萬尚慶 徐超陽

摘 要：本文以安徽省蕪湖市為樣本，運(yùn)用文獻(xiàn)梳理和實(shí)證調(diào)研相結(jié)合的方法，分析了蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的現(xiàn)狀。認(rèn)為解決城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障問題應(yīng)從法律規(guī)范、推進(jìn)戶籍改革、加大財(cái)政投入、提高服務(wù)水平、加強(qiáng)民族融合等方面入手，以有利于我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立和諧的民族關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān) 鍵 詞：少數(shù)民族；流動(dòng)人口；權(quán)益保障；蕪湖市

中圖分類號(hào)：D633.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）05-0082-09

收稿日期：2016-03-01

作者簡(jiǎn)介：萬尚慶（1964—），男，安徽宣城人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授，安徽師范大學(xué)法治中國(guó)建設(shè)研究院研究員，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)；徐超陽（1988—），男，安徽蕪湖人，安徽師范大學(xué)法治中國(guó)建設(shè)研究院研究人員，碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AZD135；安徽師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮發(fā)展計(jì)劃首批重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的公共安全治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FRZD201305。

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族問題歷來是重中之重，若少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益得不到有效保障，不但不利于其自身合法權(quán)利的行使，也不利于民族和諧與社會(huì)穩(wěn)定。

一、蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口

權(quán)益保障的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)政治體制改革的不斷深入，城市化進(jìn)程不斷加快，少數(shù)民族流動(dòng)人口在全國(guó)各大中城市呈激增趨勢(shì)，他們?cè)诮o城市經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也給我們提出了如何保障少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益的新課題。安徽省蕪湖市地處長(zhǎng)江中下游平原，是國(guó)家沿江開放城市，優(yōu)越的地理位置和較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度使得越來越多的少數(shù)民族流動(dòng)人口來此圓夢(mèng)。蕪湖市現(xiàn)有48個(gè)民族成分，總?cè)丝谶_(dá)380萬，其中少數(shù)民族常住人口1.32萬人。截至2013年5月，全市少數(shù)民族流動(dòng)人口共計(jì)4792人，相比“五普”時(shí)增幅達(dá)379.2%，增加了3792人，新增少數(shù)民族流動(dòng)人口主要來自西部12省區(qū)，人口流動(dòng)分布狀況較明顯。[1]正因?yàn)槭徍猩贁?shù)民族流動(dòng)人口的現(xiàn)狀在我國(guó)中東部同類城市中具有一定的代表性，所以，2013年國(guó)家民委選定蕪湖市為我國(guó)第四批少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作城市。

為了對(duì)蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的現(xiàn)狀有更具體的了解，筆者在少數(shù)民族流動(dòng)人口相對(duì)集中的清真寺、商業(yè)街、火車站以及高校園區(qū)等地，通過隨機(jī)訪談和發(fā)放不記名問卷等方式對(duì)蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口基本情況、權(quán)益保障現(xiàn)狀、相關(guān)政策落實(shí)等情況進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研。①通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口有以下特點(diǎn)：一是從人口組成上看，青壯年居多，受教育水平不高，家族抱團(tuán)，多數(shù)是由遷入所在地的熟人、親友介紹或引領(lǐng)而來。②二是從流動(dòng)狀況上看，人數(shù)逐年增多，流動(dòng)相對(duì)穩(wěn)定，居住相對(duì)集中，主要少數(shù)民族是回族、維族、藏族，大多來自甘肅、新疆、寧夏等西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。③三是從就業(yè)方式上看，就業(yè)領(lǐng)域比較集中，民族特色較為明顯，大多以與本民族密切相關(guān)的特色飲食業(yè)或者裝飾裝修業(yè)為主，如蘭州拉面、清真食品等。④四是從宗教信仰上看，大都保留著本民族的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和語言文字，受都市漢族文化的影響相對(duì)不明顯。⑤五是從社會(huì)融入程度看，城市歸屬感普遍不高，政治參與意識(shí)不強(qiáng)，民族間交流不足。六是從權(quán)益認(rèn)知來看，權(quán)益認(rèn)知不足，法律理解偏差較大，法律意識(shí)淡薄。⑥

