zhàn)方略”，土壤污染治理愈發(fā)受到關(guān)注，繼“大氣十條”“水十條”相繼發(fā)布后，被稱為“土十條”的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確提出：“土壤污染防治要以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康為出發(fā)點(diǎn)，以保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持源頭嚴(yán)控，實(shí)行分級分類管理，強(qiáng)化科技支撐，發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)公眾參與?！薄巴潦畻l”的目標(biāo)是“到2020年，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，土壤污染惡化趨勢得到遏制，部分地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量得到改善，全國土壤環(huán)境狀況穩(wěn)中向好。”

二、我國現(xiàn)行土壤污染防治

法律制度效果評析

通過梳理現(xiàn)行土壤污染防治方面的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，盡管相關(guān)法律法規(guī)不少，但其更多地是從經(jīng)濟(jì)利用、土地利用、土地管理、土地規(guī)劃甚至土地權(quán)屬等方面對土壤問題進(jìn)行“影射”性的保護(hù)，國家的立法理念還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是單純地將土壤視為一種經(jīng)濟(jì)資源，沒有將其作為一個(gè)獨(dú)立的整體環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)。個(gè)別條款雖涉及了土壤環(huán)境功能，但也只是點(diǎn)源上的治理保護(hù)，對大面積的土壤質(zhì)量下降問題仍無能為力。

（一）立法目的模糊導(dǎo)致法律制度系統(tǒng)性不強(qiáng)

立法目的是指立法的思想或觀念的出發(fā)點(diǎn)。環(huán)境法的立法目的是環(huán)境法學(xué)的核心范疇，是指在將環(huán)境法確認(rèn)為一國法律體系中獨(dú)立的部門法時(shí)所希望達(dá)到的目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果。[4]縱觀我國現(xiàn)行土壤污染防治的相關(guān)法律法規(guī)，均是因其立法理念不清或立法目的模糊而導(dǎo)致實(shí)踐執(zhí)法活動(dòng)難以把握。如我國《土地管理法》第一條明確規(guī)定了該法的立法目的是：“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！庇纱丝芍锻恋毓芾矸ā返牧⒎康氖菫榱思訌?qiáng)土地管理和有效利用土地，重點(diǎn)是解決土地規(guī)劃及土地權(quán)屬問題，土壤污染防治并非其立法目的。再如我國《農(nóng)業(yè)法》第一條：“為了鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法權(quán)益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，制定本法?！笨梢姡寥辣Ｗo(hù)是手段而非目的，土壤保護(hù)是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)其實(shí)踐效果便可想而知。筆者認(rèn)為，土壤污染防治的立法目的應(yīng)當(dāng)是保障土壤環(huán)境因素生態(tài)功能的發(fā)揮，而不應(yīng)是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但從上述兩部法律的立法目的可以看出其所看重的是土壤的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在當(dāng)前專門性的土壤污染防治法缺失的情況下，其部分條款涉及到土壤資源問題，可以權(quán)宜作為土壤污染防治的法律依據(jù)，但其骨子里流淌的依然是物權(quán)、管理權(quán)的血液，其所看重的是土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因而從嚴(yán)格意義上說，不能將其作為土壤污染防治的法律淵源。一斑可窺全豹，當(dāng)前我國的土壤污染防治立法未能真正著眼于環(huán)境要素污染防治的實(shí)質(zhì)——生態(tài)功能的價(jià)值。

不可否認(rèn)，任何認(rèn)識都是在不斷試錯(cuò)的過程中漸進(jìn)發(fā)展的。一系列環(huán)境問題的出現(xiàn)迫使人們重新思考和定位自然資源的價(jià)值，在自然資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的考量中，無論是絕對的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，都容易走向極端。也正因如此，半理念、半理想、半規(guī)范、半信仰、半口號的可持續(xù)發(fā)展才大行其道。但究其實(shí)質(zhì)，其仍然未對環(huán)境與發(fā)展孰輕孰重進(jìn)行權(quán)衡，因此可持續(xù)發(fā)展也只是一個(gè)過渡。[5]在不斷的實(shí)踐試錯(cuò)過程中，生態(tài)價(jià)值逐漸成為環(huán)境保護(hù)的主旋律，這一點(diǎn)上，新《環(huán)境保護(hù)法》體現(xiàn)得較好。新《環(huán)境保護(hù)法》第一條開宗明義：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！睂W(xué)者們也認(rèn)為，“這一修改取得了顯著進(jìn)步，因?yàn)?，該表述基本揭示了《環(huán)境保護(hù)法》的應(yīng)然立法目的，盡管尚缺精準(zhǔn)和簡練?！盵6]

