俞賀楠

目前，中國在職工帶薪休年假制度實施過程中未能充分保障勞動者的合法權(quán)益。為此，需要政府在加快完善該制度的基礎(chǔ)上，對企業(yè)進(jìn)行有效的引導(dǎo)和監(jiān)督，同時，勞動者要增強維權(quán)意識和能力

許多企業(yè)為了降低企業(yè)成本或者是由于缺乏法制觀念，忽視勞動者的帶薪休假權(quán)利，侵犯了勞動者的合法權(quán)益。CFP供圖

中國職工帶薪休假制度始于1991年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于職工休假問題的通知》。2007年12月7日，國務(wù)院發(fā)布《職工帶薪年休假條例》（簡稱《條例》），并于2008年1月1日起實施。2008年9月18日，人力資源和社會保障部發(fā)布并實施《企業(yè)職工帶薪年休假實施辦法》（簡稱《辦法》）。

2015年3月21日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》，其中明確提出“切實保障職工休息休假的權(quán)利”，并且“帶薪年休假”等表述再一次引起了社會輿論對于職工帶薪年休假制度的關(guān)注。

企業(yè)帶薪年休假制度實施過程中的問題

通過調(diào)查研究，筆者發(fā)現(xiàn)中國企業(yè)帶薪年休假的主要問題，茲分別從政策層面、政府層面、企業(yè)層面、員工層面開展具體分析。

1.政策層面

調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)反映當(dāng)前帶薪年休假執(zhí)行不好是因為“根子出在《條例》上”，比如，不區(qū)分各類單位的性質(zhì)、屬性、規(guī)模、特征，規(guī)定了相同的休假制度。而現(xiàn)實是，國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)情況差異較大，即使是相同性質(zhì)的企業(yè)之間也存在明顯差異。具體而言，一些國有單位由財政或壟斷經(jīng)營地位做保障，沒有休假的成本壓力，而且不執(zhí)行休假制度管理者還面臨紀(jì)律處分，管理者也會順勢而為；而很多私營企業(yè)完全是自負(fù)盈虧的經(jīng)濟體，要在激烈的市場競爭中完成企業(yè)收入，成本壓力始終存在。

具體而言，當(dāng)前政策層面存在如下不足且需要進(jìn)一步完善和明確。

（1）“累計工作年限”缺乏標(biāo)準(zhǔn)

《條例》第3條規(guī)定，“職工累計工作已滿1年不滿10年的，休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天。”《辦法》第3條規(guī)定，“職工連續(xù)工作滿12個月以上的，享受帶薪年休假”。雖然二者都提到了享受帶薪休假的條件，但都沒有具體說明“累計”和“連續(xù)”在實際操作過程中如何界定，也沒有給出判斷工作時間間斷的具體標(biāo)準(zhǔn)，這就在客觀上導(dǎo)致企業(yè)在具體實施帶薪休假制度時難度增大。

（2）“補償資金標(biāo)準(zhǔn)”缺乏指導(dǎo)

《條例》中規(guī)定，“應(yīng)休未休年休假的補償資金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照該職工日工資收入的300%支付”?！掇k法》也規(guī)定，“企業(yè)、單位計算未休年休假工資報酬的日工資收入按照職工本人的月工資除以月計薪天數(shù)進(jìn)行折算”。在實際的實施過程中，由于不同企業(yè)在工資薪金的計算方法和發(fā)放方式上都不盡相同，對應(yīng)休未休年休假的職工進(jìn)行經(jīng)濟補償時，由于缺乏相關(guān)指導(dǎo)和規(guī)定，導(dǎo)致其補償基數(shù)“日工資”的標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的差異性，每個企業(yè)在執(zhí)行時也不盡相同。

（3）“確因工作需要”界定不清

《條例》第5條規(guī)定，“單位確因工作需要不能安排職工休年休假的，經(jīng)職工本人同意，可以不安排職工休年休假”。這條規(guī)定又間接地說明帶薪年休假是企業(yè)和勞動者可以協(xié)商的權(quán)益。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定被部分企業(yè)所利用，為其不執(zhí)行《條例》提供了一定的法律空間。