關(guān)于少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益的界定，目前學(xué)界尚無統(tǒng)一的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益是指憲法所規(guī)定的賦予少數(shù)民族流動(dòng)人口作為公民所享有的各項(xiàng)最基本的權(quán)利，即基本人權(quán)。少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益應(yīng)包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、政治參與權(quán)、宗教信仰自由權(quán)等方面的權(quán)利。[2]現(xiàn)結(jié)合調(diào)研結(jié)果，將蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障現(xiàn)狀歸納如下：

（一）勞動(dòng)就業(yè)方面

勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是指具有勞動(dòng)權(quán)利能力與勞動(dòng)行為能力的公民，其作為勞動(dòng)者所依法享有的平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)就業(yè)權(quán)包括平等就業(yè)權(quán)、自主擇業(yè)權(quán)以及非法定事由不失去勞動(dòng)機(jī)會(huì)權(quán)。對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口而言，能否與城市居民一樣，在就業(yè)機(jī)會(huì)、薪酬福利以及勞動(dòng)救濟(jì)上享受平等的權(quán)利，是其核心關(guān)鍵所在。[3]蕪湖市人民政府對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)保護(hù)主要體現(xiàn)在提供廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)維權(quán)救濟(jì)兩方面。關(guān)于就業(yè)機(jī)會(huì)的提供：蕪湖市嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定，通過政策鼓勵(lì)、開展專場(chǎng)招聘會(huì)等方式拓展了少數(shù)民族流動(dòng)人口的就業(yè)渠道，為其增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)蕪湖市民委官網(wǎng)資料顯示，2013年3月19日，蕪湖市民族宗教委員會(huì)聯(lián)合蕪湖市人力資源和社會(huì)保障局，在蕪湖市勞務(wù)市場(chǎng)舉辦了主題為“民族情、同心路”的少數(shù)民族專場(chǎng)招聘會(huì)，為包括少數(shù)民族流動(dòng)人口在內(nèi)的城市少數(shù)民族勞動(dòng)者提供了600多個(gè)就業(yè)崗位，在一定程度上滿足了少數(shù)民族流動(dòng)人口的就業(yè)需求。通過政策扶持與鼓勵(lì)，使全市諸如經(jīng)營(yíng)蘭州拉面等具有民族特色產(chǎn)業(yè)的數(shù)量顯著增加，也促進(jìn)了蕪湖市新興鑄管有限公司、新聯(lián)造船廠等企業(yè)對(duì)西部外來少數(shù)民族來蕪湖務(wù)工人員的關(guān)注和吸納，使得近年來這些企業(yè)的少數(shù)民族流動(dòng)人口務(wù)工人員、委培人員有明顯提升，總?cè)藬?shù)近千人。[4]關(guān)于勞動(dòng)維權(quán)的法律救濟(jì)：針對(duì)少數(shù)民族的特殊性，蕪湖市人民政府于2011年設(shè)立了專門服務(wù)于少數(shù)民族的法律援助服務(wù)站，為轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族及時(shí)提供包括追討勞動(dòng)薪酬在內(nèi)的法律援助。如2013年春節(jié)期間就幫助解決了市區(qū)某企業(yè)拖欠少數(shù)民族來蕪湖務(wù)工人員10萬余元的糾紛，及時(shí)化解了社會(huì)矛盾。