（二）形式上的缺陷導(dǎo)致立法有量無質(zhì)

⒈環(huán)境基本法地位尷尬，無法統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)環(huán)境立法體系。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。在部門法體系中，基本法律統(tǒng)領(lǐng)本部門的其他一般法律、法規(guī)，承上啟下形成一個(gè)完整的體系?，F(xiàn)實(shí)情況是，《環(huán)境保護(hù)法》是由全國人大常委會(huì)通過的，依此推斷其不屬于我國基本法的范疇，在法的效力等級上與其他由全國人大常委會(huì)通過的環(huán)境單行法并無太大差異，即《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等各單行法在法的效力位階上是平等的，如此，《環(huán)境保護(hù)法》在整個(gè)環(huán)保法體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用就顯得“底氣不足”，難以發(fā)揮承上啟下的作用，也導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境法立法體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)零亂。

⒉土壤污染防治專門立法欠缺。目前，我國仍缺乏一部專門防治土壤污染的法律。盡管我國目前關(guān)于土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但都散見于相關(guān)法律的附帶性立法之中，如《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《水土保持法》和新修訂的行政法規(guī)如《土地復(fù)墾條例》等。上述法律法規(guī)，要么是將土地污染問題作為污染的種類稍加提及，要么是作一些籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，如口號性地提出要“防止土地污染”、要加大力度“改良土地”、努力“保護(hù)和提高地力”等，這些附帶性的立法缺乏土壤污染防治法的系統(tǒng)性和專門性，因此在土壤污染防治方面發(fā)揮的作用也極其有限。同時(shí)，由于現(xiàn)有的土壤污染防治方面的法律規(guī)定過于抽象和概括，政策宣示意義濃厚，缺乏實(shí)踐操作性，導(dǎo)致其最終成為“寫在紙上的法律”。

⒊立法的層級較低，且不成體系。我國現(xiàn)行的法律關(guān)于土壤污染問題，除了《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律層面上的附帶性立法條款外，涉及土壤污染防治方面的行政法規(guī)也為數(shù)不多，僅有如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《水污染防治實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方行政規(guī)章中，立法位階過低，這對有效防治土壤污染意義不大，因此，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)立法層級升格。雖然為了應(yīng)對不斷發(fā)生的土壤污染事件我國也出臺(tái)了一些政策性文件來彌補(bǔ)現(xiàn)有法律的不足，如2004年6月，原國家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》、2008年環(huán)保部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》以及《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》、北京市環(huán)保局下發(fā)的《場地環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則》和沈陽市環(huán)保局下發(fā)的《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》（試行）等都對土壤污染問題作了專門規(guī)定，但這些文件的效力遠(yuǎn)不及法律規(guī)定，一旦發(fā)生沖突，如何適用一直是實(shí)踐部門難以解決的問題。

（三）內(nèi)容上的缺陷導(dǎo)致制度在實(shí)施過程中力度不夠

⒈法律調(diào)整對象范圍狹窄，立法不全面。其一，近年來，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進(jìn)程的加快，工廠遺留的“毒地”問題日益嚴(yán)重。目前，我國相關(guān)的土壤污染立法主要集中于農(nóng)業(yè)用地，對工業(yè)用地土壤污染防治問題關(guān)注甚少，只有一些政策性文件對這一問題有所反映，如上文提到的2004年6月，原國家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》、2008年環(huán)保部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》以及《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》、北京市環(huán)保局下發(fā)的《場地環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則》和沈陽市環(huán)保局下發(fā)的《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》（實(shí)行）等等，但這些文件的效力位階過低，對有效防治“毒地”污染意義不大。其二，綜觀目前我國有關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)，其所規(guī)制的范圍主要包括固體廢棄物、農(nóng)藥化肥、放射性物質(zhì)、危險(xiǎn)化學(xué)品，沒有考慮到可能導(dǎo)致土壤污染的其他物質(zhì)和行為，諸如城市建筑垃圾、粉塵、酸雨等其他不合理的行為或物質(zhì)。更進(jìn)一步分析則會(huì)發(fā)現(xiàn)是立法者沒能考慮到土壤污染可能引起生態(tài)失衡等嚴(yán)重后果。[7]根據(jù)生態(tài)學(xué)理論，土壤受到污染后會(huì)通過物質(zhì)媒介和食物鏈將污染傳入整個(gè)生態(tài)環(huán)境，因此，法律必須遵循這一原理，對土壤污染進(jìn)行事前、事中、事后全過程的監(jiān)管。遺憾的是，當(dāng)前立法主要是針對已經(jīng)產(chǎn)生的污染進(jìn)行了規(guī)制，對一些潛在的污染源則沒有涉及，沒有充分考慮到這些潛在的危害。