2.政府層面

（1）勞動行政部門執(zhí)法不主動

為了保障帶薪休假制度的順利實施，《辦法》第15條規(guī)定，“縣級以上人民政府勞動行政部門應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督檢查用人單位執(zhí)行本條例及辦法的情況。”這就要求相關(guān)部門要主動監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行《條例》的有關(guān)規(guī)定，但由于中國執(zhí)法部門基本上屬于“民不舉，官不究”，進(jìn)而導(dǎo)致一些企業(yè)敢于頂風(fēng)作案，公然不遵守帶薪休假法律制度。

（2）對違法企業(yè)的執(zhí)法力度不足

目前，中國正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜，一些地方政府為保GDP增長與市場穩(wěn)定，置勞動者的休息休假權(quán)利于不顧，對企業(yè)侵犯勞動者的休息休假權(quán)視而不見，聽而不聞，“放任”企業(yè)的違法行為。調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，政府對企業(yè)實施帶薪休假制度缺乏有力約束，政府重企業(yè)發(fā)展，重安置就業(yè)，重工資保障，還沒有把帶薪休假提高到勞動保障的高度，執(zhí)行規(guī)定有彈性。很多企業(yè)反映，如果政府拿出保職工工資、追繳社保金的力度，在企業(yè)中推行職工帶薪休假制度也不是什么難事?？梢姡趫?zhí)法時存在力度不足的問題。

（3）各部門之間缺乏聯(lián)動機制

當(dāng)前，各地工會組織為保障員工休息休假權(quán)益，在前期做了一些調(diào)研；人社部門也在企業(yè)年檢以及處理勞動爭議案件時對企業(yè)執(zhí)行年休假制度的情況有一些了解；企業(yè)聯(lián)合會等組織部門對部分企業(yè)執(zhí)行帶薪年休假制度也給予關(guān)注。總體上，各部門之間尚缺乏聯(lián)動機制，各自的關(guān)注或者調(diào)研也局限于自身的業(yè)務(wù)工作，并沒有聯(lián)合并協(xié)調(diào)起來加強對于企業(yè)執(zhí)行帶薪年休假制度的執(zhí)行力度，也無視部分企業(yè)沒有執(zhí)行帶薪年休息制度的情況。

3.企業(yè)層面

（1）為節(jié)約成本，不執(zhí)行或部分執(zhí)行該法規(guī)

依法實施帶薪年休假制度就會使企業(yè)不僅要支付享受帶薪休假的職工在休假期間正常工作的福利待遇，還要支付因彌補勞動者休假造成的崗位空缺費用，這無疑會增加人工成本。因此，作為以盈利為目的的企業(yè)，絕對會選擇效益成本比率最低的方案。尤其對于很多民營企業(yè)而言，出于降低用工成本、追逐利益最大化的需要，不愿意主動落實職工帶薪年休假制度。比如，一些企業(yè)在執(zhí)行帶薪年休假制度時，在連續(xù)計算工齡方面，往往采取“以在本單位連續(xù)工作的時間計算”。參加座談及實地調(diào)研的很多企業(yè)，在員工因工作需要應(yīng)休未休年休假時，基本都沒有支付三倍補償資金等。

（2）從降低管理難度考慮，簡單實行該法規(guī)

目前，《條例》只明確規(guī)定了年休假可以在一個年度內(nèi)集中或分段安排，也可以跨年度安排，但最多只能跨一個年度安排，沒有明確規(guī)定休假的最小單位。當(dāng)員工提出年度內(nèi)多次休假時，企業(yè)無法按法律規(guī)定給予答復(fù)，不便于企業(yè)統(tǒng)籌安排職工的年休假以及休假期間工作的接替，增加了管理難度。在一些國有企業(yè)，特別是中央屬企業(yè)，落實企業(yè)職工帶薪年休假制度總體上較好，但是也客觀存在不能保證職工全員休假、休假時間不夠或不能足額支付年休假工資報酬的現(xiàn)象。