（二）受教育權(quán)方面

受教育權(quán)是指公民享有平等的受教育機(jī)會(huì)，享受國(guó)家提供相關(guān)教育物質(zhì)保障的權(quán)利。本文中提及的少數(shù)民族流動(dòng)人口的受教育權(quán)主要是指少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女的受教育權(quán)，體現(xiàn)在其隨遷子女受教育機(jī)會(huì)是否平等，上學(xué)所在地硬件實(shí)施水平是否完善這兩方面。[5]近年來，蕪湖市出臺(tái)了一系列政策，在一定程度上保障了少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女可以享受平等的受教育權(quán)。如2013年5月頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好外來務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)工作的實(shí)施意見》規(guī)定，蕪湖市對(duì)外來少數(shù)民族隨遷子女在學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段和高中階段，逐步實(shí)行“低門檻、零障礙、同待遇”，保障他們與本市戶籍學(xué)生享受相同待遇，使外來少數(shù)民族務(wù)工人員隨遷子女在就讀方面、升學(xué)方面、義務(wù)教育免費(fèi)方面、學(xué)生管理方面、獎(jiǎng)助學(xué)金的申請(qǐng)方面與本市居民子女享有同樣的權(quán)利。這一規(guī)定使得蕪湖少數(shù)民族流動(dòng)人口的隨遷子女在入園、入學(xué)等方面與市區(qū)學(xué)生享受到了同等待遇，也使隨遷子女受教育權(quán)在制度上有了保障。在少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女的教育設(shè)施投入上，蕪湖市也非常重視，全市有專門擔(dān)負(fù)教育援藏任務(wù)的學(xué)校一所（田家炳中學(xué)），學(xué)校不僅有少數(shù)民族籍學(xué)生，還有專門負(fù)責(zé)民族文化教育的老師。田家炳中學(xué)擁有藏族學(xué)生136人，其中大半是少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女，通過資金和人才的不斷投入，硬件設(shè)施和教育水平不斷提高，該校每年都有藏族學(xué)生考上大學(xué)。

（三）社會(huì)保障方面

社會(huì)保障權(quán)是指公民享有國(guó)家提供保障其基本生活水平的權(quán)利，體現(xiàn)在工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)社會(huì)福利方面。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但由于長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化戶籍管理制度，使得在具體操作上對(duì)流動(dòng)人口往往難以適用；加之流動(dòng)人口的戶籍身份被固定在原戶籍所在地，使之無法享受與現(xiàn)居住地居民相同的福利政策。蕪湖市作為第四批少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)和管理試點(diǎn)城市，先行先試，也使得蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口在社會(huì)保障方面的權(quán)益得到了落實(shí)，并積累了一些有益的“蕪湖經(jīng)驗(yàn)”。一是實(shí)行了居住證制度。蕪湖市在2013年4月出臺(tái)了《蕪湖市流動(dòng)人口服務(wù)和管理暫行辦法》，通過居住證制度，確保了流動(dòng)人口在辦理居住證之后享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母黜?xiàng)社會(huì)福利，并且通過放寬申請(qǐng)居住證的條件，使得更多的流動(dòng)人口享受到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利。目前，蕪湖市流動(dòng)人口約70萬人，申請(qǐng)居住證后，即可享受與本市戶籍人口同等待遇的社會(huì)基本公共服務(wù)。居住證持有人在居住地享有勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、公共文化、社會(huì)救助、法律咨詢、法律援助等方面的服務(wù)和權(quán)利；也可享受就業(yè)扶持、職業(yè)教育補(bǔ)貼、保障性住房、住房公積金等權(quán)利；還可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定在居住地辦理職業(yè)資格考試、職業(yè)技術(shù)鑒定、專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定、出入境證件、戶口遷移等事務(wù)。截止2014年1月，全市共有4萬多流動(dòng)人口辦理了居住證，政策效果顯著。[6]二是采用網(wǎng)格化管理。蕪湖市積極實(shí)行少數(shù)民族社區(qū)網(wǎng)格化管理制度，并輔之以多樣化的服務(wù)方式，使少數(shù)民族流動(dòng)人口在就業(yè)、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等社會(huì)保障方面的權(quán)益得到了落實(shí)。通過在各街道服務(wù)中心設(shè)立少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)柜臺(tái)為其提供服務(wù)咨詢；通過發(fā)放聯(lián)系卡，主動(dòng)慰問、幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口中的困難群眾，使得少數(shù)民族流動(dòng)人口充分享受到了社會(huì)保障方面的福利。