⒉原則性立法過多，缺乏可操作性。筆者在梳理相應(yīng)立法時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的土壤污染防治立法多采用概括性的語言，如“防治土壤污染”“改良土壤”“保護(hù)和提高地力”等等，只是宣示性地要保護(hù)土壤環(huán)境，對于如何保障土壤不被污染，如何對被污染的土壤進(jìn)行改良，具體由誰、采取怎樣的措施，由誰來監(jiān)管、具體法律責(zé)任等等問題均未作出明確且完善的規(guī)定。如《土地管理法》規(guī)定了諸如基本農(nóng)田保護(hù)、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地占用補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)用耕地保護(hù)的一些特殊制度，但由于只規(guī)定了制度，對具體的實(shí)施沒有相應(yīng)的措施，所以在很大程度上形同虛設(shè)。即使有些地方立法規(guī)定得相對具體，形成了一些制度的雛形，但因內(nèi)容寬泛空洞且沒有配套性規(guī)定進(jìn)行貫徹落實(shí)，也欠缺可操作性。如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第十七條規(guī)定了土壤風(fēng)險(xiǎn)評估和修復(fù)制度：“對被污染土壤應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和處置?！钡珖业南嚓P(guān)規(guī)定并不明確。又規(guī)定：“被污染土壤的清理和處置費(fèi)用，由造成污染的單位和個(gè)人承擔(dān)”?，F(xiàn)實(shí)的問題是污染單位由于資金、技術(shù)等問題根本無力負(fù)擔(dān)。[8]如果僅靠污染單位一己之力可以修復(fù)土壤環(huán)境，美國的《超級基金法》豈不是枉費(fèi)心神這么多年。

⒊法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)性。目前，我國關(guān)于土壤污染防治方面的立法較分散，各專門法律法規(guī)之間缺乏溝通，銜接性差，具體法律制度也缺乏協(xié)調(diào)配合，最為顯見的例子是管理體制上的沖突。由于我國土地資源法律分屬不同領(lǐng)域，因此存在部門多頭管理現(xiàn)象，這就容易產(chǎn)生部門保護(hù)主義。各部門于己有利時(shí)相互爭權(quán)，于己不利時(shí)則相互推諉，管理體制混亂也導(dǎo)致了監(jiān)管不力。例如，依照我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作。”此外，環(huán)保部發(fā)布的《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》也規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)部對污染場地土壤環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)污染場地土壤環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！庇纱丝梢?，土壤污染本身涉及環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、能源、住房建設(shè)等多個(gè)部門，每個(gè)部門都管一點(diǎn)又都管不全，表面上看各部門職責(zé)分工明確，但在實(shí)踐中，一個(gè)案件往往涉及到多部門職能的交叉，極易導(dǎo)致多個(gè)管理主體互相推諉、相互扯皮，因此，“九龍管理”的問題亟待解決。

⒋土壤污染防治基本制度缺失。由于現(xiàn)有的立法只是零散地規(guī)定了土壤污染防治某些方面的制度，諸如土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染區(qū)域分級制度、土壤污染監(jiān)測制度、土壤污染防治監(jiān)督管理制度、土壤污染防治公眾參與制度、土壤污染防治基金制度、土壤污染防治責(zé)任保險(xiǎn)制度等一系列具體的、可操作的土壤污染防治的法律制度等，但這些規(guī)定過于陳舊，不能真正發(fā)揮作用，導(dǎo)致學(xué)界普遍認(rèn)為我國土壤污染防治立法還是空白。以土壤污染監(jiān)測、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度為例，雖然我國目前已有《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《地下水環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)規(guī)范來監(jiān)測土壤質(zhì)量，但由于這些標(biāo)準(zhǔn)頒布的時(shí)間較早，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的需要。如1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測依據(jù)只包含了8種重金屬和“六六六”“滴滴涕”兩類農(nóng)藥，但這兩類農(nóng)藥早在上世紀(jì)80年代就停產(chǎn)了，而對于近幾年新出現(xiàn)的污染物沒有提及，因此不能有效地解決當(dāng)今的環(huán)境污染問題。而且，該標(biāo)準(zhǔn)只是針對農(nóng)用地土壤保護(hù)的，適用范圍具有局限性。另外，該標(biāo)準(zhǔn)欠缺對土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，難以對土壤修復(fù)的效果進(jìn)行評價(jià)，無法有效地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作，以至于2009年11月環(huán)境保護(hù)部如此回復(fù)廣東省環(huán)保廳：“我國尚未就土壤污染修復(fù)事項(xiàng)制定法規(guī)或建立管理制度，也沒有適用于工業(yè)用地土壤污染修復(fù)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)”（《關(guān)于土壤污染修復(fù)適用標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》）。所幸，我國政府已經(jīng)意識到這一問題，考慮到土壤環(huán)境問題復(fù)雜多樣、法律制度不健全、環(huán)境科研基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實(shí)情況，環(huán)境保護(hù)部組織相關(guān)單位和專家反復(fù)研究標(biāo)準(zhǔn)修訂工作思路，并于2009年就其中若干關(guān)鍵問題公開征集社會(huì)各界的意見。在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國土壤污染調(diào)查實(shí)際情況，環(huán)境保護(hù)部于2014年2月19日發(fā)布了建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估、修復(fù)系列標(biāo)準(zhǔn)（HJ25.1～4-2014），部分解決了現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》適用范圍小、項(xiàng)目指標(biāo)少等問題。2015年1月14日，環(huán)境保護(hù)部向媒體通報(bào)，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》已完成征求意見稿，即日起向社會(huì)公開征求意見。