（3）部分企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)識不到位

我們調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)不實行帶薪年休假，不是因為不懂法，而是因為其違法成本過低，甚至為零。雖然《條例》對企業(yè)職工的休假以及補償?shù)茸龀隽艘恍┮?guī)定，但是由于勞動者相對企業(yè)而言處于弱勢地位，話語權(quán)很小，勞動者往往為了保住工作而放棄本屬于自身的權(quán)利。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多民營企業(yè)主自己都加班加點且從事繁重的經(jīng)營活動，自己都沒有時間休息，其從觀念上也接受不了讓職工帶薪休假。還有一些國有企業(yè)高層管理人員由于日常工作繁忙主動放棄休假，這也導(dǎo)致中層及以下工作人員因“領(lǐng)導(dǎo)不休”而“自己也不好意思休”，等等。可見，部分企業(yè)負(fù)責(zé)人關(guān)于帶薪年休假制度的認(rèn)識態(tài)度對此規(guī)定被執(zhí)行與否起到了關(guān)鍵的決定作用。

4.員工層面

（1）出于提升收入考慮放棄休假

我們通過對員工的訪談了解到，相當(dāng)一部分職工不愿意休假。因為他們中的大多數(shù)在民營企業(yè)工作，企業(yè)內(nèi)部工資分配以計件為主，即使允許職工帶薪休假，拿到的也是底薪，比平時實際收入低。工人工資本來就不高，加上休假還要扣除一部分，員工普遍反映“這種休假太奢侈”。此外，還有相當(dāng)一部分員工家在農(nóng)村，休假對他們來說成了負(fù)擔(dān)，回家要增加路費及禮品開支，不回家呆在城里又沒有經(jīng)濟能力休閑娛樂。

（2）勞動者的維權(quán)意識有待增強

總體上，企業(yè)職工對于帶薪年休假的維權(quán)意識不強，從我們在濟南市、泰安市調(diào)研的情況來看，近幾年處理的勞動爭議、舉報投訴案件中，涉及企業(yè)職工帶薪年休假的勞動爭議案件占比相對較低、舉報投訴案件甚至為零。職工對于帶薪年休假的要求低、維權(quán)意識不強，直接影響了企業(yè)，特別是私營企業(yè)落實職工帶薪年休假制度的積極性、主動性。很多企業(yè)招用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分人員的法律知識也比較淡薄，維權(quán)意識薄弱，不懂得利用法律武器來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。盡管當(dāng)前部分90后員工的休假意識在增強，但也很少有人為了自己的休假權(quán)，而像爭取生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等一樣反映自身訴求。

（3）勞動者的維權(quán)成本尚比較高

調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，勞動者的維權(quán)成本普遍較高?！秳趧臃ā芬?guī)定，對勞動爭議的處理實行一調(diào)、一裁、二審的制度，即在發(fā)生勞動爭議后，首先由勞動者和用人單位進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)商不成，在勞動爭議發(fā)生之日起60日內(nèi)向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對于仲裁裁決不服的可向人民法院提起民事訴訟。勞動者按照法律程序來維權(quán)，時間成本高，使得勞動者對維權(quán)望而卻步。此外，勞動者只有在與企業(yè)解除勞動合同時，才敢與其他訴求一并提出帶薪年休假方面的利益訴求。

對策建議

1.加快完善職工帶薪年休假制度。從完善制度層面，一方面，建議按單位性質(zhì)完善立法。目前，很多民營企業(yè)處在競爭性領(lǐng)域，市場競爭激烈，要保持價格競爭優(yōu)勢就必須盡可能大地壓低成本。由于土地、資金、環(huán)境生態(tài)等要素成本是剛性的，執(zhí)行當(dāng)前帶薪年休假制度十分困難。由于不同行業(yè)、不同類型、不同規(guī)模的企業(yè)對休假成本的承受力差異很大，如紡織、食品、電子、服務(wù)業(yè)等勞動密集型企業(yè)劣于技術(shù)、資金密集型企業(yè)，小微企業(yè)劣于大中型企業(yè)。建議通過區(qū)分并細(xì)化立法，避免因為立法適用面的籠統(tǒng)而使帶薪休假難以落到實處。另一方面，建議進(jìn)一步明確條款的具體內(nèi)容。在完善帶薪年休假立法時，應(yīng)明確規(guī)定單位“累計工作年限”、“補償資金標(biāo)準(zhǔn)”、“確因工作需要”等標(biāo)準(zhǔn)，防止企業(yè)利用法律漏洞或模糊不清而規(guī)避侵權(quán)責(zé)任。