（四）參政議政方面

我國(guó)《憲法》規(guī)定：公民有參加國(guó)家政治生活的民主權(quán)利及在政治上表達(dá)個(gè)人意見的自由，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、示威的自由。因長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，少數(shù)民族流動(dòng)人口往往主動(dòng)放棄了戶籍所在地的政治參與權(quán)，而在居住地城市又沒有正常渠道參與當(dāng)?shù)氐恼紊?，他們只能作為一個(gè)客體被動(dòng)地接受居住地城市的管理，不能成為主體參與城市的共同管理。為了解決這一問題，蕪湖市政府通過居住證制度和民族社區(qū)工作管理制度，使持有居住證的少數(shù)民族流動(dòng)人口在享受待遇、接受管理和擁有服務(wù)等方面與本市居民相同，對(duì)保障少數(shù)民族流動(dòng)人口的政治權(quán)利起到了重要的作用。同時(shí)，蕪湖市政府還出臺(tái)了《蕪湖市社區(qū)民族工作實(shí)施辦法》，將少數(shù)民族流動(dòng)人口信息納入社區(qū)管理之中，通過對(duì)其姓名、年齡、職業(yè)、性別、居住地、流出地等信息的記載，既為提供相關(guān)服務(wù)工作做了準(zhǔn)備，也為少數(shù)民族流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)參政議政權(quán)提供了制度上的保障。

（五）宗教信仰方面

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的多民族國(guó)家，不同的地域文化和歷史背景使不同民族的宗教信仰各不相同。蕪湖市對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口宗教信仰的保護(hù)，除嚴(yán)格遵守《城市民族工作條例》《宗教事務(wù)條例》《安徽省宗教事務(wù)條例》等法律法規(guī)外，主要體現(xiàn)在對(duì)民族習(xí)俗及宗教活動(dòng)的重視和保護(hù)上，特別是對(duì)蕪湖市的穆斯林在宗教、習(xí)俗、生活上的幫助，以保障其宗教信仰自由權(quán)的行使。蕪湖市民族宗教事務(wù)局曾先后多次對(duì)宗教場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，針對(duì)調(diào)研中所反映出的問題及時(shí)處理、及時(shí)反饋，取得了較好的成效。如針對(duì)伊斯蘭教以土葬方式進(jìn)行殯葬問題，蕪湖市政府專門規(guī)劃了200多畝土地進(jìn)行回民公墓建設(shè)，以滿足包括回族在內(nèi)的穆斯林土葬的需求，保障其在殯葬方面的宗教傳統(tǒng)，切實(shí)維護(hù)其宗教信仰。針對(duì)穆斯林教眾反映的宗教場(chǎng)所較為簡(jiǎn)陋、容量小等問題，蕪湖市政府專門劃撥了50萬元的資金進(jìn)行清真寺的返修，為信教群眾營(yíng)造了良好的宗教互動(dòng)環(huán)境。同時(shí)，為了滿足部分伊斯蘭信教群眾飲食中吃牛肉的習(xí)慣，市政府每年都會(huì)劃撥專門資金為這些信教群眾在購(gòu)買牛肉方面進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。[7]

二、蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口

權(quán)益保障的不足及成因

雖然蕪湖市在少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障方面取得了一定的成績(jī)，也積累了一些值得借鑒的“蕪湖經(jīng)驗(yàn)”，但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，某些方面仍然存在不足，需要進(jìn)一步完善。

第一，公共事務(wù)參與熱情不高。在政治權(quán)利行使方面，大部分少數(shù)民族流動(dòng)人口參與公共事務(wù)熱情不高、消極被動(dòng)。①本次調(diào)查顯示，約90%的少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)參加公共事務(wù)表示不太積極，在對(duì)居委會(huì)的選舉和信息的登陸上，約70%的被調(diào)查者表示沒有參加社區(qū)選舉，約10%的被調(diào)查者表示自己尚未去所在社區(qū)進(jìn)行流動(dòng)人口備案登記。

第二，法律意識(shí)普遍淡薄。調(diào)查顯示，約80%的少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《城市民族工作條例》等法律法規(guī)不了解，約60%的人不知道或沒去過少數(shù)民族法律援助救助站。在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，絕大多數(shù)人選擇的是第一時(shí)間向政府反映或者尋找親友傾訴，很少人選擇通過法律途徑解決。甚至一些被調(diào)查者還存在著各種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，如認(rèn)為作為少數(shù)民族流動(dòng)人口政府理應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)益優(yōu)待，且這種優(yōu)待不僅體現(xiàn)在平時(shí)生產(chǎn)生活的幫助上，還應(yīng)體現(xiàn)在司法過程的偏向上。