三、我國現(xiàn)行土壤污染防治

法律體系的構(gòu)建

（一）立法模式的選擇

筆者認(rèn)為，土壤污染防治立法模式需要解決的問題應(yīng)包括兩個(gè)方面：其一，土壤污染防治立法是專門立法抑或分散立法；其二，專門的土壤污染防治立法，是采用單一的土壤污染整治法模式，還是采用既包括土壤污染的預(yù)防、又包括土壤污染的整治的復(fù)合型模式。[9]

⒈關(guān)于專門立法還是分散立法的問題。鑒于當(dāng)前我國土壤污染的嚴(yán)峻形勢以及土壤污染防治立法的缺陷，專門性的土壤污染防治立法必不可少。所幸的是，面對我國日益嚴(yán)峻的“毒地”污染形勢，國家已經(jīng)將制定專門的土壤污染防治法提上議事日程——《土壤污染防治法（草案建議稿）》已經(jīng)出臺(tái)，正在醞釀面向社會(huì)全面征求意見。可以預(yù)見，不久的時(shí)間內(nèi)，《土壤污染防治法》將正式出臺(tái)。

⒉關(guān)于單一模式還是復(fù)合模式的問題。土壤污染防治立法主要包括兩部分內(nèi)容：其一，切斷土壤污染源，即預(yù)防；其二，對被污染的土壤進(jìn)行修復(fù)整治，即治理。與大氣、水等流動(dòng)型污染不同，土壤污染是累積性污染，且污染源眾多，一旦土壤被污染，僅僅依靠截?cái)嘈碌奈廴驹催@一途徑很難使土壤實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)，因此，在土壤污染治理過程中，人工修復(fù)過程必不可少。當(dāng)然，控制土壤污染，預(yù)防污染源也必不可少。就土壤污染問題而言，預(yù)防和治理如何平衡在一部法律中是立法者所要考量的問題。專門的土壤污染防治法，是采用單一的土壤污染防治立法模式，還是采用既包括土壤污染防治，又包括土壤污染整治的復(fù)合型模式，是立法者所要解決的關(guān)鍵性問題。我們知道，土壤污染防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，專門性的土壤污染防治立法必不可少，但僅憑一部專門性的土壤污染防治立法不能解決所有的土壤污染防治問題。綜觀域外實(shí)施效果較好的土壤污染防治法立法模式（如日本、韓國等）是專門性土壤污染防治法的立法模式高度統(tǒng)一，即以土壤污染整治為主，至于土壤污染的預(yù)防問題則主要依靠其他外圍的立法來完成。這樣，既有側(cè)重，又相互配合，從而有利于形成系統(tǒng)的土壤污染防治法律體系。