2.充分發(fā)揮政府引導(dǎo)及監(jiān)督作用?？傮w上，在目前經(jīng)濟下行的新形勢下，建議制定鼓勵企業(yè)執(zhí)行帶薪年休假的政策。如：稅收優(yōu)惠、崗位補貼、社保補貼等。從發(fā)揮政府作用層面，一方面，建議對企業(yè)進(jìn)行觀念引導(dǎo)。加大對帶薪年休假制度的宣傳力度，通過政策等方式引導(dǎo)企業(yè)特別是民營企業(yè)、非企業(yè)單位和有雇工的個體工商戶，主動落實帶薪休假制度。通過宣傳，使得企業(yè)負(fù)責(zé)人意識到落實職工帶薪年休假制度對于保障職工身心健康的重要性，企業(yè)是落實帶薪休假制度的直接受益者。另一方面，建議加強執(zhí)法監(jiān)督和懲處力度。政府應(yīng)當(dāng)建立有效的監(jiān)管機制，主管部門要切實履行監(jiān)管職責(zé)，制定具體可行的操作計劃，并設(shè)立相關(guān)的專門機構(gòu)和配備執(zhí)法人員，加強監(jiān)督和管理。制定配套懲罰制度，對于企業(yè)侵犯勞動者帶薪休假權(quán)利的違法行為，給予嚴(yán)厲處罰，提高企業(yè)的違法成本。人社部門應(yīng)依法處理涉及企業(yè)職工帶薪年休假的勞動爭議案件，充分發(fā)揮勞動保障監(jiān)察執(zhí)法的“利劍”作用。此外，建議加強人社、工會、企聯(lián)等各有關(guān)機構(gòu)和組織之間的協(xié)調(diào)合作，建立起聯(lián)動機制，以充分保障員工休息休假權(quán)利。

3.強化企業(yè)責(zé)任并增強其法制觀念。從企業(yè)層面，一方面，建議進(jìn)一步強化企業(yè)責(zé)任。企業(yè)依法使用勞動者，有責(zé)任保障員工的基本權(quán)利和訴求，建議企業(yè)在經(jīng)濟利益最大化的前提下，特別是企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)考慮到員工休假可以更好服務(wù)于企業(yè)、提升工作效率等，依法執(zhí)行帶薪年休假制度。企業(yè)內(nèi)部人力資源部門和工會也應(yīng)該根據(jù)職工帶薪年休假制度的相關(guān)規(guī)定，制定新的勞動合同示范文本，對勞動合同法中規(guī)定的職工休息休假條款予以細(xì)化，將職工帶薪年休假的規(guī)定作為勞動合同的單列條款。另一方面，建議增強企業(yè)法制觀念。在帶薪休假制度實施過程中，許多企業(yè)為了降低企業(yè)成本或者是由于缺乏法制觀念忽視勞動者的帶薪休假權(quán)利，侵犯勞動者的合法權(quán)益。因此，應(yīng)使企業(yè)明確在維護(hù)員工帶薪休假權(quán)利過程中企業(yè)自身和員工的權(quán)利和義務(wù)，以及違反相關(guān)規(guī)定企業(yè)應(yīng)受到的處罰。

4.不斷提升員工維權(quán)意識和能力。一方面，增強員工維權(quán)意識。要加強對于勞動者學(xué)習(xí)勞動法律法規(guī)等相關(guān)知識的指導(dǎo)。通過社會輿論，積極營造落實勞動者一切合法權(quán)益的社會氛圍。另一方面，增強勞動者的維權(quán)能力，提高其就業(yè)競爭能力。建議加強勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)。同時，通過簡化勞動爭議、仲裁等相關(guān)程序，使勞動者首先有能力維護(hù)自身權(quán)益，可以不因收入水平低而主觀上放棄休息休假權(quán)利，避免其因維權(quán)成本高而被迫忍讓和吃虧。