第三，就業(yè)歧視依然存在。蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口工資薪酬普遍不高，福利待遇不同行業(yè)間差別較大，一些領(lǐng)域依然存在就業(yè)歧視現(xiàn)象，尤以中小餐飲業(yè)較為明顯。調(diào)查顯示，約70%的少數(shù)民族流動(dòng)人口屬于打工者，多集中在諸如清真食品、蘭州拉面等較具民族特色的餐飲領(lǐng)域，薪酬月平均1000至3000元左右。在少數(shù)民族流動(dòng)人口福利待遇上依然有不少中小企業(yè)特別是一些小餐飲業(yè)，對(duì)招收的少數(shù)民族外來務(wù)工人員，在勞動(dòng)合同簽訂、節(jié)假日休息、社會(huì)保險(xiǎn)金繳納等事項(xiàng)上重視程度不夠，有侵害其合法權(quán)益的現(xiàn)象。在有些領(lǐng)域，少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)難現(xiàn)象依然存在。其原因是：一方面，較多的企業(yè)老板認(rèn)為少數(shù)民族流動(dòng)人口存在“素質(zhì)低、野蠻、難溝通、不安定”等問題而不愿錄用；另一方面，因宗教信仰、語言文化、民族習(xí)慣等不同，導(dǎo)致一些少數(shù)民族流動(dòng)人口不愿在以漢族為主的企業(yè)打工。

第四，宗教場(chǎng)所不足。蕪湖市正規(guī)的教堂、寺廟相對(duì)較少，教職人員素質(zhì)相對(duì)較低，無法完全滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口在宗教信仰方面的需求。具體說來，目前蕪湖市有天主教教堂一座、基督教教堂一座、清真寺寺廟一座、佛教寺廟一座，備案在職教職人員137人。[8]然而，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2012年，蕪湖市有信教人口10萬多人。調(diào)查顯示，約90%以上的少數(shù)民族流動(dòng)人口都有宗教信仰的習(xí)慣，其中，信仰伊斯蘭教的約占信教人口的60%。②而蕪湖市目前只有一座清真寺，顯然無法滿足信教群眾的聚會(huì)需求，不少被調(diào)查者表示希望增加宗教活動(dòng)場(chǎng)所。此外，少數(shù)民族信教群眾對(duì)目前教職人員的職業(yè)素養(yǎng)也不甚滿意，部分少數(shù)民族流動(dòng)人口認(rèn)為蕪湖市教職人員的解經(jīng)水平不夠，少數(shù)教職人員的生活習(xí)慣甚至偏離了他們的教義。③

第五，子女入學(xué)存在困難。少數(shù)民族流動(dòng)人口的隨遷適齡子女入學(xué)率相對(duì)較低，存在子女入學(xué)難的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，蕪湖市仍有一定數(shù)量少數(shù)民族流動(dòng)人口的隨遷適齡子女沒有入學(xué)，而是在幫其父母打工；有一些學(xué)校對(duì)于少數(shù)民族隨遷適齡子女入學(xué)依然有著不同程度的限制和排斥；也有一些隨遷子女因?yàn)闊o法適應(yīng)本地的語言和教育環(huán)境，學(xué)習(xí)成績(jī)較差，產(chǎn)生厭學(xué)情緒甚至輟學(xué)在家。