（二）明確立法目的

立法目的是法律的核心范疇，我國新《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！北Ｕ暇哂辛己蒙鷳B(tài)功能的環(huán)境是新《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的。從黨的十八報(bào)告提出“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)”，到黨的十八屆五中全會(huì)將“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)（美麗中國）首度寫入五年規(guī)劃”，這是十八大報(bào)告中“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)”最直接的體現(xiàn)。將“保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境”確立為環(huán)境法的根本目的符合中國實(shí)際，契合了時(shí)代特征。作為《環(huán)境保護(hù)法》的下位法，未來的《土壤污染防治法》也應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境為立法目的，其立法目的應(yīng)當(dāng)定位為保護(hù)良好的土壤生態(tài)環(huán)境，保障土壤生態(tài)環(huán)境功能的有效發(fā)揮?！锻寥牢廴痉乐畏ǎú莅附ㄗh稿）》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實(shí)現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！痹摫硎鲭m然解釋了《土壤污染防治法》的應(yīng)然目的，但欠缺準(zhǔn)確度?！盀楸Ｗo(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染”是《土壤污染防治法》的表象型表述，此處無需贅言。但筆者認(rèn)為，新《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值觀念引入到法律制度中，一方面符合環(huán)境的生態(tài)規(guī)律，另一方面也與國家的方針政策相契合。因此，“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實(shí)現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”是“保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染”所帶來的效果，并非立法目的，《土壤污染防治法》的立法目的應(yīng)當(dāng)定位為保護(hù)良好的土壤生態(tài)環(huán)境——保障具有良好生態(tài)功能的土壤環(huán)境。

（三）《土壤污染防治法》應(yīng)構(gòu)建的法律制度

未來的《土壤污染防治法》應(yīng)為土壤污染防治的“基本法”，雖然在法律位階上屬于一般法，屬于環(huán)境保護(hù)部門法領(lǐng)域的子法，從屬于《環(huán)境保護(hù)法》，但在土壤污染防治領(lǐng)域，應(yīng)具有基本法的地位，是土壤污染防治領(lǐng)域的最主要或最重要的法律。因此，未來的《土壤污染防治法》應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下兩個(gè)問題：第一，作為土壤污染防治領(lǐng)域的基本法，其規(guī)范的應(yīng)當(dāng)是土壤污染防治方面最主要或最基本的問題；第二，注意與現(xiàn)有相關(guān)法律的銜接?！锻寥牢廴痉乐畏ā返闹贫☉?yīng)當(dāng)充分考慮到我國現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于土壤污染治理的相關(guān)規(guī)定，對于成功的經(jīng)驗(yàn)要吸收并使之完善。因此，在制定《土壤污染防治法》的過程中應(yīng)著重建立以下制度：

⒈建立完善的土壤污染防治監(jiān)督管理制度。目前，我國土壤污染防治工作存在多頭管理的問題，每個(gè)部門“都管一點(diǎn)，但又不全管”。這種狀況導(dǎo)致了權(quán)力的“內(nèi)耗”，多家管理機(jī)關(guān)之間相互爭奪權(quán)力而又相互推諉義務(wù)，不能有效地發(fā)揮監(jiān)管作用。有效治理土壤污染需要上述諸部門加強(qiáng)合作，用法律規(guī)定明確各管理部門的權(quán)力和職責(zé)，建立相對完善的土壤污染防治行政管理體制?！案鞑块T具體的職責(zé)范圍都應(yīng)當(dāng)明確，否則，各個(gè)執(zhí)法主體職責(zé)不明確或者是各個(gè)涉及到土壤污染防治的部門職責(zé)不清晰，那么法律就是最大的失敗”。[10]因此，必須設(shè)計(jì)出一套行之有效的制度來協(xié)調(diào)好各部門的工作。《土壤污染防治法（草案建議稿）》第十一條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府國土資源、農(nóng)業(yè)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息等有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定對土壤污染防治工作實(shí)施管理?！边z憾的是，這種“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的管理體制仍然存在部門協(xié)調(diào)問題?？v觀其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大都選擇了趨向集中和傾向單一的決策、指導(dǎo)、控制與執(zhí)行中心的方向，使環(huán)境管理的權(quán)力越來越集中。以日本為例：綜合地推進(jìn)和調(diào)整環(huán)境行政政策的權(quán)限統(tǒng)一在環(huán)境廳之下，但對于公害發(fā)生源的具體控制權(quán)限的行使，根據(jù)法律屬于都道府縣知事的權(quán)限。丹麥、德國和美國等也都成立了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)土壤污染的預(yù)防和治理。結(jié)合我國實(shí)際情況，在土壤污染防治過程中，地方政府承擔(dān)著關(guān)鍵的實(shí)施義務(wù)，土壤污染的復(fù)雜性造成協(xié)管部門特別多，地方各職能部門之間的分工合作就成為環(huán)境治理的關(guān)鍵，因此，在地方土壤污染防治管理中，有必要更多地賦予各級地方政府協(xié)調(diào)功能，并由地方行政負(fù)責(zé)人直接向國家環(huán)保部負(fù)責(zé)。[11]實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這意味著今后國控環(huán)境監(jiān)測站由國家環(huán)保部直接管理，省控站的監(jiān)測工作則上收到省或直轄市的環(huán)保部門負(fù)責(zé)。事權(quán)上收，可以有效地避免地方干預(yù)監(jiān)測工作，能夠保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的正確性和真實(shí)性。