存在上述不足的原因是多方面的，筆者擇其重點(diǎn)概括如下：一是學(xué)理研究不夠深入。目前學(xué)界對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的研究尚屬于起步階段，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的研究更顯薄弱，少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障在現(xiàn)階段究竟遇到了什么問題，未來可能會(huì)出現(xiàn)哪些問題，是應(yīng)重視起點(diǎn)公平還是結(jié)果公平，是應(yīng)側(cè)重于民族性還是人口流動(dòng)性等等，目前學(xué)界尚未進(jìn)行深入研究。[9]理論上的研究不足，直接導(dǎo)致的是實(shí)踐層面上對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障不完善。二是法律規(guī)范不夠完善。雖然國(guó)家民委發(fā)布了《城市民族工作條例》，安徽省也制定了《安徽省民族工作條例》，蕪湖市也出臺(tái)了《蕪湖市流動(dòng)人口暫行管理規(guī)定》等一系列相關(guān)法律規(guī)范，在一定程度上保障了少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益，但相關(guān)規(guī)定較分散，還缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)目前尚未出臺(tái)專門針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，唯有完善相關(guān)法律體系，才能使少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益從根本上得到保障。三是執(zhí)法上存在偏差。在執(zhí)法層面上，部分執(zhí)法人員對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)相關(guān)政策法律不夠熟悉。工作上存在形式主義，不能深入基層了解實(shí)際情況，對(duì)于問題的反饋不及時(shí)，不注重事前排查和解決問題，以至于無法真正發(fā)現(xiàn)和解決問題。加之一些執(zhí)法人員存在著“維穩(wěn)至上”的思想，忽略了執(zhí)法的公平公正，同案不同罰的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，政府在宗教廟宇、教學(xué)設(shè)施等方面的投入力度也不夠。四是民族融合程度較低。雖然蕪湖市政府為了加強(qiáng)民族融合開展了各項(xiàng)文體活動(dòng)，擴(kuò)大了各民族之間的交流，但調(diào)查顯示，蕪湖市少數(shù)民族流動(dòng)人口的歸居感普遍不高。①究其原因：一方面，是本地漢族居民和少數(shù)民族流動(dòng)人口之間在文化、宗教、語言、風(fēng)俗習(xí)慣等方面仍然存在較大的差異，交流不暢；另一方面，一些漢族居民不理解少數(shù)民族的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)少數(shù)民族宗教習(xí)俗不夠尊重，致使部分在蕪湖的少數(shù)民族流動(dòng)人口不愿與本地漢族居民交流、交往。五是少數(shù)民族流動(dòng)人口受教育水平偏低。多數(shù)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口只有中小學(xué)文化，受教育水平偏低，法律意識(shí)不強(qiáng)，在權(quán)益受到侵害時(shí)，大多數(shù)人會(huì)選擇忍氣吞聲，委曲求全，也有極少數(shù)人選擇鋌而走險(xiǎn)，用極端的方式來“以惡治惡”“以暴治暴”。

三、完善城市少數(shù)民族流動(dòng)人口

權(quán)益保障的建議

民族問題既包括反映民族間政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的綜合內(nèi)容，又涉及民族語言、地域分布、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和心理狀態(tài)等諸多方面。民族問題是社會(huì)問題的一部分，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定和邊防的鞏固。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我們應(yīng)從以下幾方面著手，進(jìn)一步強(qiáng)化城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益的保障。

（一）深化理論研究

中國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%，標(biāo)志著中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。與此同時(shí)，西部的少數(shù)民族人口向我國(guó)東部沿海和中部省市大量流動(dòng)。[10]“少數(shù)民族人口大量進(jìn)入城市，使城市日益成為各民族人口相互交流、相互碰撞的熱點(diǎn)地區(qū)，許多涉及民族方面的問題也都發(fā)生在城市?！盵11]少數(shù)民族人口進(jìn)入城市帶來了一系列新的社會(huì)問題，給法治中國(guó)建設(shè)提出了新課題。夯實(shí)的理論是良好實(shí)踐的保障。因此，學(xué)界應(yīng)針對(duì)當(dāng)前少數(shù)民族流動(dòng)人口在我國(guó)大中城市不斷激增的現(xiàn)象進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，深化理論研究，豐富理論成果；厘清現(xiàn)階段我國(guó)在少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障方面存在的問題，提出解決問題的建議，為黨和國(guó)家制定政策、法律提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。正如前文所述，我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族問題歷來是重中之重，少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障是我國(guó)人權(quán)保護(hù)的一部分，若少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益得不到有效保護(hù)，不但不利于其合法權(quán)利的行使，也會(huì)對(duì)民族和諧、社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。因?yàn)閲?guó)家的統(tǒng)一，人民的團(tuán)結(jié)，國(guó)內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，是我們事業(yè)必定勝利的基本保證。因此，在學(xué)理上加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的研究，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

（二）完善法律規(guī)范

雖然我國(guó)目前已形成了由“憲法——民族區(qū)域自治法——自治條例或單行條例”為架構(gòu)的較為完善的民族法律體系，但民族區(qū)域自治立法的規(guī)范性和可操作性、實(shí)施法律的具體措施以及自治條例和地方性法規(guī)都很欠缺，尤其針對(duì)雜居、散居少數(shù)民族的法律法規(guī)極為欠缺。雖然廣東、河北、湖北、湖南、遼寧、重慶等省市已經(jīng)出臺(tái)了散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)的地方性法規(guī)，但在國(guó)家層面上如何保障雜居、散居少數(shù)民族成員權(quán)益的法律尚未出臺(tái)。盡管全國(guó)人大民委早在1986年就開始起草《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，不過至今尚未出臺(tái)，這不能不說是民族法律體系的一個(gè)缺憾。[12]但黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。目前，我國(guó)適用少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的法律規(guī)范主要是從少數(shù)民族以及流動(dòng)人口兩個(gè)角度分別出臺(tái)的，有關(guān)規(guī)定相對(duì)分散、缺乏系統(tǒng)性。針對(duì)這一現(xiàn)象，有關(guān)部門應(yīng)盡快消除法律規(guī)范之間的沖突，增補(bǔ)法律規(guī)范的空白，完善法律規(guī)范體系，在未來?xiàng)l件具備時(shí)出臺(tái)《少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障法》，這樣，才能使少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益從根本上得到保障。

（三）推進(jìn)戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。因此，應(yīng)進(jìn)一步加快戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，在取消農(nóng)業(yè)戶口的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)的制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。[13]2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)[2014]25號(hào)），按照國(guó)務(wù)院的要求，應(yīng)調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，逐步實(shí)現(xiàn)以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。在該《意見》發(fā)布后，各省市結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況先后公布了本地區(qū)關(guān)于戶籍制度改革的意見。2015年5月，安徽省人民政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（皖政[2015]53號(hào)），為進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，具體貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《意見》精神，為切實(shí)保障包括少數(shù)民族流動(dòng)人口在內(nèi)的、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城市人口的合法權(quán)益提供了有利的政策保障。

（四）加大財(cái)政投入力度

為了促進(jìn)民族間的交往、交流與交融，國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家民委聯(lián)合下發(fā)了《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)按照黨的十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，調(diào)整少數(shù)民族聚居區(qū)、散居區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大發(fā)展資金、專項(xiàng)資金的投入力度。針對(duì)因生計(jì)困難導(dǎo)致城市少數(shù)民族流動(dòng)人口子女輟學(xué)的問題，有關(guān)部門可以通過幫助其家長(zhǎng)就業(yè)、減免學(xué)費(fèi)等方式予以優(yōu)惠優(yōu)扶；針對(duì)一些城市目前民族學(xué)校和民族班級(jí)相對(duì)較少的問題，政府可以增設(shè)民族班級(jí)、民族學(xué)校；增加對(duì)民族教育的財(cái)政投入，切實(shí)解決少數(shù)民族流動(dòng)人口子女的教育問題；針對(duì)目前宗教場(chǎng)所不足、教職人員水平不高的問題，政府應(yīng)加大民族社區(qū)（如回族社區(qū)）建設(shè)，為信仰宗教的少數(shù)民族流動(dòng)人口提供一個(gè)信教場(chǎng)所，滿足其宗教需求；同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)教職人員的培訓(xùn)和考核力度，提升其理論水平。政府還應(yīng)加大對(duì)少數(shù)民族咨詢服務(wù)站建設(shè)的投入，在少數(shù)民族流動(dòng)人口聚集的地方增設(shè)民族咨詢服務(wù)站，由熟悉民族事務(wù)及相關(guān)法律的工作人員提供政策咨詢、法制宣傳、法律援助等服務(wù)。解決人貧困的關(guān)鍵是提高其自身的能力，因此，政府相關(guān)部門應(yīng)通過提供就業(yè)指導(dǎo)等方式幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口更好地經(jīng)商、務(wù)工，學(xué)習(xí)經(jīng)營(yíng)處事之道；通過提供教育、培訓(xùn)機(jī)會(huì)，協(xié)助少數(shù)民族流動(dòng)人口掌握一技之長(zhǎng)，提高文化素質(zhì)，使他們具備自我教育、自我提升的能力。[14]