⒉建立完善的土壤污染防治修復(fù)基金制度?？v觀環(huán)境法律較發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，專項(xiàng)修復(fù)基金是土壤污染防治的重要保證。建立完善的土壤污染防治修復(fù)基金制度，有利于對被污染土壤的調(diào)查、修復(fù)工作的順利開展，以及對土壤污染的受害者進(jìn)行有效補(bǔ)償。

修復(fù)污染土壤需要經(jīng)過復(fù)雜的換土、淋洗等技術(shù)和大量人力、物力的投入，因此，修復(fù)污染土壤通常成本較高，周期較長。有鑒于此，世界大多數(shù)開展土壤污染修復(fù)的國家都設(shè)立了數(shù)額龐大的修復(fù)基金以保障土壤污染治理工作的開展。以美國為例，美國超級基金①的初始基金為16億美元，但由于需要處理的事故和場所很多，所需費(fèi)用很大，美國國會(huì)1988年在《超級基金修正與再授權(quán)法》中將超級基金增加到85億美元。我國目前還沒有類似的土壤污染治理專項(xiàng)基金，資金的嚴(yán)重匱乏也使得我國土壤污染修復(fù)工作舉步維艱。但新《環(huán)境保護(hù)法》第五十條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作?！痹摋l規(guī)定可以被視為土壤污染防治修復(fù)資金財(cái)政支持的法律依據(jù)。雖然《土壤污染防治法（草案建議稿）》第六章規(guī)定了污染土壤修復(fù)相關(guān)制度，但關(guān)于修復(fù)資金的來源沒有作明確規(guī)定，只是從其“污染者最終承擔(dān)責(zé)任”的法條規(guī)定和政府的兜底責(zé)任中可以推測出該建議稿所納入的土壤修復(fù)基金來源主要包括：污染者付費(fèi)和政府財(cái)政撥款。反觀美國《超級基金法》的主要經(jīng)費(fèi)來源則包括：稅收、常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費(fèi)用、罰款、利息及其他投資收入等。即便如此寬泛的籌資渠道，其土壤污染修復(fù)還常常面臨資金不足的窘境。

筆者認(rèn)為，可持續(xù)的資金來源是土壤環(huán)境修復(fù)的基本保障，單一的籌資渠道無法滿足巨額的資金需求，因此，應(yīng)適當(dāng)引入市場機(jī)制，拓寬融資渠道。就我國目前的現(xiàn)狀來說，對于土地利用價(jià)值較高的大中城市，巨額的修復(fù)費(fèi)用尚可消化在土地交易流轉(zhuǎn)費(fèi)用之中，但對于土地利用價(jià)值低于或等于修理費(fèi)用的偏遠(yuǎn)地區(qū)，如何解決修復(fù)資金問題則成為阻礙土壤修復(fù)的一大難題。在此問題上，我們可以借鑒美國《超級基金法》的有益經(jīng)驗(yàn)，在征收排污費(fèi)和對污染企業(yè)罰款之外增加政府撥付專項(xiàng)資金，征收部分專項(xiàng)稅、土壤污染防治專項(xiàng)基金的利息以及企事業(yè)單位和民眾的捐款。同時(shí)，實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也是維護(hù)土壤受害者合法權(quán)益、提高防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)能力、保障土壤污染防治修復(fù)費(fèi)用的有效手段。