（五）提高服務(wù)水平

對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口信息的核查，可以通過定期社區(qū)走訪的方式來落實(shí)，深化民族社區(qū)管理制度，做到各社區(qū)流動(dòng)人口信息網(wǎng)絡(luò)互通，并對(duì)其變化情況及時(shí)反饋。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的繳納應(yīng)適當(dāng)放寬條件，給予優(yōu)惠措施，并通過電話、走訪等形式告之其相關(guān)權(quán)益。應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)少數(shù)民族流動(dòng)人口自主創(chuàng)業(yè)，幫助其進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高其職業(yè)素質(zhì)，拓展其就業(yè)渠道。應(yīng)保障少數(shù)民族流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在地方政協(xié)委員和人大代表中少數(shù)民族流動(dòng)人口應(yīng)占有一定的比例，以確保其參與政治事務(wù)、公共事務(wù)的權(quán)利。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員自身法律水平、法治觀念和服務(wù)理念的培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，提高服務(wù)水平，促使其變被動(dòng)式管理為主動(dòng)式服務(wù)。城市行政部門應(yīng)聯(lián)合城市社區(qū)和少數(shù)民族流出地行政機(jī)關(guān)，形成保障城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益的有效機(jī)制，充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一重要媒介，使少數(shù)民族流出地、流入地行政機(jī)關(guān)及城市社區(qū)三者實(shí)現(xiàn)資源共享，開展合作交流，形成長(zhǎng)期有效的合作機(jī)制；基層社區(qū)應(yīng)把從社區(qū)收集的信息整理后及時(shí)反饋給行政機(jī)關(guān)，為行政機(jī)關(guān)制定可行性行政法規(guī)作鋪墊，通過城市行政機(jī)關(guān)、城市社區(qū)服務(wù)中心、流出地行政機(jī)關(guān)形成一個(gè)權(quán)益保障的“鐵三角”，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口可被置于一個(gè)受重視、受關(guān)愛的權(quán)益保護(hù)網(wǎng)中，這將對(duì)平等、團(tuán)結(jié)、互助、共同繁榮的民族關(guān)系的構(gòu)建及和諧、有序、穩(wěn)定社會(huì)的形成產(chǎn)生助推力。[15]

（六）加強(qiáng)民族融合

民族融合是各民族間經(jīng)濟(jì)、文化以及生活習(xí)慣密切聯(lián)系的結(jié)果，是一個(gè)互相滲透的過程，自然的民族融合有利于民族矛盾的緩和，有利于各民族經(jīng)濟(jì)文化的交流，有利于統(tǒng)一的、多民族國(guó)家的鞏固和發(fā)展。少數(shù)民族人口由聚居狀態(tài)走向散居狀態(tài)是歷史發(fā)展的必然，為擴(kuò)大民族交流交往交融提供了條件。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，少數(shù)民族人口散居化分布趨勢(shì)能促進(jìn)各族人民之間的交往，為加強(qiáng)民族交往交流交融、建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境創(chuàng)造條件。[16]因此，應(yīng)注重少數(shù)民族流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)厝丝诩捌渌褡彘g的交流，努力把其以血緣、族緣、地緣和教緣為主的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展至以業(yè)緣和鄰里關(guān)系為主的社交網(wǎng)絡(luò)，在日常交流中增進(jìn)溝通，消除偏見。只有尊重他們的宗教信仰，才能理解他們的行為，拉近和他們之間的距離，才能夠讓他們?cè)诔鞘欣镎业綒w屬感。[17]2014年5月29日，習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作座談會(huì)上指出：“要加強(qiáng)民族交往交流交融，部署和開展多種形式的共建工作，推進(jìn)‘雙語教育，推動(dòng)建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境。”[18]城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的社會(huì)融合主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化以及主觀認(rèn)同等方面，需要政府、社會(huì)以及少數(shù)民族流動(dòng)人口三方面積極參與、共同努力。加強(qiáng)民族融合將有助于城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益得到更加切實(shí)的保障。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）