⒊建立完善的土壤污染防治責(zé)任追究機(jī)制。土壤污染重在整治，但要明確土壤污染的責(zé)任主體。美國《超級基金法》確立了嚴(yán)格的可追溯的無限連帶責(zé)任制度，該制度被認(rèn)為是有史以來最嚴(yán)厲的責(zé)任體系。①筆者認(rèn)為，《超級基金法》在以下方面值得借鑒：第一，《超級基金法》確立的責(zé)任主體范圍涉及面非常寬，“有關(guān)責(zé)任方”包括：導(dǎo)致環(huán)境污染的工業(yè)機(jī)器設(shè)備的管理人——設(shè)備的所有權(quán)人、設(shè)備實(shí)際操作人、運(yùn)輸設(shè)備的人員和污染物處置設(shè)備的管理人——設(shè)備的所有權(quán)人、設(shè)備實(shí)際操作人、運(yùn)輸設(shè)備的人員。我國立法規(guī)定的污染者負(fù)擔(dān)原則在實(shí)施中存在諸多問題，給未來受到污染侵害的主體尋求法律救濟(jì)帶來了很大的障礙，為此，環(huán)保部在2008年《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》中提出了較為系統(tǒng)的污染場地責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，但此意見未能解決實(shí)踐中各責(zé)任主體的扯皮問題，且由于該《意見》立法位階較低，沒有相應(yīng)的處罰權(quán)，對污染企業(yè)特別是非國有企業(yè)等約束力不夠，因而解決土壤污染問題的作用也不明顯。土壤污染是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過程，所有的相關(guān)主體都可能是土壤污染的肇事者，因此，在確定責(zé)任主體上，應(yīng)借鑒“潛在責(zé)任人”制度，以“污染者付費(fèi)”原則為指導(dǎo)，結(jié)合“受益者負(fù)擔(dān)”原則，來確定土壤修復(fù)責(zé)任人和修復(fù)經(jīng)費(fèi)的分?jǐn)偡绞?。[12]這在《土壤污染防治法（草案建議稿）》第五十八條已明確規(guī)定：“根據(jù)土壤風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，需要進(jìn)行污染土壤修復(fù)的，由造成土壤污染的單位和個(gè)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。造成建設(shè)用地土壤污染的單位或個(gè)人不明時(shí)，所在地縣級人民政府及其有關(guān)部門有權(quán)要求土地使用權(quán)人或者接受委托管理經(jīng)營土地的單位進(jìn)行修復(fù)。造成農(nóng)用地土壤污染的單位或個(gè)人不明時(shí)，所在地縣級人民政府及其有關(guān)部門有權(quán)要求土地承包經(jīng)營權(quán)人或者接受委托管理經(jīng)營土地的單位進(jìn)行修復(fù)；農(nóng)用地由農(nóng)戶承包經(jīng)營的，由所在地縣級人民政府及其有關(guān)部門進(jìn)行修復(fù)?！钡诙?，在歸責(zé)原則上采用無過錯(cuò)責(zé)任原則。美國《超級基金法》規(guī)定，“有關(guān)責(zé)任方”無論在任何“設(shè)施”上發(fā)現(xiàn)“危險(xiǎn)物質(zhì)”的“排放”或“可能發(fā)生的排放”，其都應(yīng)當(dāng)對清除污染物負(fù)有連帶嚴(yán)格責(zé)任。[13]即主觀過錯(cuò)不再是判定行為人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的唯一依據(jù)，只要行為人實(shí)施的行為和污染問題的出現(xiàn)存在因果關(guān)系，就承擔(dān)責(zé)任。對此，我國《侵權(quán)責(zé)任法》在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域也確立了相同的歸責(zé)原則?！锻寥牢廴痉乐畏ǎú莅附ㄗh稿）》雖然沒有明確規(guī)定土壤污染的歸責(zé)原則，但從其第五十八條規(guī)定可以看出，該法認(rèn)定責(zé)任人不以過錯(cuò)為要件，并未對責(zé)任人的主觀狀態(tài)予以劃分，可以推斷其主張土壤污染責(zé)任實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。第三，由于環(huán)境污染具有潛在性、滯后性和累積性的特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)，責(zé)任人的污染行為很難被察覺，因此，美國《超級基金法》規(guī)定了可向前追溯的問責(zé)機(jī)制。對此，我國應(yīng)予以借鑒。第四，責(zé)任的代位性，即環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)可以先為責(zé)任人履行責(zé)任，然后再向具體責(zé)任人追討。我國《土壤污染防治法（草案建議稿）》第五十九條對此有明確規(guī)定：“污染土壤修復(fù)責(zé)任人拒不履行責(zé)任或者無能力履行責(zé)任，導(dǎo)致污染場地或農(nóng)用地可能對公眾健康造成嚴(yán)重危害的，污染場地或農(nóng)用地所在地縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)先行組織污染土壤修復(fù)?！钡谖?，關(guān)于最終責(zé)任的規(guī)定。在土壤污染責(zé)任承擔(dān)方面，有多個(gè)責(zé)任人時(shí)責(zé)任具有連帶性，任何一個(gè)責(zé)任人都應(yīng)當(dāng)先履行責(zé)任，然后再向其他責(zé)任人追償，以使污染土壤及時(shí)得到修復(fù)，受害人及時(shí)得到補(bǔ)償。我國《土壤污染防治法（草案建議稿）》第五十八條規(guī)定：“土地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、接受委托管理經(jīng)營土地的單位有權(quán)就修復(fù)的費(fèi)用向造成土壤污染的單位和個(gè)人追償。土地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、接受委托管理經(jīng)營土地的單位有重大過失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)的連帶責(zé)任?！钡谖迨艞l規(guī)定：“政府組織污染土壤修復(fù)的，有權(quán)向污染土壤修復(fù)責(zé)任人追償修復(fù)費(fèi)用?！?/p>

4.建立完善的公眾參與制度。土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，土壤環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)乎公共利益。在防治土壤污染問題上，單依靠政府的力量是不夠的，公眾參與是環(huán)保工作最強(qiáng)大的力量，因此，在土壤環(huán)境保護(hù)立法過程中應(yīng)貫徹多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念，構(gòu)建合理有效的公眾參與機(jī)制。雖然2014年的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)專章規(guī)定了信息公開和公眾參與，賦予了公眾更多的參與權(quán)利，但其公眾參與制度并不完善，欠缺對公眾監(jiān)督和建議等基本問題的具體規(guī)定，而且公眾參與治理方面的制度也不完善。土壤污染防治應(yīng)當(dāng)將公民的環(huán)境權(quán)具體化、制度化，明確公眾參與土壤污染防治的權(quán)利義務(wù)，主要途徑，形式、范圍、程序及保障和激勵(lì)機(jī)制，為公眾參與土壤污染防治工作提供根本保證。具體應(yīng)做以下三方面的努力：一是要保障公眾的知情權(quán)，建立完善的信息披露制度。各級環(huán)保部門要加強(qiáng)對被污染土壤的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析工作，查明污染土地的數(shù)量、面積、受污染的程度等情況，并將這些統(tǒng)計(jì)結(jié)果公之于眾，使公眾了解土壤污染的基本情況。二是要明確公眾參與土壤污染防治的形式、途徑及具體程序，保障公眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各級環(huán)保部門在適時(shí)公布相關(guān)政策、污染狀況、法律措施時(shí)要提供公眾參與的平臺(tái)，如采用座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式聽取公眾的意見，鼓勵(lì)公眾參與到土地污染防治過程中來，以提高決策的科學(xué)性、穩(wěn)定性。三是提高公眾參與能力，不斷推進(jìn)NGO建設(shè)。無論是西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)還是近幾年我國的實(shí)踐總結(jié)，都不可否認(rèn)民間環(huán)保組織在保護(hù)環(huán)境、防治污染工作中的重要作用。2015年10月29日“新環(huán)保法環(huán)境公益訴訟第一案”①的審結(jié)就有力地證明了環(huán)保NGO的重要作用。因此，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保NGO建設(shè)，這也契合了新《環(huán)境保護(hù)法》公益訴訟的規(guī)定，符合我國現(xiàn)實(shí)情況。

總之，“民以食為天”，“土壤是萬物之本”。沒有健康的土壤，地球上的生命就不可能持續(xù)。2015年7月1日全國人大常委會(huì)十五次會(huì)議明確提出：“我國應(yīng)該完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的力度。把持生態(tài)的紅線，保持人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤”。因此，解決土壤污染問題，就要盡早制定土壤污染防治法，建立完善的法律制度，防治土壤污染。

【參考文獻(xiàn)】

[1]歐國良，吳剛.我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中的土地污染問題[J].社會(huì)科學(xué)家，2015，（02）：73.

[2]王京歌.我國“毒地”污染防治的法律制度探析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（12）：21.

[3]羅吉.我國土壤污染防治立法研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007，（06）：73.

[4]何佩佩，鄒雄.再探環(huán)境法之目的[J].社會(huì)科學(xué)家，2015，（05）：110.

[5]肖萍，張寶.論我國土壤污染防治的立法構(gòu)想[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（06）：78.

[6]鄒雄，劉清生.論我國《環(huán)境保護(hù)法》的結(jié)構(gòu)布局——兼評新《環(huán)境保護(hù)法》[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（06）：48.

[7]陶信平，李林志.土壤污染防治法律制度體系的構(gòu)建[A].環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第二冊）[C].

[8]汪再祥.中國土壤污染防治立法述評[J].法學(xué)評論，2008，（03）：83.

[9]梁劍琴.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察[J].法學(xué)評論，2008，（03）：85.

[10]成希.土地污染防治法預(yù)計(jì)3年內(nèi)出臺(tái)[N].南方日報(bào)，2013-05-24（A13）.

[11]邱秋.東亞、東南亞土壤污染防治法評析[J].當(dāng)代法學(xué)，2008，（03）：102.

[12]田穎.我國土壤污染防治法律制度構(gòu)建的探討[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.38.

[13]葉露.美國的土壤環(huán)境污染防治體系分析與思考[A].持久性有機(jī)污染物論壇2006暨第一屆持久性有機(jī)污染物全國學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].375.

（責(zé)任編輯：王秀艷）